江寧區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制實(shí)踐與思考

鄭衛(wèi)東 林 潔 章二子

（南京市江寧區(qū)水務(wù)局 南京 211112）

1 項(xiàng)目背景

江寧區(qū)位于江蘇省西南部，境內(nèi)有秦淮河、長(zhǎng)江、石臼湖三大水系，土地總面積1558km2。全區(qū)總耕地面積81.34萬(wàn)畝，有效灌溉面積達(dá)到80.5萬(wàn)畝，節(jié)水灌溉面積54萬(wàn)畝，高效節(jié)水灌溉面積21.78萬(wàn)畝。經(jīng)過(guò)60多年的努力，全區(qū)共建各類(lèi)小型水利工程34760處。這些工程的建成，成為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施。但是由于受客觀條件制約，農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)不明晰、管護(hù)主體、責(zé)任和經(jīng)費(fèi)不落實(shí)等問(wèn)題仍未得到有效解決，作為整個(gè)水利工程體系的“神經(jīng)末梢”和“毛細(xì)血管”的農(nóng)田水利設(shè)施仍是農(nóng)業(yè)發(fā)展的短板，迫切需要深化改革，創(chuàng)新建設(shè)和管理體制機(jī)制。自2015年7月被確定為省級(jí)農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)縣（區(qū)）以來(lái)，江寧區(qū)精心組織，科學(xué)謀劃，試點(diǎn)引領(lǐng)，扎實(shí)推進(jìn)改革，目前改革任務(wù)已基本完成，改革成效初顯。

2 主要做法和成效

2.1 主要做法

2.1.1 強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，營(yíng)造改革氛圍，保障改革開(kāi)展

2015年底，江寧區(qū)政府辦印發(fā)了《江寧區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制實(shí)施方案》（江寧政辦發(fā)〔2015〕193號(hào)），成立了改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由區(qū)長(zhǎng)任組長(zhǎng)，分管區(qū)長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，由區(qū)水務(wù)局牽頭，具體負(fù)責(zé)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的日常工作，并把此次改革工作列入?yún)^(qū)政府2016年度市級(jí)以上重要改革任務(wù)之一，納入政府年度目標(biāo)考核，并分解落實(shí)部門(mén)和街道的主體責(zé)任，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)建立定期困難問(wèn)題會(huì)商制度。區(qū)水務(wù)局也及時(shí)成立了相應(yīng)的工作領(lǐng)導(dǎo)小組和專(zhuān)門(mén)的工作班子，于2016年1月出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制省級(jí)試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（江寧水改字〔2016〕1號(hào)），明確主要領(lǐng)導(dǎo)親自負(fù)責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓落實(shí)。各街道作為改革實(shí)施的責(zé)任主體，也于2016年4月前都成立了相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作班子，確保改革工作在區(qū)委改革辦的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下，有條不紊地開(kāi)展。

充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組連續(xù)多次召開(kāi)部署會(huì)議和工作推進(jìn)會(huì)，共發(fā)改革文件7個(gè)，為改革“保駕護(hù)航”，提供政策和技術(shù)保障。區(qū)水務(wù)局作為牽頭實(shí)施部門(mén)和技術(shù)指導(dǎo)部門(mén)，負(fù)責(zé)編印了12種培訓(xùn)材料，并起草了《致農(nóng)民朋友的一封信》和《致農(nóng)民用水戶的一封信》，分發(fā)到基層一線工作人員和廣大農(nóng)民群眾、用水戶手中，確保改革聲音傳遞到改革的每個(gè)角落。此外，區(qū)水務(wù)局和各街道水利站還充分利用報(bào)紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體平臺(tái)以及簡(jiǎn)報(bào)和室外懸掛橫幅、書(shū)寫(xiě)標(biāo)語(yǔ)、樹(shù)立宣傳牌等多種形式，廣泛宣傳改革工作的重要意義、政策法規(guī)依據(jù)、措施方案，并及時(shí)總結(jié)推廣試點(diǎn)典型經(jīng)驗(yàn)，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，為此次改革努力營(yíng)造真抓實(shí)干的輿論環(huán)境和凝心聚力的社會(huì)氛圍。

2.1.2 多方學(xué)習(xí)調(diào)研，精心組織謀劃，科學(xué)制定實(shí)施方案

為制定出既符合此次改革要求，又切合江寧實(shí)際、可操作性強(qiáng)的實(shí)施方案，區(qū)水務(wù)局組織相關(guān)人員到靖江、洪澤、高淳等改革先行區(qū)縣調(diào)研取經(jīng)，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)察看交流、座談?dòng)懻?、觀看宣傳片、走訪受益戶等多種形式，查找差距、思考對(duì)策；并在廣泛聽(tīng)取改革相關(guān)各方意見(jiàn)和訴求的基礎(chǔ)上，起草了《江寧區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制實(shí)施方案（送審稿）》，在草案送批前，還多次征求領(lǐng)導(dǎo)小組成員部門(mén)的合理意見(jiàn)，并送區(qū)法制辦、改革辦進(jìn)行審查。另外，還聯(lián)合河海大學(xué)開(kāi)展了一系列課題研究，完成了《江寧區(qū)農(nóng)田水利工程管理制度研究》《江寧區(qū)農(nóng)村小型水利工程管理體制改革研究》以及《江寧區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革研究》3個(gè)課題，為改革奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

圍繞農(nóng)田水利設(shè)施“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)落實(shí)、經(jīng)費(fèi)保障、管用得當(dāng)、持續(xù)發(fā)展”的改革總目標(biāo)和核心要求，江寧區(qū)實(shí)事求是地確定了此次改革任務(wù)，即完成6項(xiàng)任務(wù)，達(dá)14個(gè)預(yù)期效果。具體講，就是要“找準(zhǔn)三種人，實(shí)現(xiàn)四種模式”。改革重點(diǎn)是：通過(guò)改革，使農(nóng)田水利工程“有人建，有人管，有錢(qián)管，管用得當(dāng)”。方案得到及時(shí)批復(fù)后，江寧區(qū)水務(wù)局又對(duì)加快推進(jìn)實(shí)施方案的落實(shí)提出了指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)改革任務(wù)、責(zé)任和時(shí)限進(jìn)行了詳細(xì)分配。

2.1.3 全面調(diào)查摸底，強(qiáng)化典型引領(lǐng)和考核獎(jiǎng)懲，扎實(shí)完成改革任務(wù)

結(jié)合江寧區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和管理的現(xiàn)狀，區(qū)水務(wù)局積極組織集中培訓(xùn)和人員力量全面調(diào)查摸底、整理篩選、分類(lèi)匯總農(nóng)田水利工程建管情況，確保全區(qū)3萬(wàn)余處小型水利工程都在計(jì)劃時(shí)間內(nèi)完成了建檔和信息系統(tǒng)建設(shè)，使所有權(quán)歸屬和管轄權(quán)明確。

為了厘清思路、準(zhǔn)確把握改革重點(diǎn)和突破口，強(qiáng)化了典型示范和引領(lǐng)作用，把此次改革任務(wù)緊緊同各街道農(nóng)田水利工程建設(shè)與管理的現(xiàn)狀相結(jié)合，因地制宜打造有區(qū)域特色的亮點(diǎn)和典型，為全區(qū)小型水利工程管理水平的提高和改革任務(wù)的完成做了有益的試點(diǎn)探索。江寧街道結(jié)合小型水庫(kù)管護(hù)的成效經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化村莊河塘、蓄水塘壩的達(dá)標(biāo)管理試點(diǎn)和示范；湖熟街道結(jié)合農(nóng)田重點(diǎn)片區(qū)建設(shè)和管理的成果，并結(jié)合水利工程維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目的實(shí)施和專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化維修養(yǎng)護(hù)機(jī)制的探索，提煉經(jīng)驗(yàn)，形成模式，供該區(qū)其他圩區(qū)片學(xué)習(xí)、借鑒；橫溪街道結(jié)合自身有山有圩、以丘陵山區(qū)為主的區(qū)域特色，發(fā)揮統(tǒng)籌兼顧的成功示范作用。另外，區(qū)局直屬水管單位深化內(nèi)部管理改革，真正實(shí)行社會(huì)化、市場(chǎng)化、規(guī)范化專(zhuān)業(yè)維修養(yǎng)護(hù)機(jī)制試點(diǎn)，也為小農(nóng)水項(xiàng)目管理改革總結(jié)制定了項(xiàng)目管理規(guī)范和流程等。

為確保改革的成效，區(qū)委區(qū)政府建立了改革績(jī)效考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，實(shí)行平時(shí)督查和年度考核評(píng)比制度相結(jié)合的管理，此次改革是區(qū)委區(qū)政府2016年度市級(jí)以上17件改革重點(diǎn)任務(wù)之一，區(qū)改革辦進(jìn)行跟蹤督查，同時(shí)結(jié)合“河長(zhǎng)制”“美麗鄉(xiāng)村”和“黑臭河道整治”“兩減六治三提升”等環(huán)境檢查考核要求，將日常檢查考核制度化、常態(tài)化、精細(xì)化，做到月月報(bào)進(jìn)度，季季有檢查，年終綜合評(píng)比。對(duì)考核結(jié)果實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，直接同政府績(jī)效、項(xiàng)目資金和管護(hù)經(jīng)費(fèi)掛鉤；考核不合格通報(bào)批評(píng)，并要求限期整改。

2.2 主要成效

2.2.1 產(chǎn)權(quán)有歸屬

通過(guò)此次改革，首先摸清了家底，建立了小型農(nóng)田水利工程普查登記電子臺(tái)賬和信息系統(tǒng)；其次，理清了產(chǎn)權(quán)、事權(quán)劃分事宜，明晰了各類(lèi)工程歸屬和管理事權(quán)，為管理責(zé)任落實(shí)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

江寧區(qū)此次改革范圍涉及的各類(lèi)農(nóng)田水利設(shè)施共有34653處，其中區(qū)政府發(fā)放工程所有權(quán)證1522份，街道同社區(qū)簽訂產(chǎn)權(quán)協(xié)議書(shū)158份，并按照《南京市江寧區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)施辦法（試行）》的要求，嚴(yán)格做好產(chǎn)權(quán)區(qū)級(jí)確權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)移交和責(zé)任轉(zhuǎn)移管理等工作。各街道在街道網(wǎng)站、社區(qū)公示欄分別對(duì)產(chǎn)權(quán)調(diào)查劃分情況進(jìn)行了7天公示，并舉行儀式進(jìn)行所有權(quán)證移交、簽訂移交協(xié)議，同時(shí)建立了區(qū)、街道、社區(qū)三級(jí)農(nóng)水工程管護(hù)名錄，全區(qū)農(nóng)村泵站都懸掛了產(chǎn)權(quán)公示牌。簽訂了區(qū)局同街道水利站、水利站同社區(qū)、社區(qū)同管護(hù)公司以及用水戶協(xié)會(huì)、專(zhuān)業(yè)合作社或管護(hù)人員的各類(lèi)管護(hù)責(zé)任狀或協(xié)議書(shū)180份左右。區(qū)財(cái)政發(fā)揮主導(dǎo)作用，在2015年度落實(shí)850萬(wàn)元區(qū)級(jí)以上農(nóng)水管護(hù)經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上，2016年度增加到1630萬(wàn)元，確保每畝農(nóng)田管護(hù)經(jīng)費(fèi)20元左右，超過(guò)省規(guī)定的15元/畝的標(biāo)準(zhǔn)。改革實(shí)現(xiàn)了找準(zhǔn)產(chǎn)權(quán)人、出資人、管護(hù)人“三種人”的目標(biāo)，并形成了各司其職，管護(hù)工作不再扯皮、推諉的良性局面。

2.2.2 管理有載體

通過(guò)改革，建立健全了江寧區(qū)基層水利服務(wù)組織。江寧區(qū)156個(gè)涉農(nóng)社區(qū)均有了自己的村級(jí)水管員，具體管理社區(qū)涉水事務(wù)，承擔(dān)政府與基層農(nóng)戶、用水戶的聯(lián)系紐帶作用。截至目前，全區(qū)9個(gè)中型灌區(qū)均在民政注冊(cè)成立了用水戶協(xié)會(huì)，谷里街道全部11個(gè)社區(qū)，橫溪、祿口、秣陵、湖熟、湯山等街道部分社區(qū)也在工商注冊(cè)成立了農(nóng)民用水專(zhuān)業(yè)合作社，注冊(cè)率達(dá)到56%。為鼓勵(lì)和支持農(nóng)民用水合作組織大力發(fā)展、規(guī)范化運(yùn)作，搭建好農(nóng)業(yè)供水、用水、管水的民主決策、自主運(yùn)營(yíng)、規(guī)范管理的節(jié)水平臺(tái)或載體，江寧區(qū)水利、財(cái)政還聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)和支持農(nóng)民用水合作組織規(guī)范建設(shè)和創(chuàng)新發(fā)展的獎(jiǎng)補(bǔ)辦法（試行）》，對(duì)符合本辦法要求的單位進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，江寧區(qū)專(zhuān)業(yè)合作社的建立呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的勢(shì)頭。另外，江寧區(qū)現(xiàn)有各類(lèi)小型水利工程專(zhuān)業(yè)管護(hù)公司15個(gè)，基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)水工程管護(hù)專(zhuān)群結(jié)合的目標(biāo)。

2.2.3 運(yùn)行有機(jī)制

通過(guò)區(qū)和街道兩級(jí)的共同努力，以政府績(jī)效考核為基本依據(jù)的農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理的政策性文件密集出臺(tái)。在改革項(xiàng)目實(shí)施方面，區(qū)級(jí)出臺(tái)了《南京市江寧區(qū)農(nóng)田水利工程建設(shè)項(xiàng)目管理辦法（試行）》《南京市江寧區(qū)小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程補(bǔ)助專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法（試行）》和《南京市江寧區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)施辦法（試行）》。

在改革創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)模式方面，區(qū)級(jí)出臺(tái)了《南京市江寧區(qū)小型水利工程管理考核辦法（試行）》《南京市江寧區(qū)小型水利工程管理資金管理辦法（試行）》《南京市江寧區(qū)農(nóng)村水利工程管理養(yǎng)護(hù)資金管理辦法》《南京市江寧區(qū)小型農(nóng)田水利工程管理辦法（修訂）》和《江寧區(qū)村級(jí)水管員選聘和管理考核辦法（試行）》《關(guān)于鼓勵(lì)和支持農(nóng)民用水合作組織規(guī)范建設(shè)和創(chuàng)新發(fā)展的獎(jiǎng)補(bǔ)辦法（試行）》以及《江寧區(qū)農(nóng)業(yè)用水價(jià)格核定管理試行辦法》等。同時(shí)，各街道也出臺(tái)了相應(yīng)或更加詳細(xì)的改革配套實(shí)施細(xì)則。另外，針對(duì)灌區(qū)用水戶協(xié)會(huì)和用水專(zhuān)業(yè)合作社也建立了系統(tǒng)的管理制度，有《用水戶協(xié)會(huì)章程》《用水戶協(xié)會(huì)工程管理制度》《用水戶協(xié)會(huì)灌溉管理制度》《用水戶協(xié)會(huì)水費(fèi)征收、使用管理制度》《用水戶協(xié)會(huì)獎(jiǎng)懲管理辦法》等。

這些制度的建立健全，為改革起到了“保駕護(hù)航”和政策先行的作用，是政府發(fā)揮改革主導(dǎo)作用的重要體現(xiàn)，也是管護(hù)長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制建立的重要條件。

2.2.4 工程有效益

不論是工程建設(shè)還是管理，穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)投入是工程效益發(fā)揮的關(guān)鍵。小型農(nóng)田水利工程公益性的特點(diǎn)，決定了無(wú)論是建設(shè)還是管護(hù)必須以各級(jí)財(cái)政資金投入為主導(dǎo)，通過(guò)改革，江寧區(qū)無(wú)論是區(qū)級(jí)水利建設(shè)配比資金到位，還是管護(hù)資金財(cái)政支出額度都有了大幅提高。

因地制宜，不搞“一刀切”，目前實(shí)行的四種管護(hù)模式，即社區(qū)片長(zhǎng)模式、管養(yǎng)分離模式、委托管理模式和農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)服務(wù)隊(duì)管理模式，是在確保農(nóng)村小型水利工程安全和效益充分發(fā)揮的前提下，充分尊重當(dāng)?shù)爻晒Φ慕?jīng)驗(yàn)和農(nóng)民的意愿，實(shí)行民主決策，自主選定的模式，因此成效較明顯，地方愿意改革。

改革還鼓勵(lì)和支持農(nóng)民用水合作組織和村級(jí)水管員等基層水利服務(wù)組織的能力建設(shè)，大大地調(diào)動(dòng)了基層和農(nóng)民用水戶參與農(nóng)田水利工程建管體制機(jī)制改革的積極性和主動(dòng)性，并為下一步農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。另外，借助中央統(tǒng)籌資金農(nóng)田水利維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目的實(shí)施全面探索政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的改革試點(diǎn)內(nèi)容，以管養(yǎng)分離模式實(shí)施項(xiàng)目管理，通過(guò)項(xiàng)目負(fù)責(zé)制、工程監(jiān)理制、開(kāi)工備案制和完工、竣工驗(yàn)收制加強(qiáng)監(jiān)督和管理，確保了工程實(shí)施質(zhì)量和效益的發(fā)揮，并帶動(dòng)全區(qū)注冊(cè)成立了15家水利工程養(yǎng)護(hù)公司，提升了江寧區(qū)小型水利工程管護(hù)的整體水平，基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)田水利工程“有人建、有人管、有錢(qián)管、管用得當(dāng)”的目標(biāo)。

3 存在的問(wèn)題和相應(yīng)的對(duì)策措施

3.1 檢查考核和獎(jiǎng)補(bǔ)制度有待改善

農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)明晰和移交改革，使每個(gè)農(nóng)水工程都有“戶主”和“家長(zhǎng)責(zé)任”。但目前還存在責(zé)任主體（或“家長(zhǎng)”）不能正確履職或沒(méi)能力履職的問(wèn)題。需從監(jiān)督和主管部門(mén)入手，一方面加強(qiáng)檢查和監(jiān)督以及指導(dǎo)力度，科學(xué)制定考核體系和獎(jiǎng)補(bǔ)辦法，以真抓實(shí)查、責(zé)任追究為突破口；另一方面，分清情況，區(qū)別對(duì)待，對(duì)確實(shí)沒(méi)有能力履職的扶一把，在資金補(bǔ)助上重點(diǎn)支持。同時(shí)，要加強(qiáng)區(qū)級(jí)以上管護(hù)資金的科學(xué)分配和財(cái)務(wù)審計(jì)，實(shí)行“因素分配法”和引入第三方審計(jì)，實(shí)行經(jīng)費(fèi)集中支付到施工單位或打卡到人，把好財(cái)政管護(hù)資金的合理分配、專(zhuān)款專(zhuān)用關(guān)口。

3.2 管護(hù)經(jīng)費(fèi)遞增機(jī)制有待落實(shí)

通過(guò)改革，江寧區(qū)農(nóng)水管護(hù)經(jīng)費(fèi)有了大幅提高，這是保證此次改革成功的一大關(guān)鍵因素。但是改革驗(yàn)收過(guò)后，經(jīng)費(fèi)的遞增機(jī)制能否得到及時(shí)落實(shí)，以及街道、社區(qū)投入能否跟上，還需進(jìn)一步明確，完善制度建設(shè)和有待督查部門(mén)、上一級(jí)主管部門(mén)的監(jiān)督和協(xié)調(diào)，不折不扣地落實(shí)經(jīng)費(fèi)遞增機(jī)制，跟上社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。

3.3 基層水利服務(wù)組織能力建設(shè)有待加強(qiáng)

街道水利站、水利工程養(yǎng)護(hù)公司、用水戶協(xié)會(huì)、農(nóng)民用水專(zhuān)業(yè)合作社、抗旱排澇專(zhuān)業(yè)服務(wù)隊(duì)以及村級(jí)水管員組成了江寧區(qū)基層水利服務(wù)組織體系，基本建立了專(zhuān)管和群管相結(jié)合的管理架構(gòu)。但目前組織體系還不完善，發(fā)揮的效益還不明顯，管理的制度體系還不健全，經(jīng)費(fèi)保障的渠道還不夠暢通，生存的能力還較弱，已直接影響服務(wù)組織的作用發(fā)揮。政府主導(dǎo)，出臺(tái)鼓勵(lì)和扶持政策將改革進(jìn)一步深化等，是基層水利服務(wù)組織建設(shè)的一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，也是下一步水價(jià)綜合改革需解決的重點(diǎn)任務(wù)之一■