北極能源共同開發(fā):現(xiàn)狀、特點與中國的參與

(武漢大學 法學院,湖北 武漢430072)

1 前言

《中國的北極政策》白皮書指出,“中國致力于加強與北極國家的清潔能源合作”。隨著全球氣候的變暖和油氣開采技術(shù)的不斷成熟,能源企業(yè)獲取北極地區(qū)油氣資源的難度正在逐步降低,北極地區(qū)巨大的能源潛力正不斷吸引著能源企業(yè)的注意力。2008年美國國家地質(zhì)調(diào)查報告顯示,在不考慮技術(shù)和經(jīng)濟風險的情況下,北極地區(qū)未發(fā)現(xiàn)的資源包括900億桶原油、1.669×1016m3的天然氣和440億桶天然氣析液[1]。盡管擁有如此巨大的能源開發(fā)潛力,北極地區(qū)卻并不存在統(tǒng)一的資源開發(fā)管理制度,部分北極周邊國家的大陸架劃界狀況也尚未明確,未來的開發(fā)進程仍面臨著較多的法律阻礙。在應(yīng)對這些阻礙的諸多方案中,以開發(fā)爭議海域油氣資源和“跨界油氣資源”為目標的共同開發(fā)制度已為部分北極周邊國家所運用,并取得了一定的實效。從未來的發(fā)展趨勢看,共同開發(fā)制度正朝著習慣國際法規(guī)則的方向演進,這項制度的廣泛應(yīng)用將為我國企業(yè)參與北極能源開發(fā)提供更多的機遇。

2 北極地區(qū)能源共同開發(fā)現(xiàn)狀

除斯瓦爾巴群島存在著特殊的法律安排之外,“北極五國”在2008年通過的《伊盧利薩特宣言》中宣稱,《海洋法公約》仍將為北極地區(qū)提供最基本的法律秩序,因此以《海洋法公約》第74條和第83條為主要法律淵源的共同開發(fā)制度在北極地區(qū)有著廣闊的適用空間。20世紀70年代至今,北極地區(qū)已出現(xiàn)了三件共同開發(fā)案。

2.1 英國與挪威共同開發(fā)案

嚴格來說,英國既不屬于“北極五國”,也不屬于“北極八國”,因此“英國與挪威共同開發(fā)案”并非嚴格意義上的“北極共同開發(fā)案”，但兩國海上油氣資源共同開發(fā)的初始項目——弗里格氣田所處緯度約為北緯60°[2],已十分接近北極圈。同時,作為世界上第一例跨界油氣資源共同開發(fā)案,它對今后的北極共同開發(fā)案影響深遠,有必要進行簡略介紹。

早在英挪兩國政府于1965年簽訂《英國與挪威大陸架劃界協(xié)議》時,兩國便約定在未來發(fā)現(xiàn)跨界油氣資源時盡最大努力達成聯(lián)合開發(fā)的協(xié)定[3]。兩國企業(yè)于1971年在大陸架兩側(cè)分別發(fā)現(xiàn)了弗里格氣田,并在隨后的數(shù)年中簽署了一系列的協(xié)議[4]。到1976年,受全球性石油危機等因素的影響,弗里格氣田在兩國能源發(fā)展戰(zhàn)略中的重要地位日漸凸顯,英挪兩國政府決定展開直接合作,簽訂了《關(guān)于開發(fā)弗里格氣田并向聯(lián)合王國輸送天然氣的協(xié)定》(簡稱《弗里格協(xié)定》,下同)。

從文本設(shè)計角度看,《弗里格協(xié)定》無疑是非常細致嚴謹?shù)?。兩國企業(yè)簽訂的法律文件中的許多內(nèi)容都反映在《弗里格協(xié)定》中,因此“英挪共同開發(fā)案”的商業(yè)色彩比政治色彩更為濃厚。在這份協(xié)定中,政府和企業(yè)的權(quán)利義務(wù)、油氣資源劃分比例的確定方式、兩國國內(nèi)法的沖突與協(xié)調(diào)等問題都有細致規(guī)定,而《弗里格協(xié)定》創(chuàng)設(shè)的咨詢委員會、獨立專家意見和仲裁庭決定的三維爭端解決機制,也被日后的其他共同開發(fā)案所沿用。

從后來的開發(fā)結(jié)果看,兩國的跨界能源合作是十分成功的。到1985年,弗里格氣田的年開采量便達到了頂峰[5],整個氣田區(qū)(包括主氣田和四個衛(wèi)星氣田)的開發(fā)持續(xù)到2004年。在近40年開發(fā)過程中,兩國的雙邊關(guān)系較融洽,弗里格氣田的開發(fā)模式推廣至北海的其他油氣田,包括“默奇森油田”(Murchison)、“國家灣油田”(Statfjord)等油氣田,為兩國于2005年簽訂統(tǒng)一的“跨界油氣資源開發(fā)框架協(xié)議”奠定了基礎(chǔ)。經(jīng)歷了半個世紀的開發(fā)之后,北海地區(qū)仍然是重要的油氣開發(fā)區(qū),仍將供應(yīng)英國約1/2的能源需求量[6],英挪兩國在北海地區(qū)也仍有很大的能源合作空間。

2.2 冰島與挪威共同開發(fā)案

“冰島與挪威共同開發(fā)案”源于冰挪兩國政府1979年開始的漁業(yè)問題談判。自冰挪兩國漁民在揚馬延島附近海域發(fā)現(xiàn)了豐富的漁業(yè)資源之后,長期未受到重視的揚馬延島專屬經(jīng)濟區(qū)與大陸架劃界問題提上了兩國的談判日程。借助冰挪兩國政府成立的調(diào)解委員會的幫助,兩國于1981年就揚馬延島附近大陸架的劃界達成了協(xié)議,并簽訂了共同開發(fā)協(xié)定。

依據(jù)這份共同開發(fā)協(xié)定,冰挪兩國在大陸架界限兩側(cè)劃定了面積為45475km2的共同開發(fā)區(qū),并以設(shè)立合資企業(yè)的方式推動共同開發(fā)的進程。該案的最大特點在于對冰島的經(jīng)濟權(quán)益進行了傾斜。冰島不僅可選擇規(guī)避勘探階段的商業(yè)風險,還有權(quán)分享跨越共同開發(fā)區(qū)與挪威大陸架的油氣田的開發(fā)收益。同時,盡管冰島和挪威都有權(quán)獲取對方管轄的共同開發(fā)區(qū)中25%的開發(fā)收益,但由于挪威管轄的共同開發(fā)區(qū)面積遠大于冰島管轄的面積,因此在具體油氣田位置并不確定的情況下,冰島有可能獲得更多的開發(fā)收益。與《弗里格協(xié)定》相比,冰挪兩國簽訂的共同開發(fā)協(xié)定雖然也規(guī)定了信息分享、環(huán)境保護與安全、爭端解決機制等一般事項,但該共同開發(fā)案中對冰島經(jīng)濟權(quán)益的傾斜和對能源企業(yè)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的模糊化處理,與美國“冷戰(zhàn)”時期的外交策略有著密切聯(lián)系,其政治屬性強于經(jīng)濟屬性。

從實際的開發(fā)進展來看,揚馬延島附近海域的開發(fā)進展較緩慢。冰挪兩國在1997年對1981年簽訂的共同開發(fā)協(xié)定進行了修訂,并在2008年就跨界油氣資源的開發(fā)達成了協(xié)議,但實際的開發(fā)進程卻長期停留在勘探階段。在1985年、1988年和2001年,冰挪兩國的能源主管部門曾組織過聯(lián)合地質(zhì)勘探,但未能確定有商業(yè)開發(fā)價值的油氣資源的具體位置[7]。隨后,挪威原油署曾計劃在2012—2014年斥資1.8億挪威克朗推進勘探進程,卻受到了挪威環(huán)保部門的反對,挪威政府一度與冰島政府協(xié)商,希望推遲挪威管轄部分的開發(fā)進程[8]。冰島在2009年之后為擺脫全球性經(jīng)濟危機的影響,加大了招商引資的力度,我國的中海油參與了揚馬延島附近海域的勘探,但相關(guān)項目尚未進入商業(yè)化開發(fā)階段。

2.3 俄羅斯與挪威共同開發(fā)案

與“冰島與挪威共同開發(fā)案”相類似,“俄羅斯與挪威共同開發(fā)案”也是由漁業(yè)合作推進至油氣資源合作的案例。自俄挪兩國政府于1957年簽訂《挪威王國政府和蘇維埃社會主義共和國政府關(guān)于挪威與蘇聯(lián)在瓦朗厄爾峽灣的海洋邊界協(xié)定》之后[9],俄挪雙方圍繞巴倫支海的漁業(yè)合作、大陸架及專屬經(jīng)濟區(qū)劃界問題展開了長達半個多世紀的談判。雙方在1975年、1976年和1978年簽署了一系列的漁業(yè)問題臨時協(xié)定,共同組建“漁業(yè)委員會”管理巴倫支海的漁業(yè)問題,但大陸架和專屬經(jīng)濟區(qū)劃界問題長期懸而未決。2010年,俄挪雙方簽訂了《俄聯(lián)邦與挪威王國海洋空間劃界和巴倫支海及北冰洋合作條約》(簡稱《俄挪海洋協(xié)定》),該協(xié)定在劃定雙方大陸架邊界線的基礎(chǔ)上,就“跨界油氣資源”的開發(fā)問題做出了規(guī)定,涉及油氣田跨界屬性的認定程序和開發(fā)的管理模式、爭端解決機制等內(nèi)容。在借鑒漁業(yè)合作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,雙方成立了“聯(lián)合委員會”作為咨議機構(gòu),而在開展具體開發(fā)項目時,不僅需要兩國政府簽訂“聯(lián)合協(xié)定”,同時還需要參與該項目的兩國企業(yè)簽訂“共同開采協(xié)定”。值得注意的是,盡管俄挪雙方采用了與“英國與挪威共同開發(fā)案”相類似的三維爭端解決機制,但雙方在肯定獨立專家意見和仲裁庭決定具有法律約束力的前提下,仍然預(yù)留出進一步磋商和談判的空間。

從實際的開發(fā)進展看,俄挪雙方在《俄挪海洋協(xié)定》簽訂之后,曾開展過一些合作項目,它們的雙邊關(guān)系也沒有出現(xiàn)較大的裂痕,但歐盟因“烏克蘭危機”對俄羅斯進行了經(jīng)濟制裁,挪威作為歐盟成員國必須執(zhí)行制裁措施,因此雙方的合作力度、巴倫支海油氣資源的實際開發(fā)效果較差。2012—2016年,挪威開展了國內(nèi)第22輪和第23輪油氣資源開采招標工作,5年內(nèi)累計為196家企業(yè)(含重復(fù)投標的企業(yè))頒發(fā)了269項生產(chǎn)執(zhí)照[10],在巴倫支海劃定了126塊開發(fā)區(qū)塊,但這并不足以使巴倫支海成為挪威主要的能源供應(yīng)基地。由于俄羅斯本土蘊藏著豐富的油氣資源,且巴倫支海油氣資源的開發(fā)成本過高,目前俄方已中止巴倫支海的開采許可,這一做法將持續(xù)到2020年[11]。

3 北極共同開發(fā)特點

相較于廣闊的北極海域,上述三項北極共同開發(fā)案涉及的海域面積十分有限,未來其他北極周邊國家是否有興趣簽署共同開發(fā)協(xié)定,尚難預(yù)測。但已有的三項共同開發(fā)案已形成了一些共同的特點,很可能為日后的北極共同開發(fā)案所借鑒。

3.1 開發(fā)模式以“聯(lián)合經(jīng)營模式”為主

在上述三項北極共同開發(fā)案中,參與共同開發(fā)的雙方基本都選擇了“聯(lián)合經(jīng)營模式”。即在雙方政府保有開發(fā)授權(quán)等實質(zhì)性權(quán)力的情況下,同時設(shè)立相關(guān)的咨議機構(gòu)。在“英國與挪威共同開發(fā)案”中,英挪雙方為推動弗里格氣田的開發(fā)而設(shè)立了“弗里格氣田咨詢委員會”,作為審議相關(guān)問題的專業(yè)性機構(gòu);在國家灣油田和默奇森油田的開發(fā)過程中也建立了類似的委員會,而英挪雙方在2005年簽訂的“跨界油氣資源開發(fā)框架協(xié)議”中則設(shè)立了咨議性質(zhì)的“框架論壇”;在“冰島與挪威共同開發(fā)案”中,冰挪雙方的油氣資源共同開發(fā)合作更多的是依賴兩國政府的直接溝通,并未在簽訂的正式法律文件中規(guī)定設(shè)立相關(guān)的咨議機構(gòu),但雙方海域劃界以及共同開發(fā)合作協(xié)定的達成,離不開“聯(lián)合漁業(yè)委員會”、調(diào)解委員會等咨議性機構(gòu)的辛勤工作;在“俄羅斯與挪威共同開發(fā)案”中,俄挪雙方在借鑒雙方漁業(yè)合作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,設(shè)立了促進信息溝通與交換的“聯(lián)合委員會”。

北極周邊國家對聯(lián)合經(jīng)營模式的選擇是參與國雙邊關(guān)系、各自的能源開發(fā)能力以及參與國國內(nèi)法律沖突協(xié)調(diào)的難易程度等多種因素綜合作用的結(jié)果。由于北極周邊國家基本都具備一定的油氣資源開發(fā)能力和招商引資能力,不存在巴林、東帝汶這樣完全沒有能源工業(yè)基礎(chǔ)的國家[12],因此“代理制”模式很難在極地地區(qū)得到適用。同時,“超國家管理模式”的適用空間也有限,因為即使參與國的雙邊關(guān)系良好,但要充分協(xié)調(diào)雙方的國內(nèi)立法沖突或在共同開發(fā)區(qū)中另行設(shè)立一套新的法律制度,使參與國的相關(guān)當局將其權(quán)力移交至一個超國家機構(gòu),這對國內(nèi)能源管理體系和法律制度都較健全的北極周邊國家和以跨界資源開發(fā)為主的北極地區(qū)來說,并不是一個高收益性的方案,因此“聯(lián)合經(jīng)營模式”更符合北極周邊國家的利益訴求。

3.2 政府與企業(yè)的權(quán)利義務(wù)相似

在上述三項北極共同開發(fā)案中,政府的權(quán)利主要是對開發(fā)許可授權(quán)。由于北極周邊國家共同開發(fā)方案都采用了“聯(lián)合經(jīng)營模式”,因此政府保留了頒發(fā)許可證的權(quán)力。然而,這一權(quán)力的行使又受到一定的限制,如需要提前與對方政府進行溝通，未經(jīng)對方政府同意不得撤銷或變更已有的許可證等。同時,雙方政府還享有對跨界油氣資源開發(fā)活動進行監(jiān)督，委派咨議機構(gòu)成員、仲裁庭或調(diào)解委員會成員等權(quán)利;政府的義務(wù)主要是信息交換、披露等,包括在油氣田定性階段(即認定某一油氣田是否屬于跨界油氣資源)的信息交換,以及在爭端解決過程中充分交換意見。

就企業(yè)的權(quán)利和義務(wù)來說,企業(yè)合法的勘探、開發(fā)權(quán)益受到共同開發(fā)協(xié)定的保護,雙方政府不得無故撤銷企業(yè)的許可證;企業(yè)的義務(wù)是多方面的,除了遵守兩國的國內(nèi)法甚至歐盟的相關(guān)法律之外,還要配合兩國政府的檢查監(jiān)督。此外,依據(jù)三項共同開發(fā)案中最新的共同開發(fā)協(xié)定,在具體的油氣田開發(fā)過程中,雙方的企業(yè)要訂立“共同開采協(xié)議”,并指定“聯(lián)合經(jīng)營人”。這種商業(yè)運營模式在弗里格氣田的開發(fā)過程中得到了運用,目前實踐表明這種模式既便于雙方政府管理,也符合企業(yè)經(jīng)營規(guī)律。

3.3 爭端解決機制的趨同性

三家北極周邊國家的共同開發(fā)案都規(guī)定了爭端解決機制,且這些爭端解決機制也存在較大的相似性。參與國解決爭端的第一步都是試圖通過雙邊協(xié)商或咨議機構(gòu)達成解決方案,若雙方未能就解決方案達成一致意見,則將啟動強制性的爭端解決程序，即通過“獨立專家意見”解決雙方對資源權(quán)屬劃分比例的爭端,通過“強制仲裁或調(diào)解”解決雙方的其他爭端。

強制爭端解決程序的建立健全,是北極周邊國家共同開發(fā)合作中的進步。在“弗里格協(xié)定”中,英挪雙方僅規(guī)定了“強制仲裁程序”,雙方企業(yè)聘請的獨立專家對資源權(quán)屬劃分比例做出的意見,最終獲得了兩國政府的認可。在2005年的“跨界油氣資源開發(fā)框架協(xié)議”中,不僅規(guī)定了“強制調(diào)解程序”,還對“獨立專家意見”程序做出了詳細規(guī)定。在冰島與挪威于1981年簽訂的《關(guān)于冰島和揚馬延島之間的大陸架協(xié)定》中,僅針對安全生產(chǎn)、環(huán)境保護的爭端引入了“調(diào)解委員會”機制,且調(diào)解委員會的建議不具有法律約束力,雙方在2008年就跨界油氣資源開發(fā)達成的協(xié)定中引入了“獨立專家意見+強制仲裁”的程序[13]。在“俄羅斯與挪威共同開發(fā)案”中,俄挪雙方直接規(guī)定了“獨立專家意見+強制仲裁”的機制,但俄挪雙方在承認獨立專家意見和強制仲裁結(jié)果具有法律約束力的情況下,仍為雙方留下了另行協(xié)商的空間[14]。由于這在三件共同開發(fā)案中最新簽訂的協(xié)定都不針對特定的跨界油氣田,因此爭端強制解決機制可在很大程度上避免雙方冗長的談判,以專業(yè)性意見或結(jié)果推動共同開發(fā)進程。當然,應(yīng)當看到這些共同開發(fā)案中的爭端解決機制并不完全相同,也并非所有的爭端解決機制都很完善。與“英國與挪威共同開發(fā)案”相比,“冰島與挪威共同開發(fā)案”和“俄羅斯與挪威共同開發(fā)案”并沒有對獨立專家的選任標準、薪酬標準等做出規(guī)定,因此仍有進一步完善的空間。

4 我國參與北極地區(qū)能源開發(fā)的可能區(qū)塊

由于外大陸架的國際收益分享規(guī)則尚不明確,北極地區(qū)的國際海底區(qū)域面積也十分有限,因此能源企業(yè)的投資與項目參與仍將是我國參與北極能源開發(fā)的主要路徑。僅就共同開發(fā)區(qū)塊而言,我國的中海油等企業(yè)已參與了巴倫支海、揚馬延島附近海域的勘探活動,但這些項目都均未進入商業(yè)開采階段。從長遠來看,我國若想在斯瓦爾巴群島進行商業(yè)化能源開發(fā),困難較大。相較之下,美國與加拿大交界的波弗特海、阿拉斯加地區(qū)有可能形成共同的開發(fā)區(qū)塊,該地區(qū)是一塊值得我國能源企業(yè)考慮的寶地。

4.1 參與斯瓦爾巴群島開發(fā)的可能性

由于我國是《斯瓦爾巴群島條約》的締約國,享有開發(fā)島上及其領(lǐng)海內(nèi)各類資源的權(quán)利,因此斯瓦爾巴群島也是我國參與極地資源開發(fā)的一個可能區(qū)塊[15]。然而,結(jié)合挪威政府近年來的相關(guān)國內(nèi)立法與行政管理措施,以及各締約國對斯瓦爾巴群島大陸架問題的不同立場,我國對斯瓦爾巴群島進行大規(guī)模開發(fā)的可能性不大。

目前斯瓦爾巴群島的陸上礦產(chǎn)開發(fā)活動已受到較大限制,市場前景并不樂觀。礦產(chǎn)資源開發(fā)是斯瓦爾巴群島最重要的經(jīng)濟活動,距今已有百余年的歷史。從1899年島上的第一船礦產(chǎn)運至挪威大陸起,美國、俄羅斯和挪威本國的企業(yè)、探險家為該島長達數(shù)十年的礦產(chǎn)開發(fā)做出了重要貢獻。在《斯瓦爾巴群島條約》簽訂之后,挪威的國有礦產(chǎn)公司在礦產(chǎn)開發(fā)活動中逐步占據(jù)主導(dǎo)地位,俄羅斯的礦產(chǎn)公司也占有少量礦場。結(jié)合近年來的情況,我國企業(yè)進軍該島的采礦行業(yè)并不可行。首先,俄羅斯企業(yè)的采礦活動被挪威政府以環(huán)境保護為由叫停一案[16],孰是孰非不好評判,這起事件是孤例還是挪威政府未來的長期政策不好預(yù)測,但這至少表明我國企業(yè)有可能遭遇同樣的困局。其次,我國國內(nèi)的能源結(jié)構(gòu)以煤為主,煤炭資源并不匱乏,減輕石油資源的對外依存度才是保障我國能源安全的重點。斯瓦爾巴群島本身的礦產(chǎn)資源主要為煤炭資源,并沒有蘊藏豐富的油氣資源,因此我國企業(yè)對該島“舍近求遠”的開發(fā)并非良策。最后,挪威本國企業(yè)近年來對該島的開發(fā)已陷入僵局,持續(xù)虧損使開發(fā)進程舉步維艱。2017年10月,受制于長期低迷的礦產(chǎn)價格,挪威一家從事島上礦產(chǎn)資源開發(fā)的企業(yè)大規(guī)模裁員,裁員人數(shù)占員工總?cè)藬?shù)的3/4[17]。若我國企業(yè)對該島進行開發(fā),大量的礦產(chǎn)產(chǎn)品勢必會販賣到臨近的國家(如挪威和俄羅斯),而這些地區(qū)不景氣的礦產(chǎn)市場顯然不允許我國企業(yè)對斯瓦爾巴群島的開發(fā)投入大量的人力和物力。

就斯瓦爾巴群島附近海域的油氣資源開發(fā)來說,各締約國的立場不一致。與斯瓦爾巴群島“漁業(yè)保護區(qū)”的問題相類似,該島的大陸架問題是《斯瓦爾巴群島條約》與《海洋法公約》相沖突的結(jié)果。挪威政府為實現(xiàn)對斯瓦爾巴群島附近海洋底土的專屬管轄,曾經(jīng)聲稱斯瓦爾巴群島的大陸架是挪威本土的自然延伸,這一觀點當然難以獲得其他締約國的認同。但即便如此,就挪威政府近年來的舉動來看,挪威并不打算主動承認其他締約國享有在斯瓦爾巴群島大陸架上平等開發(fā)的權(quán)利,對已發(fā)生的開發(fā)活動也采取了諸多限制措施。其中,最引人注目的是俄羅斯與挪威就斯瓦爾巴群島附近海域油氣資源的勘探活動所爆發(fā)的沖突。俄羅斯參股的“北極海洋地質(zhì)探險公司”(Marine Arctic Geological Expedition，MAGE)曾于1980—1998年和2002年對斯瓦爾巴群島附近的海洋底土展開過科學調(diào)查,調(diào)查項目包括與油氣資源開發(fā)相關(guān)的地震測試,但最終的數(shù)據(jù)沒有向挪威政府公布。隨后,挪威政府于2005年聲明其他國家不得在斯瓦爾巴群島附近海域從事油氣資源開發(fā)活動[18]。挪威政府于2015年進行的斯瓦爾巴群島附近海域油氣開發(fā)區(qū)塊招標工作,同樣遭到了俄羅斯的強烈反對,因為挪威政府的這一行為帶有明顯的主權(quán)管轄性質(zhì)。除俄羅斯之外,英國、意大利、荷蘭等國雖然在這一問題上與挪威政府意見相左[19],但尚未爆發(fā)正面沖突。為避免與挪威政府發(fā)生正面沖突,我國應(yīng)采取模糊化的處理方式,即聲明我國“尊重挪威政府對斯瓦爾巴群島的主權(quán),但保有《斯瓦爾巴群島條約》賦予的所有權(quán)利”。必要時,我國可聯(lián)合其他締約國共同就挪威政府的主權(quán)性管理活動交換意見。這樣既不與挪威政府發(fā)生正面沖突,又不喪失未來開發(fā)斯瓦爾巴群島附近海域油氣資源的權(quán)利。綜上所述,對斯瓦爾巴群島陸上和大陸架礦產(chǎn)、油氣資源進行開發(fā),勢必會與挪威政府發(fā)生矛盾,短期內(nèi)的盈利狀況并不樂觀,這顯然不是一個明智的選擇,因此斯瓦爾巴群島不應(yīng)成為我國參與北極能源開發(fā)的主要區(qū)位。

4.2 參與阿拉斯加地區(qū)開發(fā)的可能性

我國的能源企業(yè)已參與了一些北極地區(qū)的能源、礦產(chǎn)開發(fā)項目,包括中石油在俄羅斯亞馬爾半島的能源投資、中海油出資購買巴倫支海的地質(zhì)數(shù)據(jù)、中海油與冰島Eykon能源公司(Eykon Energy)在揚馬延島附近海域的勘探合作等[20]。北極地區(qū)未來有可能出現(xiàn)共同開發(fā)的區(qū)塊包括漢斯島(Hans Island)附近海域和波弗特海,而波弗特海沿岸的阿拉斯加州是一塊可供考慮的能源寶地。首先,油氣資源開發(fā)是阿拉斯加州的主要產(chǎn)業(yè),阿拉斯加州政府對極地資源開發(fā)持大力支持的態(tài)度。依據(jù)“阿拉斯加石油與天然氣協(xié)會”(Alaska Oil and Gas Association)的統(tǒng)計,油氣開發(fā)產(chǎn)業(yè)累計為阿拉斯加州提供了超過11萬份工作崗位,約占該州所有工作崗位的1/3[21],而在阿拉斯加州開展油氣資源開發(fā)項目的14家能源公司,2016年為該州政府貢獻了約17.5億美元的稅收[22]。正是由于油氣資源產(chǎn)業(yè)在該州占據(jù)重要地位,阿拉斯加州政府一直對油氣資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展持支持態(tài)度,甚至制定了“勘探許可證專項計劃”(Exploration Licensing Program),鼓勵能源企業(yè)對未開發(fā)的區(qū)域進行勘探[23]。過去在美國聯(lián)邦政府對極地能源開發(fā)并不十分支持的情況下,阿拉斯加州政府仍然堅持為該州的油氣資源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造條件。值得注意的是,2017年9月阿拉斯加州政府所屬的天然氣開發(fā)公司對我國市場表達了濃厚興趣[24],我國能源企業(yè)應(yīng)以此為契機,尋求開展合作的機遇。其次,自特朗普當選美國總統(tǒng)之后,美國聯(lián)邦政府對極地資源開發(fā)的限制已逐步放開。在奧巴馬政府執(zhí)政時期,阿拉斯加州政府一直未能與聯(lián)邦政府就極地資源開發(fā)問題達成一致意見。由于美國自身的能源安全保障體系十分完善,近年來的頁巖氣技術(shù)革命又增加了油氣資源的供應(yīng)量,在油氣資源產(chǎn)品并不十分緊缺的情況下,北極地區(qū)的能源開發(fā)并非美國聯(lián)邦政府的核心事務(wù)。在國內(nèi)環(huán)保主義者的壓力下,時任美國總統(tǒng)奧巴馬于2015年1月簽署了總統(tǒng)備忘錄,取消了數(shù)個北極周邊海域開發(fā)區(qū)塊的許可[25]。在這一大背景下,BP石油公司中止了在阿拉斯加的勘探項目,我國企業(yè)也未能成功進入阿拉斯加州的能源行業(yè)。然而,特朗普當選總統(tǒng)后,美國聯(lián)邦政府對北極能源開發(fā)的態(tài)度出現(xiàn)了轉(zhuǎn)變。2017年7月,美國海洋能源管理局審批通過了一家意大利能源企業(yè)在阿拉斯加北坡油田的開發(fā)項目[26]。結(jié)合特朗普在2017年5月“愿意開發(fā)動植物保護區(qū)”的表態(tài)[27],我們有理由相信我國企業(yè)參與阿拉斯加州開發(fā)的政策障礙將逐步減少。第三,國外能源公司已開展過一些能源開發(fā)項目,該州的油氣管道建設(shè)已初具規(guī)模。由于阿拉斯加的能源開發(fā)已經(jīng)有了較長時間的歷史,因此早在20世紀70年代開發(fā)阿拉斯加北坡油田時,當?shù)乇阈藿素灤┌⒗辜尤车娜L800英里的運輸管道[28]。作為一項曾有效帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的大型工程,近年來該管道的運營卻遭遇了危機。由于北坡油田產(chǎn)量在2010年之后持續(xù)走低,甚至一度接近該管道能夠運行的最低運量要求[29],因此該管道面臨著關(guān)閉的風險。當然，現(xiàn)階段關(guān)閉該管道需要一筆不菲的費用。如果我國的企業(yè)能參與阿拉斯加的資源開發(fā)項目,則既有的管道將會在很大程度上為油氣資源的運輸提供便利條件。

5 結(jié)語

“近北極國家”的定位、“北極理事會觀察員”的身份和十分有限的北極公海和國際海底區(qū)域面積,決定了我國很難在北極地區(qū)謀求到更多的政治權(quán)益。依據(jù)俄羅斯能源部門的統(tǒng)計,只有當油價至少達到每桶52美元時,北極海域內(nèi)的油氣開發(fā)才會盈利[30]，較之中東地區(qū)和非洲地區(qū)每桶5美元以內(nèi)的生產(chǎn)成本,北極地區(qū)每桶高達30美元的生產(chǎn)成本,顯然沒有競爭力[31]。然而,北極周邊各國和北極理事會尚未對其他地區(qū)的企業(yè)施加過多的限制,我國應(yīng)充分利用共同開發(fā)制度和其他法律制度所提供的開發(fā)機遇,適度參與北極能源開發(fā)項目,為未來可能到來的商業(yè)化開發(fā)時代做好充分準備。