國外城市軌道交通警務建設的實踐及啟示

袁桂娟

（鐵道警察學院 城市軌道交通安全保衛(wèi)系，河南 鄭州 450053）

我國城市軌道交通安全保衛(wèi)工作起步較晚，雖已積累了一定的經(jīng)驗，但在制度建設、政策落實等方面依然存在不足、有待改善。國外部分城市軌道交通安全保衛(wèi)工作較我國起步早，已形成一些先進的做法和工作理念，值得我們學習和借鑒。當然，各國的政治背景、法律背景、文化背景和地理環(huán)境等不同，在學習借鑒國外相關做法和經(jīng)驗時，應結合我國實際選擇性地吸收，切忌照搬照抄、生搬硬套，否則會出現(xiàn)“消化不良”“水土不服”等現(xiàn)象，也便失去了學習借鑒的實質意義。

一、國外部分城市軌道交通警務機構概覽

（一）英國交通運輸警察局

英國交通運輸警察局（British Transport Police，以下簡稱“BTP”）始建于1825年，是英國最大的專業(yè)警察機構，比著名的蘇格蘭場（大倫敦警察廳）還早建立4年［1］。BTP負責英國鐵路、倫敦運輸系統(tǒng)（地下鐵路和公共汽車）以及配有鐵路終點站的海港和碼頭的警察事務，同時還包括哥萊頓電車系統(tǒng)。1948年，英國鐵路收歸國有，現(xiàn)代意義的英國交通運輸警察局也在此年確立。2003年，英國通過了《鐵路和運輸安全法 2003》（Railways and Transport Safety Act 2003），其中對BTP的機構組織、職責及相關職權等進行了詳細規(guī)定。

英國交通運輸警察局的工作經(jīng)費主要來源于鐵路運營公司，英國交通運輸警察局與軌道或交通運營公司簽署警務服務協(xié)議，為其提供警務服務，并獲取酬勞。

1.管轄范圍及分區(qū)

英國交通運輸警察局負責管轄16000公里的軌道（包含鐵路、地鐵、輕軌、電車軌道）和3000多個站點。管轄范圍從南至北分為A、B、C、D四個片區(qū)，A片區(qū)是BTP總部所在地，坐落在倫敦的卡姆登鎮(zhèn)，主要負責統(tǒng)管其他三個片區(qū)，同時負責管理視頻監(jiān)控、物證鑒定、重大案件調查等；B片區(qū)主要包括倫敦、英格蘭東南部和南部地區(qū)，設有片區(qū)總警司，其下包括東部、南部和倫敦地鐵三個分區(qū)；C片區(qū)主要包括威爾士和英格蘭東北、西北、西南及中部地區(qū)，設有片區(qū)總警司，其下包括奔寧、米德蘭和威爾士三個分區(qū)；D片區(qū)主要是蘇格蘭地區(qū)。

2.警力構成

英國交通運輸警察局警力主要包含四部分：警官、警務文職人員、志愿警察、社區(qū)服務警察。根據(jù)《鐵路和運輸安全法2003》，英國交通運輸警察局局長可招錄社區(qū)服務警察，成為唯一一支可雇用社區(qū)服務警察的專業(yè)警察隊伍。截至2017年，BTP共有5295名警力，其中警官2886人、警務文職人員1563人、志愿警察325人、社區(qū)服務警察334人。

3.警察職權

根據(jù)《鐵路和運輸安全法2003》的規(guī)定，英國交通運輸警察局在軌道上、軌道網(wǎng)格、車站、維修站點或任何與交通運輸用途有關的土地上，擁有“治安官的全部權力和特權”。

（二）美國紐約地鐵警察局

紐約地鐵警察與美國的“校園警察”“公園警察”“美鐵警察”“機場警察”及舊金山的“BART警察”同屬特種警察，獨立于地方警察和聯(lián)邦警察，在業(yè)務上接受地方警察的指導與協(xié)助。

1937年，紐約地鐵里出現(xiàn)了第一批“警察”，他們是紐約警察局從社會上招募、由警察局組織、維護地鐵治安的人員，并不是真正意義上的警察。1947年，穿制服的地鐵警察出現(xiàn)。1995年，紐約市警察局地鐵分局正式成立［2］。

紐約地鐵警察局與交通警察局曾合并為交通運輸警察局。隨著形勢的發(fā)展，地鐵警察在反恐和打擊傳統(tǒng)犯罪活動方面都肩負著越來越重要的任務，時任紐約警察局局長的凱利決定提升地鐵警察局的地位，從2006年2月1日起，撤銷交通運輸警察局，恢復地鐵警察局與交通警察局的各自建制。

紐約地鐵警察的職責主要包括以下方面：

1.維護治安與打擊犯罪

紐約市地鐵警察根據(jù)紐約市區(qū)的行政劃分，共分成42個警區(qū)，每個警區(qū)有150名至200名警官，負責轄區(qū)的地鐵沿線和車站內治安。大部分車站只安排一名警官進行管理，只有大型車站才配有兩名警官。根據(jù)規(guī)定，無論新警察還是老警察，巡邏一律采用步行。

和國內地鐵治安狀況相似，紐約地鐵偷錢包、偷首飾、酗酒和搶劫等案件占發(fā)案總數(shù)的90%以上。根據(jù)地鐵內犯罪的主要特點和犯罪發(fā)生規(guī)律，紐約地鐵警方有針對性地加大了打擊力度。

2.提供服務

在維護治安與打擊犯罪之外，紐約地鐵警察還承擔著各種服務性工作，如地鐵警察在學生上學、放學高峰期都要前往學生流量大的地鐵站，為學生提供安全服務；不厭其煩地回答乘客的各種詢問；時刻注意照顧體弱病殘乘客；對突然摔倒或者心臟病突發(fā)的乘客進行緊急醫(yī)學救護等。此外，他們還要監(jiān)督地鐵司機和工作人員，保證地鐵安全運行。

3.特殊時段駕駛地鐵列車

紐約地鐵全年全天無休，地鐵警察局的警官負責駕駛晚8點到凌晨4點的地鐵列車。因為這段時間犯罪率高，只有身著制服的警察出現(xiàn)，才能起到震懾作用，使乘客有安全感。

4.打擊暴力犯罪與恐怖活動

隨著恐怖主義活動的日漸猖獗，地鐵內的暴力犯罪與恐怖事件時有發(fā)生，紐約地鐵警察已把反恐作為其首要任務。為了確保車站和列車的安全，地鐵警察需要更加細心地警惕恐怖分子和可疑的行李物品，不放過任何蛛絲馬跡。

（三）日本都道府縣警察本部下設鐵路警察隊

與英國的“BTP”和美國的“地鐵警察”不同，在日本沒有獨立于地方警察的軌道交通安全管理專業(yè)警種，其管理職責包含在國家警察和地方警察機構中。依據(jù)日本現(xiàn)行警察法（1954年《警察法》），日本的國家和地方警察機構分別由國家公安委員會與國家警察廳、地方公安委員會與地方警察機關共同管理，其中公安委員會對國家警察廳和地方警察本部行使行政監(jiān)督權，不直接干預具體案件和其他警務活動［3］。國家警察廳內部組織機構中設有交通局，但該局不執(zhí)行具體業(yè)務，而是專門負責國家的行政事務，在交通局內部又設有交通企劃課、交通指導課、交通管制課、駕駛執(zhí)照課。都道府縣警察本部也都設有交通課（或稱作“部”），其組織機構基本與國家警察廳相同，而在都道府縣警察本部中的生活安全部地域課下設有隊，專門負責鐵路包括地鐵及車廂內的安全防范工作。都道府縣警察本部下面設立的交通課和鐵路警察隊，是具體執(zhí)行警察廳和本部制定的有關市營巴士和市營地鐵安全防范對策的基層單位。

鐵路警察隊的主要職責是指導防范和打擊犯罪，負責地上地下的鐵路軌道案事件辦理以及治安巡邏。由于日本地鐵的地下車站沒有設置足夠的辦公室，鐵路警察隊一般在位于地面上的JR線車站辦公室辦公，接受各都道府縣警察本部的指揮調度，有警接警，無警巡邏［4］。

日本地鐵的日常警戒巡邏和治安防范工作主要由地鐵運營公司自己負責。

二、一些國家警務機構在城市軌道交通安全管理方面的特色工作

（一）英國：戰(zhàn)略規(guī)劃與具體措施并重

1.三層警務計劃

第一層：戰(zhàn)略計劃。英國交通運輸警察局每3年制定一個戰(zhàn)略計劃，如2011年4月24日公布了《英國交通運輸警察戰(zhàn)略計劃2011至2014年》，該計劃致力于為股東各方和軌道交通行業(yè)持續(xù)提供警務服務，向全國軌道交通行業(yè)彰顯卓越的警務能力。戰(zhàn)略計劃用具體目標分解戰(zhàn)略目標，主要包括確保軌道交通系統(tǒng)正常運營、確保軌道交通更安全、提高經(jīng)費利用率、提高民眾使用軌道交通的信心等四個方面。

第二層：國家警務計劃。英國交通運輸警察局根據(jù)戰(zhàn)略計劃目標和上一年度安全形勢變化，制定當年度的國家警務計劃。國家警務計劃在戰(zhàn)略計劃的四個具體目標下，提出更準確的目標，這些目標可量化，如在《國家警務計劃2012至2013年》中，提出平均90分鐘內完成非可疑死亡處理和恢復運營的明確目標。

第三層：倫敦地鐵警務計劃。每年年初，BPT組織乘客和運營公司召開研討會，結合上年度實際案件發(fā)生情況及治安狀況，根據(jù)戰(zhàn)略計劃和國家警務計劃，形成《倫敦地鐵和多克蘭輕軌警務計劃》（簡稱“倫敦地鐵警務計劃”），確定警務目標［5］。

2.觀察者項目

2016年，BTP在全國鐵路站點實施觀察者項目，旨在阻止、發(fā)現(xiàn)、打擊軌道交通中扒竊、盜竊、恐怖主義等各種犯罪行為。該項目包含350多項部署，其中最主要的是部署了“行為探測警員”，這些警員全部接受過特殊訓練，他們著警服或便衣，隨機出現(xiàn)在某些軌道交通車站執(zhí)行巡邏任務，警犬和視頻監(jiān)控等其他資源也會支援。該項目成功的關鍵是解決危機事件“無法預測”的問題，來自不同警種的行為探測警員，可以采取不同方式、使用不同裝備，隨機選擇時間、車站、輪次等開展工作。軌道交通工作人員也會通過提高警惕和與警方的常規(guī)溝通，支持該項目的開展［6］。

3.阿格斯工程

“阿格斯”是古希臘神話中一個長著100只眼睛的巨人，英國交通運輸警察局以此為名實施“阿格斯工程”，其主要目的就是提高貨運和客運調度公司管理的警覺性。以該項工程為代表，BTP設立了專門的訓練團隊，針對一線警員和鐵路員工開展培訓，組織開展各類演習以檢驗各單位的應急處突能力和應急預案落實情況。此外，BTP還通過在工作中模擬恐怖襲擊，檢驗應急預案和處置程序是否高效。自2016年以來，BTP已為200名運營公司經(jīng)理舉辦了12節(jié)“阿格斯”培訓課程，為近4000名鐵道工作人員開展了235節(jié)反恐意識培訓課程。

（二）美國：情報主導、“以小控大”

20世紀80年代，紐約是犯罪的天堂，紐約地鐵系統(tǒng)曾是盜竊、搶劫、兇殺、性騷擾等犯罪案件的高發(fā)場所，后又成為國際恐怖分子襲擊的重要目標。全美上下，從理論研究到實務探索，都致力于解決這一難題，其中以“破窗理論”和情報主導警務戰(zhàn)略（CompStat）最為著名，實踐效果最佳。從此，紐約從全美國最不安全的十大城市轉變?yōu)樽畎踩某鞘兄弧?/p>

1.情報主導警務戰(zhàn)略

CompStat是 Computerized Statistics（計算機統(tǒng)計數(shù)據(jù)）的縮寫，即情報主導警務戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略計劃誕生于1994年，是紐約市警察部門啟用的創(chuàng)新治安信息管理系統(tǒng)，是一個以地圖為基礎的統(tǒng)計分析系統(tǒng)。它根據(jù)案發(fā)頻率制作成一幅涵蓋全紐約市的電子犯罪地圖，在地圖上用不同的顏色代表不同的案件高發(fā)區(qū)，從而形成一個龐大而詳細的犯罪數(shù)據(jù)庫。每周，紐約警察局所有分局局長到紐約警察總部開一次CompStat會議，大家就一周以來發(fā)生案件的分布情況、犯罪規(guī)律以及新型犯罪手段進行討論和交流，相互質詢，在此基礎上，根據(jù)所收集的犯罪統(tǒng)計信息制定應對計劃和調配警力資源。

2.及時修繕“破窗”

1982年3月，威爾遜和凱林在美國《大西洋月刊》上發(fā)表了一篇題為《“破窗”——警察與鄰里安全》的文章，首次提出了“破窗理論”。該文以“破窗”為喻，形象地說明了無序的環(huán)境與某些犯罪之間的關系［7］。以此理論為指引，紐約地鐵警察局從“小事”入手，強化維護地鐵秩序，嚴格規(guī)范乘客行為，如打擊逃票、處罰違規(guī)占座、嚴禁在車廂穿行等。在紐約地鐵，乘客用隨身行李多占座位屬于違法行為，逃票可作為重罪受到起訴，地鐵警察可隱藏在地鐵站的廁所、清潔工具室及無標牌房間向外窺視，專門監(jiān)視和拘捕不買票進站者及其他違規(guī)者。打擊在地鐵車廂之間穿行的違規(guī)行為，是紐約地鐵警察日常執(zhí)法的一個重點。警方認為，許多壞人慣于在地鐵車廂間穿行，他們這樣做，實際上是在尋找偷盜或搶劫的對象，因此要重視打擊在地鐵車廂間穿行的違規(guī)行為。

2006年，紐約地鐵警察局推出了“幸運包裹行動”（operation lucky bag）。警方故意在地鐵車廂里和站臺上遺留看似沒人照看的包裹或其他小物件，監(jiān)視到底是什么人拿走，拿走這些物品的人如果沒有將這些東西上交，那他就要被警察拘捕并控以偷竊輕罪。警方認為，那些拿走物品沒有上交而被捕的人更容易是職業(yè)犯罪者。同年5月，警方還制定了代號為“曝光行動”的打擊地鐵色狼行動方案，紐約警方在地鐵早晚兩個高峰時段派出多名扮成職業(yè)女性的便衣警察，在地鐵上引誘色狼上鉤，打擊成效顯著。

（三）日本：注重頂層設計的規(guī)范引導作用

1.方便智能的乘車向導系統(tǒng)

繁而不亂是日本地鐵的特色。地鐵地下空間發(fā)達，內部結構錯綜復雜，但車站指引非常清楚，乘客通過指引或手機APP可以清楚掌握地鐵到站時間，完善的向導系統(tǒng)大大減少了乘客在相對封閉空間停留的時間，從而降低了民眾因發(fā)泄不良情緒導致案事件發(fā)生的概率。清晰指引和智能化大大減少了地鐵服務人員，可保障更多的人力資源投放在地鐵安保方面。同時，日本地鐵工作人員服務規(guī)范，安保崗亭等設施設備也非常完備。

2.健全完善的法律規(guī)范

日本地鐵以確保安全、準時運送乘客為宗旨，從法律層面規(guī)范了運營公司的日常工作。日本關于地鐵的法制建設從國家到都道府縣都很完善，《鐵道事業(yè)法》《鐵道營業(yè)法》《關于制定鐵道技術標準的省令》等多部法律法規(guī)確定了日本地鐵建設和安保管理的規(guī)程和標準，從鐵路設施、車輛結構、維護管理和監(jiān)控設施等硬件要求，到管理體制、應急體制、技術標準、駕駛方式、培訓教育和職責任務等軟性指標都作了明確的法律約束。無論是地鐵企業(yè)還是公民個人，都要嚴格按照法律規(guī)定維護軌道交通的秩序和安全。

三、國外城市軌道交通安全管理實踐對我國相關建設工作的啟示

（一）統(tǒng)一標準，建立完善城市軌道交通安全管理法律制度體系

事物的健康有序發(fā)展，離不開健全完善的法律制度作為理論指導，城市軌道交通安全管理工作亦是如此，沒有健全完善的法律制度體系，其本身也便成了無本之木、無源之水。當前我國關于城市軌道交通安全管理的立法仍處于空白狀態(tài)，現(xiàn)行的法律依據(jù)主要是2005年8月1日實施的《城市軌道交通運營管理辦法》，以及各地人大、政府制定出臺的城市軌道交通運營管理條例等，尚未出臺全國統(tǒng)一的安全管理法律法規(guī)，軌道交通領域的法律規(guī)范更是少之又少。隨著形勢的發(fā)展變化和一些上位法的修訂完善，現(xiàn)行法律依據(jù)已不能完全指導當前的軌道交通安全管理工作，各地出臺的管理條例缺乏全國統(tǒng)一性的指導，一些法律條文甚至出現(xiàn)相互矛盾的情況，這些都不利于城市軌道交通安全管理工作的有序開展。目前，公安部聯(lián)合交通運輸部正在積極推進制定《城市軌道交通安全條例》，這將成為第一部全國性的指導城市軌道交通安全工作的法律規(guī)范，也代表著我國在城市軌道交通安全管理的立法上邁出了一大步。

（二）多方配合，貫徹落實城市軌道交通安全管理聯(lián)勤聯(lián)動機制

城市軌道交通擔負著保障人們出行的繁重使命，其點多、面廣、乘客多，其安全運行關系到乘客的生命及財產安全，事關整個社會的安全穩(wěn)定，因此城市軌道交通安全管理不單單是運營單位、軌道交通運輸部門及公安部門的責任，更需要各部門之間的相互配合、協(xié)作。對公安機關而言，以城市軌道交通為例，在我國開通軌道交通的城市都設有專門的軌道交通公安機關（有些城市設立軌道交通安?？傟牐?，但其工作不能也不應是孤立的，需要軌道交通站點屬地公安機關的相互協(xié)作，需要建立暢通科學的聯(lián)勤聯(lián)動機制。當前隨著城市軌道交通的快速發(fā)展，軌道公安機關的警力已無法滿足安保工作的需要，有些城市一名警力要負責數(shù)個站點，當出現(xiàn)警情時，顯然無法做到及時出警，此時就需要屬地公安機關的配合協(xié)作。當然，從軌道交通的社會影響來看，其安全問題是社會性的，這也從根本上要求各部門之間聯(lián)勤聯(lián)動、相互協(xié)作。

（三）依靠群眾，全面加強城市軌道交通安全管理的社會化建設

城市軌道交通安全管理也應全民參與。2018年3月7日，國務院辦公廳下發(fā)《關于保障城市軌道交通安全運行的意見》，提出“加強社會共建共治”，要求城市軌道交通所在城市及市以上地方人民政府構建公安、交通運輸、綜治等部門以及運營單位、社會力量多方參與的城市軌道交通公共安全協(xié)同防范體系和應急響應機制，加強政府部門、運營單位與街道、社區(qū)之間的協(xié)調聯(lián)動，推廣“警企共建”“街企共建”等專群結合的綜治模式。積極招募志愿者，鼓勵城市軌道交通“常乘客”參與公共安全防范與應急處置工作，提高公眾安全防范能力，實現(xiàn)群防群治、協(xié)同共治。通過多種形式廣泛宣傳普及城市軌道交通相關法規(guī)和知識，加強公眾公共安全防范及突發(fā)事件應對培訓教育，引導公眾增強安全意識和防護能力。

（四）技術支撐，不斷增強城市軌道交通安全管理的科技含量

在科學技術不斷發(fā)展的今天，城市軌道交通的安全管理也離不開科技支撐。如當前許多城市在軌道交通領域安裝“人臉識別系統(tǒng)“，這對于加強社會治安防控、及時發(fā)現(xiàn)處置重點人員具有重大意義。當前城市軌道交通領域面臨的一大難題便是安檢問題，根據(jù)我國《反恐怖主義法》的規(guī)定，進入軌道交通乘車領域的人和物都必須接受安全檢查，然而當前大部分安檢工作流于形式，甚至有時會因安檢而導致人流聚集，快速高效的安檢似乎一直停留在人們的期待中?！蛾P于保障城市軌道交通安全運行的意見》提出鼓勵推廣應用智能、快速的安檢新技術、新產品，逐步建立與城市軌道交通客流特點相適應的安檢新模式，制定安全檢查設備和監(jiān)控設備設置標準、人員配備標準及操作規(guī)范。相信這些科學技術的應用，對于保障城市軌道交通安全，提高其安全管理水平會起到推動作用。