社會(huì)力量參與公共圖書(shū)館建設(shè)的法律依據(jù)

劉曉東

（北京大學(xué)信息管理系 北京 100871）

1 政策演進(jìn)

政府主導(dǎo)、社會(huì)參與是我國(guó)構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的重要原則。黨的十七屆六中全會(huì)明確了引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的方針,十八屆三中全會(huì)提出引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推動(dòng)公共文化服務(wù)社會(huì)化發(fā)展，進(jìn)一步深化了對(duì)社會(huì)力量參與的認(rèn)知。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》明確了社會(huì)力量參與是公共文化服務(wù)發(fā)展的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力?！吨腥A人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》將鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)上升為法律制度。

多項(xiàng)政策、法規(guī)也對(duì)社會(huì)力量參與的形式做出了明確規(guī)定，《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問(wèn)題的決定》明確提出引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量通過(guò)興辦實(shí)體、資助項(xiàng)目、贊助活動(dòng)、提供設(shè)施等形式參與公共文化服務(wù)。《“十三五”時(shí)期全國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》也鼓勵(lì)和支持公民、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及其他組織興建、捐建或與政府部門(mén)合作建設(shè)公共圖書(shū)館，或者通過(guò)捐資、捐贈(zèng)、捐建等方式參與公共圖書(shū)館建設(shè)、管理和服務(wù)。

《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)公共圖書(shū)館法）對(duì)社會(huì)力量參與公共圖書(shū)館建設(shè)做出了更加明確、具體的規(guī)定，為之提供了堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)，對(duì)形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同推動(dòng)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的格局具有重要意義。

2 社會(huì)力量參與公共圖書(shū)館事業(yè)的方式

公共圖書(shū)館法將引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與確立為我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的基本方針。法律第四條規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)公民、法人和其他組織自籌資金設(shè)立公共圖書(shū)館；縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)積極調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與公共圖書(shū)館建設(shè)，并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予政策扶持。這就以法律的形式確定了社會(huì)力量參與公共圖書(shū)館建設(shè)的兩種主要形式，即自籌資金設(shè)立圖書(shū)館和政府積極調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與圖書(shū)館建設(shè)。

2.1 社會(huì)力量自籌資金設(shè)立公共圖書(shū)館

2.1.1 法律內(nèi)涵

公共圖書(shū)館法規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)和支持公民、法人和其他組織通過(guò)自籌資金設(shè)立公共圖書(shū)館。社會(huì)力量自籌資金設(shè)立公共圖書(shū)館，同樣應(yīng)該滿(mǎn)足公共圖書(shū)館設(shè)立的六大法定條件，即有章程，有固定的館址，有與其功能相適應(yīng)的館舍面積、閱覽座席、文獻(xiàn)信息和設(shè)施設(shè)備，有與其功能、館藏規(guī)模等相適應(yīng)的工作人員，有必要的辦館資金和穩(wěn)定的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)來(lái)源，安全保障設(shè)施、制度及應(yīng)急預(yù)案。這是公共圖書(shū)館提供穩(wěn)定、有效信息服務(wù)的基礎(chǔ)。

自籌資金設(shè)立的公共圖書(shū)館依法向社會(huì)公眾免費(fèi)開(kāi)放，收集、整理、保存文獻(xiàn)信息并提供查詢(xún)、借閱及相關(guān)服務(wù)，開(kāi)展社會(huì)教育，實(shí)現(xiàn)公共圖書(shū)館的基本職能。法律肯定了政府和社會(huì)力量設(shè)立的公共圖書(shū)館在設(shè)立條件、專(zhuān)業(yè)化要求、運(yùn)行管理等方面同等的法律地位[1]，這對(duì)于規(guī)范社會(huì)力量設(shè)立的公共圖書(shū)館，完善服務(wù)內(nèi)容，提升服務(wù)能力具有積極意義。

2.1.2 實(shí)踐進(jìn)展

近年來(lái)，社會(huì)力量設(shè)立的公共圖書(shū)館不斷出現(xiàn)。寧波市鄞州區(qū)錢(qián)湖天地、音王集團(tuán)等大型企業(yè)自建了系統(tǒng)名下的圖書(shū)館，在服務(wù)內(nèi)部的同時(shí)向社會(huì)免費(fèi)開(kāi)放；在“文化火種尋找之旅”的網(wǎng)站上，公布了一批由公民個(gè)人或社會(huì)組織自籌資金設(shè)立并面向公眾開(kāi)放的民辦圖書(shū)館，如高曉松創(chuàng)辦的雜·書(shū)舘既是一家大型私立公益圖書(shū)館，又是一所免費(fèi)公開(kāi)借閱的藏書(shū)樓[2]。社會(huì)力量自籌資金設(shè)立的公共圖書(shū)館在豐富文化產(chǎn)品和服務(wù)供給的同時(shí)，推動(dòng)了全社會(huì)共同參與文化建設(shè)的進(jìn)程。

需要注意的是，民辦圖書(shū)館多為自愿設(shè)立、自主管理、自籌經(jīng)費(fèi)，其硬件設(shè)施不足、文獻(xiàn)信息更新慢、服務(wù)專(zhuān)業(yè)化水平低等問(wèn)題普遍存在。法律規(guī)定的公共圖書(shū)館設(shè)立的六大條件對(duì)于多數(shù)社會(huì)力量設(shè)立的公共圖書(shū)館來(lái)說(shuō)也是挑戰(zhàn)，特別是專(zhuān)業(yè)工作人員和穩(wěn)定的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)兩項(xiàng)要求。鑒于此，公共圖書(shū)館法也規(guī)定政府給予此類(lèi)圖書(shū)館一定扶持。

2.2 政府積極調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與的主要方式

公共圖書(shū)館法第四條規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)積極調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與公共圖書(shū)館建設(shè)，并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予政策扶持。2007年以來(lái)，中央、地方出臺(tái)了多項(xiàng)政策、法規(guī)，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共圖書(shū)館建設(shè)，充分調(diào)動(dòng)民間資本、人力、物力等投入到公共圖書(shū)館的建設(shè)、管理和服務(wù)中，拓展了社會(huì)力量參與的范圍，豐富了社會(huì)力量參與的方式。

2.2.1 捐贈(zèng)資金

公共圖書(shū)館法第六條規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)公民、法人和其他組織依法向公共圖書(shū)館捐贈(zèng)；境外自然人、法人和其他組織可以依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，通過(guò)捐贈(zèng)方式參與境內(nèi)公共圖書(shū)館建設(shè)。國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)力量捐資、捐建或與助建公共圖書(shū)館，2017年12月5日開(kāi)館的福州市圖書(shū)館新館由福耀集團(tuán)董事長(zhǎng)曹德旺捐資4億元興建，這是社會(huì)力量捐贈(zèng)資金參與公共圖書(shū)館建設(shè)的實(shí)踐成果[3]。

2.2.2 資助活動(dòng)、項(xiàng)目

資助活動(dòng)是指社會(huì)力量通過(guò)提供人力、物力、財(cái)力，以冠名、宣傳企業(yè)等形式，資助公共圖書(shū)館公益性文化活動(dòng)，社會(huì)力量可從中取得有利于自身形象的傳播效果；資助項(xiàng)目是指社會(huì)力量通過(guò)捐助現(xiàn)金、物品，采取一次性或分期的方式，資助公共圖書(shū)館及其他文化項(xiàng)目建設(shè)的方式參與[4]。北京律師協(xié)會(huì)與首都圖書(shū)館長(zhǎng)期合作，由專(zhuān)業(yè)知識(shí)扎實(shí)、工作經(jīng)驗(yàn)豐富的律師于每周三、周日面向市民開(kāi)展免費(fèi)法律咨詢(xún)服務(wù)，提供切實(shí)的法律指導(dǎo)[5]。社會(huì)力量通過(guò)資助活動(dòng)、項(xiàng)目等參與公共圖書(shū)館建設(shè)，既保障了社會(huì)公眾平等地享受公共文化成果，又宣傳了團(tuán)隊(duì)自身，產(chǎn)生了積極的社會(huì)影響力。

2.2.3 提供設(shè)施、產(chǎn)品

提供設(shè)施，是指社會(huì)力量通過(guò)免費(fèi)或優(yōu)惠方式，轉(zhuǎn)借租賃自有設(shè)施支持公共圖書(shū)館建設(shè)，或開(kāi)放自有文化設(shè)施向社會(huì)公眾提供公益性文化服務(wù)，如張家港開(kāi)展的“公益閱讀吧”依托商店設(shè)施開(kāi)展文獻(xiàn)書(shū)籍的借還服務(wù)；捐贈(zèng)產(chǎn)品，是指社會(huì)力量結(jié)合自身特點(diǎn)，通過(guò)捐贈(zèng)與公共圖書(shū)館設(shè)施運(yùn)行、活動(dòng)開(kāi)展、展覽展示及藝術(shù)創(chuàng)作相關(guān)的裝備、器材、耗材等產(chǎn)品的方式參與提供公共文化服務(wù)。如2017年6月開(kāi)館的東營(yíng)黨建圖書(shū)館及全市各級(jí)圖書(shū)館和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站普遍建立的“黨建專(zhuān)題圖書(shū)館（室）”是由東營(yíng)市各級(jí)黨委組織系統(tǒng)投入圖書(shū)資源和設(shè)備建立的，創(chuàng)造了社會(huì)力量參與建設(shè)公共閱讀體系的新形式[6]。

2.2.4 運(yùn)營(yíng)管理

文化部《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入文化領(lǐng)域的實(shí)施意見(jiàn)》鼓勵(lì)公民、法人和其他組織依法參與公共文化設(shè)施的運(yùn)營(yíng)和管理。2016年7月新開(kāi)放的北京市海淀區(qū)北部文化中心文化館、圖書(shū)館通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)由兩個(gè)企業(yè)進(jìn)行全方位管理，成為完全實(shí)行社會(huì)化管理運(yùn)營(yíng)的大型公共文化設(shè)施[7]。公共圖書(shū)館社會(huì)化管理運(yùn)營(yíng)一方面發(fā)揮了企業(yè)機(jī)制靈活、執(zhí)行力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，另一方面創(chuàng)新了政府管理方式，緩解了公共圖書(shū)館編制短缺、人員老化等問(wèn)題。

2.3 社會(huì)力量參與的其他形式

2.3.1 法人治理

公共圖書(shū)館法第二十三條規(guī)定國(guó)家推動(dòng)公共圖書(shū)館建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，吸收有關(guān)方面代表、專(zhuān)業(yè)人士和社會(huì)公眾參與管理，這就為社會(huì)力量參與公共圖書(shū)館的決策提供了法律依據(jù)。浙江省溫州市圖書(shū)館、廣東省深圳圖書(shū)館等多所公共圖書(shū)館在探索建立法人治理結(jié)構(gòu)、實(shí)行理事會(huì)制度方面積累了一定經(jīng)驗(yàn)，為在全國(guó)范圍內(nèi)推動(dòng)公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)提供了參考和借鑒。同時(shí)，公共圖書(shū)館法關(guān)于法人治理的條款也留下了一定的探索空間，如怎樣界定“有關(guān)方面代表、專(zhuān)業(yè)人士和社會(huì)公眾”的資格、比例等，需要在后期改革進(jìn)程中加以確定和完善[8]。

2.3.2 文化志愿服務(wù)

公共圖書(shū)館法第四十六條規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)公民參與公共圖書(shū)館志愿服務(wù)。公共圖書(shū)館開(kāi)展志愿服務(wù)是為公眾搭建了自主參與、自我服務(wù)、自我教育、自我實(shí)現(xiàn)、自我滿(mǎn)足的新平臺(tái)，豐富了公眾參與公共文化服務(wù)建設(shè)的方式。同時(shí)，公共圖書(shū)館建立健全志愿服務(wù)制度，壯大志愿者隊(duì)伍，能在一定程度上加強(qiáng)與公眾的聯(lián)系，增強(qiáng)公眾對(duì)館藏資源和服務(wù)內(nèi)容的了解，補(bǔ)充公共圖書(shū)館的人力資源。廣東省佛山市的自助圖書(shū)館“市民館長(zhǎng)”制度就充分發(fā)揮志愿者的積極性，通過(guò)遴選優(yōu)秀文化志愿者成為智能圖書(shū)館“館長(zhǎng)”，讓公眾參與決策實(shí)現(xiàn)管理，創(chuàng)新了基層公共圖書(shū)館的管理方式[9]。

2.3.3 參與監(jiān)督和考核評(píng)估

公共圖書(shū)館法第四十二條規(guī)定公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取讀者意見(jiàn)，建立投訴渠道，完善反饋機(jī)制，接受社會(huì)監(jiān)督；第四十七條規(guī)定應(yīng)當(dāng)吸收社會(huì)公眾參與對(duì)公共圖書(shū)館的服務(wù)質(zhì)量和水平考核。社會(huì)力量參與監(jiān)督和考核評(píng)估，從效能角度出發(fā)客觀公正考評(píng)公共圖書(shū)館的服務(wù)能力，考核結(jié)果與補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)直接掛鉤，這對(duì)于規(guī)范公共圖書(shū)館工作流程、完善服務(wù)機(jī)制、促進(jìn)館員提升信息服務(wù)能力和轉(zhuǎn)變服務(wù)態(tài)度等具有積極作用。實(shí)踐中，深圳圖書(shū)館將24小時(shí)自助圖書(shū)館的效益評(píng)估委托給專(zhuān)門(mén)的評(píng)估公司；寧波市鄞州區(qū)引入第三方機(jī)構(gòu)、社會(huì)志愿者和讀者等社會(huì)力量對(duì)公共圖書(shū)館的建設(shè)、管理、運(yùn)行、效能進(jìn)行獨(dú)立評(píng)價(jià)，均取得了良好效果。

3 社會(huì)力量參與的鼓勵(lì)措施

3.1 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)

公共圖書(shū)館法第四十五條規(guī)定國(guó)家采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等措施，對(duì)公民、法人和其他組織設(shè)立的公共圖書(shū)館給予扶持。其中，購(gòu)買(mǎi)主體是承擔(dān)提供公共文化服務(wù)的各級(jí)行政機(jī)關(guān)，承接主體為公民、法人和其他組織設(shè)立的公共圖書(shū)館。購(gòu)買(mǎi)的內(nèi)容主要包括：公益性數(shù)字文化產(chǎn)品的制作與傳播，全民閱讀活動(dòng)的組織與承辦，公益性文化藝術(shù)培訓(xùn)和講座的組織與承辦，文化遺產(chǎn)保護(hù)、傳承與展示，公共圖書(shū)館（室）、農(nóng)家書(shū)屋等的運(yùn)營(yíng)和管理，公共電子閱覽室、數(shù)字農(nóng)家書(shū)屋等公共數(shù)字文化設(shè)施的運(yùn)營(yíng)和管理，民辦圖書(shū)館面向社會(huì)提供的免費(fèi)或低收費(fèi)服務(wù)等[10]。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)能夠?yàn)樯鐣?huì)力量設(shè)立的公共圖書(shū)館提供針對(duì)性的扶持，既可以保障其正常運(yùn)營(yíng)，持續(xù)供給公共文化產(chǎn)品和服務(wù)；也可以有效調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的積極性，擴(kuò)大參與公共圖書(shū)館建設(shè)的范圍。

3.2 捐贈(zèng)者冠名制度

公共圖書(shū)館法第二十條規(guī)定，公民、法人和其他組織設(shè)立的公共圖書(shū)館可以以捐贈(zèng)者的姓名、名稱(chēng)命名公共圖書(shū)館、公共圖書(shū)館館舍或者其他設(shè)施。如劉石江農(nóng)民書(shū)屋位于福建省寧德市壽寧縣竹管垅鄉(xiāng)竹管垅村，是劉石江個(gè)人創(chuàng)辦的免費(fèi)向公眾開(kāi)放的民辦圖書(shū)館，至今已運(yùn)行了43年[11]； 位于江蘇省宿遷市當(dāng)當(dāng)全國(guó)客戶(hù)服務(wù)中心的當(dāng)當(dāng)書(shū)吧是綜合性電商企業(yè)當(dāng)當(dāng)網(wǎng)投資建設(shè)的精品公益性圖書(shū)館[12]。將捐贈(zèng)者冠名制度上升到法律層面，充分肯定了參與公共圖書(shū)館建設(shè)的個(gè)人和企業(yè)的社會(huì)貢獻(xiàn)，通過(guò)給予法律承認(rèn)的社會(huì)榮譽(yù)調(diào)動(dòng)起了社會(huì)力量出資捐贈(zèng)、興建公共圖書(shū)館的積極性。

另一方面，法律規(guī)定公共圖書(shū)館可以捐贈(zèng)者姓名、名稱(chēng)命名文獻(xiàn)信息專(zhuān)藏或者專(zhuān)題活動(dòng)，較知名的有無(wú)錫市圖書(shū)館的“榮氏文庫(kù)”、湖南圖書(shū)館的“張舜徽先生專(zhuān)室”等。專(zhuān)藏或?qū)ｎ}活動(dòng)既突出了對(duì)文獻(xiàn)捐贈(zèng)者的尊重和鼓勵(lì)，又可借名人效應(yīng)提升特色館藏的公眾知曉度。

3.3 稅收優(yōu)惠

公共圖書(shū)館法第六條規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)公民、法人和其他組織依法向公共圖書(shū)館捐贈(zèng)，并依法給予稅收優(yōu)惠；境外自然人、法人和其他組織可以依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，通過(guò)捐贈(zèng)方式參與境內(nèi)公共圖書(shū)館建設(shè)。財(cái)政部、中宣部制定的《關(guān)于進(jìn)一步支持文化事業(yè)發(fā)展的若干經(jīng)濟(jì)政策》中明確提出對(duì)公益性圖書(shū)館的捐贈(zèng)，經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)審核后，納稅人繳納企業(yè)所得稅時(shí)，在年度應(yīng)納稅所得額10%以?xún)?nèi)的部分，可在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)予以扣除；納稅人繳納個(gè)人所得稅時(shí)，捐贈(zèng)額未超過(guò)納稅人申報(bào)的應(yīng)納稅所得額30%的部分，可從其應(yīng)納稅所得額中扣除。《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第二十六條規(guī)定境外向公益性社會(huì)團(tuán)體和公益性非營(yíng)利的事業(yè)單位捐贈(zèng)的用于公益事業(yè)的物資，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定減征或者免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)的增值稅。這就從經(jīng)濟(jì)層面對(duì)支持公共圖書(shū)館建設(shè)的個(gè)人、企業(yè)給予了肯定和鼓勵(lì)，有利于撬動(dòng)社會(huì)資本推動(dòng)公共圖書(shū)館事業(yè)的全面發(fā)展。

4 社會(huì)力量興辦公共圖書(shū)館的法律責(zé)任

國(guó)家鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量參與公共圖書(shū)館的建設(shè)，并不代表降低要求、放松監(jiān)管。社會(huì)力量設(shè)立的公共圖書(shū)館在文獻(xiàn)處置、文獻(xiàn)信息提供和組織活動(dòng)方面，同樣需要遵守法律的相關(guān)規(guī)定。公共圖書(shū)館法規(guī)定，社會(huì)力量設(shè)立的公共圖書(shū)館如從事或允許其他組織、個(gè)人在館內(nèi)從事危害國(guó)家安全、損害社會(huì)公共利益的活動(dòng)，由文化主管部門(mén)責(zé)令改正，沒(méi)收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的責(zé)令停業(yè)整頓、關(guān)閉；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人依法追究法律責(zé)任。社會(huì)力量舉辦的公共圖書(shū)館如果違規(guī)提供、處置文獻(xiàn)信息，違反公共圖書(shū)館保護(hù)讀者個(gè)人信息的規(guī)定，和政府舉辦的公共圖書(shū)館一樣，需承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這些規(guī)定，有效規(guī)范了社會(huì)力量參與公共圖書(shū)館建設(shè)的具體行為。

（來(lái)稿時(shí)間：2018年1月）

1.周瑋.完善體系·健全制度·提升服務(wù)·鼓勵(lì)共建——聚焦公共圖書(shū)館法草案四亮點(diǎn)[EB/OL].（2017-06-22）[2017-11-17].http://news.xinhuanet.com/politics/2017-06/22/c_1121193466.htm.

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