留置取代“兩規(guī)”措施的法治化路徑

梁三利

(江蘇行政學(xué)院，江蘇 南京　210046)

十九大報(bào)告提出：推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法；制定國(guó)家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施。從過(guò)去反腐敗實(shí)踐看，無(wú)論是被取代的紀(jì)委“兩規(guī)”還是檢察院的刑事強(qiáng)制措施都是查處腐敗案件的關(guān)鍵性舉措。2017年11月7日，立法機(jī)關(guān)公布了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法(草案)》)公開(kāi)征求意見(jiàn)，短短數(shù)日上萬(wàn)條的意見(jiàn)數(shù)足見(jiàn)該法的社會(huì)關(guān)注度①。《監(jiān)察法(草案)》第24條和41條規(guī)定了留置條件、期限和程序等。取代“兩規(guī)”措施后的留置將成為事關(guān)國(guó)家反腐敗成效的重要調(diào)查措施，因其關(guān)涉人身自由而備受學(xué)界關(guān)注，“監(jiān)察體制改革是否具有正當(dāng)性，能否堅(jiān)持和發(fā)展監(jiān)察法治，在很大程度上取決于留置措施的合法性和正當(dāng)性”[1]。所以，留置措施的深入討論對(duì)監(jiān)察體制改革具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義和應(yīng)用價(jià)值。

一、留置取代“兩規(guī)”措施的合憲性調(diào)試

執(zhí)政黨的政治決定轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律的法治化過(guò)程需要予以合憲性調(diào)試：一是立法者要善于將黨的制度創(chuàng)新的政治決策從符合憲法體制角度予以良善解釋，適時(shí)將改革決策轉(zhuǎn)化為符合上下位法秩序的法律規(guī)范；二是立法者制定的新法律規(guī)范應(yīng)與同位階法律之間保持銜接和協(xié)調(diào)，符合法治體系性等要求。

立法者適時(shí)將留置取代“兩規(guī)”措施的政治主張轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律，是一種積極的政治姿態(tài)，是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體體現(xiàn)。正如學(xué)者所言，憲政和法治本身不是本源性的，就基本方面而言，政治決定法律，政治控制著法律。不是法治或憲政創(chuàng)造了政治自由的社會(huì)，而是政治孕育了憲政和法治。法律的蒼穹不是獨(dú)立的，它建立在政治的柱石之上，沒(méi)有政治，法律的天空隨時(shí)可能坍塌[2](p.201)。這考驗(yàn)著立法者的政治智慧。留置法律規(guī)范與同位階法律之間具有銜接性和協(xié)調(diào)性，諸如法律術(shù)語(yǔ)的同一性、類似事項(xiàng)類似規(guī)定、法律規(guī)范之間的兼容與互補(bǔ)等，是法律(法治)體系性要求，也是形式法治和實(shí)質(zhì)法治之要求。這考驗(yàn)著立法者的技術(shù)能力。

我國(guó)的刑事訴訟法、行政監(jiān)察法和中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例等并未規(guī)定留置一詞?！皟梢?guī)”是中國(guó)共產(chǎn)黨的黨組織對(duì)違反黨內(nèi)法規(guī)的黨員所采取的特別調(diào)查措施?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第四章第二十八條規(guī)定:調(diào)查組有權(quán)按照規(guī)定程序，采取以下措施調(diào)查取證，有關(guān)組織和個(gè)人必須如實(shí)提供證據(jù)，不得拒絕和阻撓……要求有關(guān)人員在規(guī)定時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問(wèn)題做出說(shuō)明。俗稱“兩規(guī)”或“雙規(guī)”?！侗O(jiān)察法(草案)》規(guī)定對(duì)涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪符合法定情形的可以將其留置在特定場(chǎng)所?？梢?jiàn)，留置與“兩規(guī)”的相異性表現(xiàn)為：留置是國(guó)家法律范疇，“兩規(guī)”屬于黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域；留置對(duì)象是行使公權(quán)力的公職人員，“兩規(guī)”對(duì)象是中共黨員；留置條件是職務(wù)違法與犯罪，“兩規(guī)”包括職務(wù)違法犯罪也包括違反黨內(nèi)紀(jì)律；留置是作為國(guó)家反腐敗機(jī)構(gòu)的監(jiān)察委依法決定，“兩規(guī)”是由黨組織依規(guī)決定?！侗O(jiān)察法(草案)》中留置與“兩規(guī)”的相同性表現(xiàn)為：都是在特定場(chǎng)所限制被調(diào)查人的人身自由，以查明違反黨規(guī)黨紀(jì)或職務(wù)違法犯罪，留置或“兩規(guī)”期間都禁止被調(diào)查人獲得律師幫助等。

留置取代“兩規(guī)”措施的政治決定，可以解釋留置應(yīng)遵循原“兩規(guī)”的期限、場(chǎng)所、條件、禁止被調(diào)查人獲得律師幫助等規(guī)定與實(shí)踐做法，遵循此解釋方法的留置制度設(shè)計(jì)，“兩規(guī)”的路徑依賴特征明顯。留置取代“兩規(guī)”措施的政治決定，也可以解釋為因“兩規(guī)”的法源依據(jù)、措施手段等與依法執(zhí)政之理念和依法治國(guó)之要求不符，執(zhí)政黨欲將“兩規(guī)”措施法治化。法治化意味著留置不僅要符合根據(jù)憲法制定、體系性等形式法治之要求，也應(yīng)體現(xiàn)公民基本人權(quán)保障等實(shí)質(zhì)法治之原則。監(jiān)察體制改革的目標(biāo)是將過(guò)去的反腐機(jī)制法治化，國(guó)家監(jiān)察法實(shí)質(zhì)就是反腐敗國(guó)家立法，《監(jiān)察法》將會(huì)為監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履職提供法律依據(jù)。留置是調(diào)查手段，要將其在國(guó)家監(jiān)察法中確立，形成依法治國(guó)的重要制度，解決長(zhǎng)期困擾的法治難題，彰顯出全面依法治國(guó)的決心和自信[3]。故依據(jù)法意解釋之法學(xué)方法，留置措施要充分考量依法執(zhí)政之本意目的；依據(jù)社會(huì)學(xué)解釋之法學(xué)方法，留置措施要符合十九大報(bào)告中提出的厲行法治，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法和依法立法，以良法促進(jìn)善治等治國(guó)方略之要求。

二、留置措施法律性質(zhì)之厘定

留置措施的法律性質(zhì)需要從主體、職權(quán)和后果等關(guān)鍵要素予以衡量。

(一)主體要素：監(jiān)察委員會(huì)的組織屬性

組織法定是我國(guó)憲法確定的國(guó)家機(jī)關(guān)組織的基本原則，這要求國(guó)家機(jī)關(guān)組織設(shè)立、職權(quán)職能設(shè)定、運(yùn)行程序等遵循權(quán)力法定原則。組織法制和程序規(guī)則解決的是國(guó)家機(jī)關(guān)得以成立和進(jìn)行活動(dòng)的科學(xué)性和合法性問(wèn)題，是對(duì)國(guó)家權(quán)力主體的規(guī)范，是法治國(guó)最根本性的制度之一[4]。中共中央通過(guò)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》)的政策性文件和全國(guó)人大常委會(huì)先后通過(guò)的《開(kāi)展監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的決定》《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》(因兩個(gè)試點(diǎn)決定對(duì)監(jiān)察委組織組成、功能等規(guī)定一致，為行文方便，本文都簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)決定》)，以及《監(jiān)察法(草案)》是監(jiān)察委組織屬性的分析依據(jù)。

《試點(diǎn)決定》規(guī)定試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察職權(quán)，監(jiān)察委員會(huì)副主任、委員，由監(jiān)察委員會(huì)主任提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。監(jiān)察委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。從產(chǎn)生看，監(jiān)察委員會(huì)遵循了我國(guó)人民代表大會(huì)制的政體，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織、職能權(quán)力由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)產(chǎn)生并受其監(jiān)督?？梢?jiàn)，監(jiān)察委員會(huì)是與人民政府、人民法院和人民檢察院并列的國(guó)家機(jī)構(gòu)。

有觀點(diǎn)認(rèn)為：“準(zhǔn)確把握監(jiān)察委員會(huì)的定位。充分認(rèn)識(shí)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革是確立中國(guó)特色監(jiān)察體系的創(chuàng)制之舉，明確監(jiān)察委員會(huì)實(shí)質(zhì)上就是反腐敗工作機(jī)構(gòu)，和紀(jì)委合署辦公，代表黨和國(guó)家行使監(jiān)督權(quán)，是政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)?！盵3]無(wú)論是人民代表大會(huì)、人民政府還是人民法院等國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)都屬于政治機(jī)關(guān)。鑒于效能和監(jiān)督的需要，政治機(jī)關(guān)遵循職能分工負(fù)責(zé)、不重疊等原則，分別承擔(dān)相應(yīng)的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。故監(jiān)察委員會(huì)隸屬于政治機(jī)關(guān)的定位并未揭示監(jiān)察委員會(huì)的組織本質(zhì)，無(wú)助于監(jiān)察機(jī)關(guān)職能定位與效能發(fā)揮。新國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置必然面臨政權(quán)機(jī)關(guān)之間權(quán)力功能厘定和結(jié)構(gòu)關(guān)系調(diào)整?！对圏c(diǎn)決定》規(guī)定“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)，作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”?？梢?jiàn)，監(jiān)察委員會(huì)是承擔(dān)監(jiān)察權(quán)的國(guó)家反腐敗工作的專責(zé)機(jī)關(guān)。

(二)職權(quán)要素：留置措施的功能特征

從中央有關(guān)試點(diǎn)方案與《試點(diǎn)決定》看，監(jiān)察委員會(huì)“按照管理權(quán)限，對(duì)本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察；履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)……為履行上述職權(quán)，監(jiān)察委員會(huì)可以采取談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施”?？梢?jiàn)，留置是調(diào)查措施?！侗O(jiān)察法(草案)》第24條規(guī)定留置條件：監(jiān)察委已經(jīng)掌握監(jiān)察對(duì)象涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，以及存在“涉及案情重大、復(fù)雜的；可能逃跑、自殺的；可能串供或者偽造、銷毀、轉(zhuǎn)移、隱匿證據(jù)的；可能有其他妨礙調(diào)查行為的”等四種情形，可以將被調(diào)查人在特定場(chǎng)所留置，一般不超過(guò)三個(gè)月期限。留置具有如下幾方面特征。一是服從性。留置是監(jiān)察機(jī)關(guān)單方行為，當(dāng)事人必須服從，期限與場(chǎng)所均由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法決定。二是物理性。留置是將被調(diào)查人限定于特定場(chǎng)所的強(qiáng)制行為，意味著調(diào)查人的人身自由在一定期限內(nèi)受限。三是附屬性。留置不是監(jiān)察目的，其服務(wù)于查明職務(wù)違法犯罪事實(shí)之需要。四是監(jiān)督性。留置是在職務(wù)違法犯罪查處的過(guò)程中，由監(jiān)察委員強(qiáng)制被調(diào)查人在“特定場(chǎng)所”以進(jìn)一步查明重要問(wèn)題。因適用對(duì)象是嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪人員，不同于傳統(tǒng)的行政違法調(diào)查或刑事犯罪偵查的措施，留置是具有行政違法調(diào)查和職務(wù)犯罪偵查的復(fù)合屬性的監(jiān)察職權(quán)。

(三)后果要素：留置措施的法律效果

留置法律效果是指留置與檢察院審查起訴、法院裁判的銜接問(wèn)題，包括留置與刑事程序證據(jù)的銜接、留置期與刑期的抵扣等。

首先，從留置條件看，《監(jiān)察法(草案)》規(guī)定監(jiān)察對(duì)象為涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪。職務(wù)犯罪屬于刑事犯罪范疇，而監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的反腐敗工作的專責(zé)機(jī)關(guān)?；诖耍糁么胧┡c刑事訴訟程序呈現(xiàn)程序遞進(jìn)銜接關(guān)系。

其次，從刑事審判證據(jù)銜接看，《監(jiān)察法(草案)》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)依照監(jiān)察法規(guī)定收集的言辭、物證等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。況且明確監(jiān)察機(jī)關(guān)收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致?？梢?jiàn)，監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪的調(diào)查類似或等同于刑事偵查。

最后，從留置期抵扣刑期看，《監(jiān)察法(草案)》規(guī)定，留置措施限制了被調(diào)查人的人身自由，被留置人員涉嫌犯罪移送司法機(jī)關(guān)后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置期限應(yīng)當(dāng)折抵刑期。留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。留置期間和與刑事訴訟刑期呈現(xiàn)實(shí)質(zhì)抵扣關(guān)系。

可見(jiàn)，留置是監(jiān)察委員會(huì)限制監(jiān)察對(duì)象的人身自由以達(dá)到查明職務(wù)違法犯罪事實(shí)的強(qiáng)制措施。留置措施屬于新創(chuàng)設(shè)的國(guó)家權(quán)力，對(duì)公民的基本權(quán)利干預(yù)強(qiáng)度甚高，如何規(guī)范和配置，目前爭(zhēng)議頗多[5]。

三、留置措施爭(zhēng)議及評(píng)析

(一)留置措施爭(zhēng)議之觀點(diǎn)

圍繞留置性質(zhì)、條件與刑事訴訟法銜接協(xié)調(diào)，留置對(duì)象能否獲得律師辯護(hù)等方面，學(xué)理上有三種觀點(diǎn)。

觀點(diǎn)一認(rèn)為：監(jiān)察委員會(huì)是由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)設(shè)立的監(jiān)督機(jī)關(guān)，與公安、檢察機(jī)關(guān)等執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)性質(zhì)完全不同。反腐敗針對(duì)的職務(wù)犯罪區(qū)別于一般刑事犯罪，國(guó)家監(jiān)察法也區(qū)別于刑事訴訟法；監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的調(diào)查權(quán)不同于刑事偵查權(quán)，不能簡(jiǎn)單套用司法機(jī)關(guān)的強(qiáng)制措施。監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪適用國(guó)家監(jiān)察法，案件移送檢察機(jī)關(guān)后適用刑事訴訟法[3]。

觀點(diǎn)二認(rèn)為：《試點(diǎn)決定》中暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用的《刑事訴訟法》有關(guān)條文都是關(guān)于刑事偵查職權(quán)的，監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查措施的性質(zhì)是刑事偵查行為，應(yīng)無(wú)疑義[1]。監(jiān)察委員會(huì)對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪人員進(jìn)行調(diào)查，采取限制人身自由的留置措施有從事刑事偵查之實(shí)，卻不受刑事訴訟法的約束；監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查過(guò)程，不允許律師介入，剝奪了留置對(duì)象的辯護(hù)權(quán)，違反了憲法和刑事訴訟法有關(guān)被追訴者有權(quán)獲得辯護(hù)的規(guī)定。

觀點(diǎn)三認(rèn)為：監(jiān)察委未來(lái)履行職能，不是按照刑事訴訟法來(lái)行使偵查職能，也不是按照過(guò)去的行政監(jiān)察法行使一般意義上的調(diào)查職能，而是一個(gè)全新體制，需要行使比較全面的調(diào)查權(quán)，所以要賦予其有效履行職能的措施和手段，其中一個(gè)非常重要的調(diào)查措施就是留置。這一措施既不屬于刑事偵查強(qiáng)制措施，也不屬于黨內(nèi)措施和行政強(qiáng)制措施，而是監(jiān)察執(zhí)法所采取的特定的調(diào)查措施，這一措施必須由正在制定的《國(guó)家監(jiān)察法》進(jìn)行規(guī)定和設(shè)置[6]。

(二)留置措施爭(zhēng)議之評(píng)析

觀點(diǎn)一以監(jiān)察委非司法機(jī)關(guān)、職務(wù)犯罪非一般刑事犯罪、監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪適用國(guó)家監(jiān)察法，認(rèn)為包括留置措施在內(nèi)的調(diào)查不同于刑事偵查,系一種特殊措施。監(jiān)察委的確不同于現(xiàn)有的行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)，其職能來(lái)源是人民政府行政監(jiān)察與人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門相關(guān)職能的整合，監(jiān)察委的調(diào)查為具體分解黨紀(jì)違反調(diào)查、職務(wù)違法調(diào)查和職務(wù)犯罪調(diào)查，前兩者當(dāng)然不屬于刑事偵查，而留置是為了查明被調(diào)查人的職務(wù)犯罪事實(shí)及證據(jù)而限制人身自由的強(qiáng)制程序性行為，三省市試點(diǎn)留置實(shí)踐都是對(duì)監(jiān)察對(duì)象采取限制人身自由的方式。即使立法者未稱之為刑事偵查，但從留置目的、手段強(qiáng)度等考量，限制人身自由的調(diào)查措施與刑事拘留、逮捕類似。以職務(wù)犯罪區(qū)別一般犯罪從而漠視被調(diào)查人的基本權(quán)利違背法治平等保護(hù)的常識(shí)，以留置系特殊措施以逃遁程序正義之約束與堅(jiān)持全面依法治國(guó)方略不符。

觀點(diǎn)二將留置措施視等同于刑事強(qiáng)制措施，從而認(rèn)為留置措施違反《刑事訴訟法》刑事偵查與辯護(hù)規(guī)定的結(jié)論。從《試點(diǎn)決定》看，監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生。監(jiān)察委員會(huì)主任由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生;監(jiān)察委員會(huì)副主任、委員，由監(jiān)察委員會(huì)主任提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。可見(jiàn)，監(jiān)察委是與政府機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)平行的行使監(jiān)察權(quán)的機(jī)關(guān)，監(jiān)察委調(diào)查是行政執(zhí)法調(diào)查、黨的紀(jì)律檢查與職務(wù)犯罪偵查的復(fù)合體，簡(jiǎn)單歸類刑事偵查權(quán)與監(jiān)察改革體制的初衷不合。故該觀點(diǎn)未充分注意到國(guó)家反腐敗集中統(tǒng)一改革，忽略監(jiān)察法體制改革中留置措施的復(fù)合性屬性，簡(jiǎn)單將留置措施等同于刑事偵查，可能不被立法者所接受。

觀點(diǎn)三將留置措施區(qū)別于行政強(qiáng)制措施和刑事強(qiáng)制措施，對(duì)于留置的性質(zhì)，采用含糊回避的方式。這不利于監(jiān)察權(quán)能的定位與制度規(guī)范，不利于反腐敗改革的科學(xué)立法和依法立法。

人身自由是行使其他公民權(quán)利的前提和基礎(chǔ)，無(wú)疑是最重要的公民權(quán)利，各國(guó)都采用嚴(yán)格立法保留原則。我國(guó)憲法第37條采用人身自由權(quán)利宣示(第1款)、剝奪限制(第2款)和非法剝奪禁止(第3款)的公民人身自由保護(hù)條款。憲法第37條規(guī)定人身自由條款屬于嚴(yán)格的立法保留，相關(guān)條款要遵從文義解釋和體系解釋等法學(xué)方法，以使公民人身自由周延之保護(hù)，以免公權(quán)力濫用之侵害。

對(duì)被調(diào)查人的人身自由的限制剝奪的調(diào)查措施的制度設(shè)計(jì)必須遵循憲法第37條人身自由條款的審查，方能具備合法性和正當(dāng)性。以留置并非逮捕從而未違反憲法人身自由保護(hù)條款的觀點(diǎn)，有違“體系解釋”之法學(xué)方法，如立法機(jī)關(guān)用不同術(shù)語(yǔ)來(lái)規(guī)避人身自由保障憲法的規(guī)定有違合憲性。以新設(shè)主體、新設(shè)行為等作為逃遁憲法人身自由條款的約束，此端一開(kāi)，貽害無(wú)窮。

四、完善留置措施立法的建議

(一)留置措施與目的利益應(yīng)遵循比例原則，留置期限分類規(guī)定

留置是為了查明職務(wù)違法犯罪而限制被調(diào)查人人身自由的調(diào)查手段，這就要求留置措施與目的利益之間應(yīng)遵循比例原則，即采取留置措施所造成限制人身自由的實(shí)際狀態(tài)不得與欲達(dá)到的查明職務(wù)違法犯罪目的利益顯失均衡。需要綜合考慮職務(wù)違法犯罪類型、反腐敗案件查處的實(shí)際需要，區(qū)分職務(wù)違法與職務(wù)犯罪等對(duì)留置期限予以分類規(guī)定。

《監(jiān)察法(草案)》規(guī)定留置條件是“涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法與職務(wù)犯罪”，依據(jù)文義解釋，嚴(yán)重職務(wù)犯罪雖然嚴(yán)重但尚未屬于刑事犯罪范疇。人身自由是最重要的公民權(quán)利。對(duì)被調(diào)查人可以采取一般長(zhǎng)達(dá)三個(gè)月限制人身自由的留置措施以達(dá)到查處職務(wù)違法(而非職務(wù)犯罪)的目的，監(jiān)察手段與反腐敗目的之間顯然不具有均衡性，違反執(zhí)法的比例適當(dāng)原則。當(dāng)然考慮到查處嚴(yán)重職務(wù)違法之現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)嚴(yán)重職務(wù)違法行為的留置應(yīng)嚴(yán)格限制期限：留置時(shí)間自對(duì)被調(diào)查人到達(dá)指定地點(diǎn)之時(shí)起不超過(guò)二十四小時(shí)，在特殊情況下，經(jīng)縣級(jí)監(jiān)察委負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)至四十八小時(shí)，并應(yīng)當(dāng)留有調(diào)查記錄。并應(yīng)當(dāng)立即通知其家屬或者其所在單位。對(duì)于不批準(zhǔn)繼續(xù)留置的，應(yīng)當(dāng)立即解除留置措施。

職務(wù)犯罪與一般犯罪雖然侵害客體不同，但都是以刑罰作為犯罪行為后果評(píng)價(jià)。故對(duì)于涉嫌貪污賄賂、失職瀆職的職務(wù)犯罪的留置期限，應(yīng)當(dāng)與刑事拘留期限具有均衡性，否則不符合法治平等保護(hù)原則。根據(jù)《刑事訴訟法》第125條規(guī)定，一般刑事案件的刑事拘留應(yīng)當(dāng)在3至7天內(nèi)延長(zhǎng)不超過(guò)30天提請(qǐng)檢察院逮捕，所以調(diào)查職務(wù)犯罪行為留置期限在17 日～37 日較為適當(dāng)。而草案規(guī)定的留置條件是“監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問(wèn)題需要進(jìn)一步調(diào)查……可以將其留置在特定場(chǎng)所。既然監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握部分職務(wù)犯罪事實(shí)及證據(jù)，說(shuō)明已經(jīng)具備報(bào)請(qǐng)檢察院逮捕的條件。監(jiān)察委員會(huì)與人民檢察院、人民法院之間也應(yīng)遵循分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。

(二)留置措施應(yīng)符合程序正義要求，實(shí)現(xiàn)法律之間銜接

程序正義要求在查處和懲罰犯罪過(guò)程中，應(yīng)保障被追訴者的申辯權(quán)、救濟(jì)權(quán)，以及獲得律師幫助權(quán)利等。允許被調(diào)查人在被留置后聘請(qǐng)律師，以確保他具備必要的防御能力，這是程序公正和人權(quán)保障的基本要求[7]。被調(diào)查人被限制在特定場(chǎng)所可達(dá)數(shù)月之久的留置期，律師不能合法介入，不利于被調(diào)查人的人權(quán)保障，且因《律師法》第38條規(guī)定的律師保密義務(wù)(特權(quán))難以適用，被調(diào)查人的近親屬不能合法咨詢律師或者律師也不敢接受咨詢，這不應(yīng)該是法治國(guó)家、法治社會(huì)的常態(tài)。從程序正義和立法周延考量，留置措施法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)與《律師法》《刑事訴訟法》實(shí)現(xiàn)銜接協(xié)調(diào)。因此，被調(diào)查人自監(jiān)察機(jī)關(guān)第一次訊問(wèn)(并非詢問(wèn))或者采取留置措施之日起，就應(yīng)該有權(quán)委托律師。鑒于職務(wù)犯罪案件主要靠言辭證據(jù)來(lái)認(rèn)定案件事實(shí)，對(duì)于重大行賄受賄類案件的律師會(huì)見(jiàn)權(quán)實(shí)行許可制，在留置期間律師會(huì)見(jiàn)被調(diào)查人，應(yīng)當(dāng)經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)許可。

《監(jiān)察法(草案)》規(guī)定，關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與刑事審判相一致，而且審查起訴階段檢察院必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查，如果監(jiān)察法規(guī)定的留置法律規(guī)范另成一套體系必然會(huì)面臨兩法銜接協(xié)調(diào)問(wèn)題。從立法成本效益考慮，監(jiān)察法可以針對(duì)查處職務(wù)犯罪需要的特別規(guī)定優(yōu)于刑事訴訟法有些規(guī)定。對(duì)于訊問(wèn)、查封、扣押、留置等措施未特別規(guī)定的,《監(jiān)察法(草案)》應(yīng)明確規(guī)定適用《刑事訴訟法》之相關(guān)規(guī)定，如此，試點(diǎn)期間的監(jiān)察委適用相應(yīng)調(diào)查措施就于法有據(jù)，也便于訴訟程序銜接和證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)一致。

《監(jiān)察法(草案)》規(guī)定的特定場(chǎng)所系不確定法律概念，監(jiān)察委享有裁量適用余地。從三省市試點(diǎn)實(shí)踐看，北京市和陜西省是將被調(diào)查人留置在紀(jì)委的辦案場(chǎng)所，而浙江省的留置場(chǎng)所是在看守所。留置場(chǎng)所關(guān)涉被調(diào)查人的人權(quán)保障和監(jiān)察委的辦案成本、辦案效果。不論是使用原“兩規(guī)”場(chǎng)所還是看守所，留置場(chǎng)所的法定規(guī)范是監(jiān)察體制改革非常重要的內(nèi)容，立法者參照結(jié)合看守所規(guī)范與實(shí)踐，對(duì)特定場(chǎng)所設(shè)置、規(guī)范等提出具體性要求，既要保障查處腐敗的實(shí)際需要又要尊重被調(diào)查人的基本人權(quán)，更重要的是該“特定場(chǎng)所”收集、固定的證據(jù)材料要與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)一致，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用，尤其是符合刑事訴訟非法證據(jù)排除規(guī)則之規(guī)定。因此，從反腐敗成本和場(chǎng)所規(guī)范化等因素考量，留置場(chǎng)所限定為看守所比較適宜。

結(jié)語(yǔ)

立法機(jī)關(guān)的職能就在于創(chuàng)設(shè)和維護(hù)使每個(gè)人保持“人類尊嚴(yán)”的各種條件?！侗O(jiān)察法(草案)》引發(fā)關(guān)注與爭(zhēng)議是民主立法的體現(xiàn)，學(xué)界研討有助于科學(xué)立法和依法立法?！傲糁萌〈畠梢?guī)’措施”的政治決策適時(shí)轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，以良法促進(jìn)監(jiān)察制度的發(fā)展、保障反腐敗工作集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的善治局面。

注釋：

①截至2017年12月6日，中國(guó)人大官網(wǎng)顯示意見(jiàn)數(shù)達(dá)到12671條，與同期公布的其他法律草案幾十條的意見(jiàn)書形成鮮明對(duì)比。參見(jiàn)http:∥www.npc.gov.cn/COBRS_LFYJNEW/user/Law.jsp，2017年12月6日。

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