如何看待和發(fā)展“全域旅游”

宋 瑞（中國社會科學(xué)院旅游研究中心 北京 100028）

一、如火如荼的“全域旅游”

1.“全域旅游”：輿論熱詞

“全域旅游”從數(shù)年前旅游規(guī)劃層面的一個(gè)小眾詞匯發(fā)展成為今日旅游業(yè)界眾人皆知的核心概念，很大程度上緣于2016年初召開的全國旅游工作會議。國家旅游局局長李金早在那次會議上所作的工作報(bào)告題目即為《從景點(diǎn)旅游走向全域旅游，努力開創(chuàng)我國“十三五”旅游發(fā)展新局面》。

作為我國“十三五”旅游發(fā)展的一條主線，“全域旅游”堪稱近兩年來旅游業(yè)界的最熱詞匯。從國家領(lǐng)導(dǎo)人、全國旅游主管部門、地方旅游管理部門、旅游業(yè)界、學(xué)界到大眾媒體和普通百姓，對“全域旅游”均有所提及。2016年7月，習(xí)近平總書記在寧夏考察時(shí)指出，“發(fā)展全域旅游，路子是對的，要堅(jiān)持走下去”。2017年國務(wù)院政府工作報(bào)告和中央經(jīng)濟(jì)工作會議均強(qiáng)調(diào)，要大力發(fā)展“全域旅游”；此后，“全域旅游”成為各地政府工作報(bào)告和相關(guān)工作的熱點(diǎn)。根據(jù)《人民日報(bào)》的梳理，“全域旅游”是黨的十八大以來黨中央治國理政100個(gè)新名詞之一。中國政府網(wǎng)也將“全域旅游”列為2017年政府工作報(bào)告12個(gè)新詞之一。比詞匯的熱度更加重要的是，借由“全域旅游”這一創(chuàng)新性提法和做法，旅游工作在國家和地方層面的地位得到了空前提升。

2.“全域旅游”：發(fā)展熱潮

過去兩年多的時(shí)間里，圍繞“全域旅游”這條主線，旅游部門做出了積極努力，目前已創(chuàng)建“全域旅游”示范區(qū)506家，覆蓋全國31個(gè)省、區(qū)、市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，其中海南、寧夏、山東、貴州、陜西、河北、浙江等7個(gè)省區(qū)為省級創(chuàng)建單位。國家旅游局發(fā)布《全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作導(dǎo)則》，提出創(chuàng)建“全域旅游”示范區(qū)的工作方針、六項(xiàng)原則及八項(xiàng)任務(wù)，明確旅游應(yīng)與13個(gè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)融合發(fā)展。國家旅游局先后在浙江桐廬、寧夏中衛(wèi)和陜西西安舉行“全域旅游”創(chuàng)建工作現(xiàn)場會，同時(shí)加強(qiáng)與發(fā)展改革、國土資源、交通、農(nóng)業(yè)、體育等部門合作，發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)交通運(yùn)輸與旅游融合發(fā)展的若干意見》《關(guān)于大力發(fā)展體育旅游的指導(dǎo)意見》《關(guān)于實(shí)施旅游休閑重大工程的通知》等文件，將旅游發(fā)展作為重要內(nèi)容納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃之中。

在“全域旅游”發(fā)展方式方面，各地積極探索。例如：在制度保障上，安徽等省份將發(fā)展“全域旅游”的要求納入省政府工作報(bào)告和“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，并編制相應(yīng)行動計(jì)劃；《廣東省旅游條例》首次將“全域旅游”作為地方旅游立法的指導(dǎo)思想；云南省組織編制“全域旅游”示范區(qū)管理辦法、評價(jià)指標(biāo)和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等。在理念細(xì)化方面，各地圍繞“全域旅游”總體戰(zhàn)略提出了一些具體的發(fā)展理念。例如：寧夏提出“全景、全業(yè)、全時(shí)、全民”四全發(fā)展理念；西藏按照“全時(shí)間、全地域、全產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”的要求，明確了“全時(shí)”（全季全天皆有亮點(diǎn)）、“全空”（全區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃）、“全產(chǎn)”（橫縱雙向融合發(fā)展）、“全民”（全社會共建共享）的目標(biāo)；福建省積極推動“九個(gè)全”（旅游規(guī)劃全域覆蓋、旅游產(chǎn)品全域構(gòu)建、旅游要素全域配套、旅游公共服務(wù)全面提升、旅游營銷全方位推進(jìn)、旅游市場治理全省聯(lián)動、旅游改革全面創(chuàng)新、生態(tài)旅游資源全域保護(hù)、旅游發(fā)展成果全民共享）。在發(fā)展機(jī)制方面，隨著2017年12月重

慶市旅游發(fā)展委員會成立，全國已有25個(gè)省區(qū)市將旅游局改設(shè)為旅游發(fā)展委員會；此外，全國155個(gè)地（市）成立了旅游發(fā)展（和）改革委員會，已設(shè)立旅游警察機(jī)構(gòu)131家、旅游工商分局機(jī)構(gòu)77家、旅游巡回法庭機(jī)構(gòu)221家，一些地方還成立了旅游物價(jià)巡查大隊(duì)、旅游食品安全巡查大隊(duì)、文明旅游工作辦公室、旅游執(zhí)法履職監(jiān)督辦公室、涉旅司法調(diào)解中心、“全域旅游”服務(wù)中心等機(jī)構(gòu)。在政策支持方面，圍繞“全域旅游”發(fā)展，各地出臺了各種政策。例如：蘇州市、桂林市等地建立旅游產(chǎn)業(yè)土地供給的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制保障旅游用地；浙江省桐鄉(xiāng)市把旅游用地納入省“新型業(yè)態(tài)用地改革試點(diǎn)”范疇，建立旅游項(xiàng)目用地計(jì)劃單列制度；浙江省遂昌縣提出每年旅游項(xiàng)目用地計(jì)劃指標(biāo)不少于全縣年度用地計(jì)劃指標(biāo)的30%；海南省作為全國首個(gè)在全省范圍內(nèi)開展“多規(guī)合一”探索的省份，通過實(shí)施《海南省總體規(guī)劃》，統(tǒng)一高效配置土地、林地、岸線、海域、水等重點(diǎn)資源，并將《海南省旅游發(fā)展總體規(guī)劃》《海南省旅游業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《海南省旅游商品開發(fā)規(guī)劃》等旅游發(fā)展規(guī)劃和19個(gè)市縣的《旅游發(fā)展總體規(guī)劃》融入全省總體規(guī)劃。

二、如何理解和發(fā)展“全域旅游”

1.如何理解

對于“全域旅游”這樣一個(gè)新的熱門詞匯，學(xué)界、業(yè)界和媒體作過各種解讀。根據(jù)李金早局長的解釋，“全域旅游是指在一定區(qū)域內(nèi)，以旅游業(yè)為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，通過對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會資源尤其是旅游資源、相關(guān)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)、體制機(jī)制、政策法規(guī)、文明素質(zhì)等進(jìn)行全方位、系統(tǒng)化的優(yōu)化提升，實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源有機(jī)整合、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、社會共建共享，以旅游業(yè)帶動和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的一種新的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念和模式”。筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下3個(gè)角度來全面理解“全域旅游”概念的提出及其意義。

其一，從全球視角看，“全域旅游”是中國作為新興市場國家和發(fā)展中國家的典型代表，對原有西方發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)下的旅游發(fā)展理念和發(fā)展方式的彌補(bǔ)。從全球范圍看，現(xiàn)代旅游業(yè)的發(fā)源地在歐洲，重心長期在歐美。以歐美為代表的西方發(fā)達(dá)國家在全球旅游格局中占主導(dǎo)地位，是各種先進(jìn)理念的首倡者，也是其他國家效仿的對象。新興市場國家和發(fā)展中國家常扮演追隨者、模仿者、學(xué)習(xí)者的角色。事實(shí)上，由于歷史和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)的不同，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的旅游發(fā)展道路、理念、方式差異很大。首先，發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)，基礎(chǔ)設(shè)施相對完善，法律制度、商業(yè)規(guī)則相對完備，社會文明程度相對較高，因此，旅游發(fā)展任務(wù)較為單一，主要集中在行業(yè)統(tǒng)計(jì)分析和目的地營銷等方面。其次，發(fā)達(dá)國家社會發(fā)展相對均衡，城鄉(xiāng)差異不大，旅游的主客體之間在生活條件、方式等方面差異不大，旅游和非旅游的邊界相對模糊、差異較小，景點(diǎn)和非景點(diǎn)的邊界不明顯，旅游飯店和社會旅館、家庭住宿設(shè)施的衛(wèi)生條件差異不大。最后，發(fā)達(dá)國家的旅游發(fā)展是以滿足本國居民旅游為起點(diǎn)的，因此，發(fā)達(dá)國家的旅游業(yè)是伴隨其社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展自然而然成長起來的，新興市場國家則不同。以中國為例，旅游是以服務(wù)入境游客為起點(diǎn)的，而后才逐步過渡到入境旅游和國民旅游并行，且后者占比在不斷提升；從公路、廁所等硬件到市場秩序、商業(yè)規(guī)則、公民素質(zhì)、管理體制等軟件都在完備過程之中；加之中國地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異較大，因此，旅游和非旅游的邊界最初是很清晰的，旅游往往是“飛地”化發(fā)展的，是被嵌入原來的社會經(jīng)濟(jì)體之中的，在發(fā)展中需要突破相對不完善的社會經(jīng)濟(jì)體系，實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展并帶動整體環(huán)境的改善?！叭蚵糜巍钡奶岢?，實(shí)際上是以中國為代表的新興經(jīng)濟(jì)體旅游崛起后，在理念和發(fā)展方式上對世界旅游的一種嘗試性創(chuàng)新。

其二，從國家視角看，“全域旅游”是旅游作為日益重要的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，對國家發(fā)展總體目標(biāo)和核心戰(zhàn)略的有效對接和積極響應(yīng)。近年來，尤其是黨的十八大以來，黨中央在治國理政方面提出了一系列新理念、新思想、新戰(zhàn)略。作為一個(gè)綜合性很強(qiáng)的領(lǐng)域，旅游需要而且能夠與諸多國家戰(zhàn)略、目標(biāo)對接，比如“五大發(fā)展理念”、生態(tài)文明建設(shè)、全面深化改革、全面建成小康社會以及黨的十九大后提出的一系列新理念和新目標(biāo)等。其中，“全域旅游”是與全面深化改革、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、全面建成小康社會等三大目標(biāo)和戰(zhàn)略對接的最佳集成。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)，全面深化改革是戰(zhàn)略性舉措，全面建成小康社會是2020年要實(shí)現(xiàn)的第一個(gè)百年目標(biāo)?！叭蚵糜巍睜恳话l(fā)而動全身，對全面深化改革具有帶動意義；“全域旅游”所形成的新的旅游治理理念和治理方式對推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有典型意義；“全域旅游”給游客和當(dāng)?shù)鼐用駧淼母鞣N精神和物質(zhì)收益是全面建成小康社會的重要內(nèi)容。

其三，從旅游發(fā)展視角看，“全域旅游”是中國旅游發(fā)展到一定階段的必然需求。改革開放以來，尤其是近20多年來，國內(nèi)旅游的大發(fā)展，形成了約50億人次的規(guī)模，人多、高頻、分散、多元、剛需成為其基本特征。隨著旅游的大眾化發(fā)展，散客化、自助化程度的提高，打破了原來點(diǎn)狀、線狀、相對封閉的產(chǎn)業(yè)體系，游客走向目的地的各個(gè)角落，融入當(dāng)?shù)厣畹姆椒矫婷妫瑢β糜畏?wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)提出更高要求。因此，“全域旅游”是近40年中國旅游發(fā)展，尤其是近20多年國內(nèi)旅游發(fā)展的必然要求。

2.如何發(fā)展

對于“全域旅游”的未來發(fā)展，如下4個(gè)問題值得特別關(guān)注。

其一，正確處理目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)的關(guān)系。很大程度上，“全域旅游”是一種發(fā)展理念和發(fā)展目標(biāo)，在很多地方，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是現(xiàn)實(shí)。也正因?yàn)檫€沒有實(shí)現(xiàn)，才需要大力提倡和推動。在現(xiàn)實(shí)中要注意防范一種傾向，就是把“全域旅游”簡單化，把“全域旅游”示范區(qū)的創(chuàng)建工作簡單化，避免認(rèn)為示范區(qū)掛了牌或者創(chuàng)建完成就實(shí)現(xiàn)了“全域旅游”。

其二，正確處理理念與手段的關(guān)系。按照李金早局長的解釋，“全域旅游”的內(nèi)涵相當(dāng)豐富。在現(xiàn)實(shí)推進(jìn)中，已經(jīng)形成了“1+3+N”“廁所革命”“多規(guī)合一”等具體工作的切入點(diǎn)，也制定了《全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作導(dǎo)則》等具有可操作性的文件。相信隨著時(shí)間的推移和實(shí)踐的推進(jìn)，各個(gè)地方根據(jù)發(fā)展情況的不同，可能還會形成更多新的工作手段。需注意的是，這些工作手段都是“全域旅游”的具體實(shí)現(xiàn)方式，而不是“全域旅游”本身，是應(yīng)該隨著時(shí)間的推移和空間的差異不斷創(chuàng)新、有所不同的。

其三，正確處理好責(zé)任與權(quán)力的關(guān)系。客觀來說，在某些部門看來，發(fā)展“全域旅游”可能會有旅游部門擴(kuò)張地盤或擴(kuò)大權(quán)力的嫌疑。實(shí)際上，這更多地是一種責(zé)任擔(dān)當(dāng)。在傳統(tǒng)旅游治理理念和治理體系下，旅游部門管好導(dǎo)游、旅行社、景區(qū)、飯店就行了。隨著旅游向各個(gè)領(lǐng)域的滲透，涉及的事務(wù)越來越多，責(zé)任也就越來越大，工作難度也會更大。對此旅游主管部門要有一定的思想準(zhǔn)備和行政資源準(zhǔn)備。

其四，正確處理好工作實(shí)踐與理論研究的關(guān)系?！叭蚵糜巍备拍钐岢鰞赡甓鄟?，學(xué)術(shù)界有各種各樣的理論解讀，其中不乏有價(jià)值者，但也出現(xiàn)了一些問題，至少有以下3個(gè)：一是用行政上的合理性論證代替學(xué)理上的合理性分析?！叭蚵糜巍备拍钍怯陕糜涡姓芾聿块T提出的，目前很多解讀大多停留在工作層面，如何上升為學(xué)術(shù)概念甚至理論體系，還需要探索。二是對“全域旅游”概念的簡單化解釋。一些理論解讀往往圍繞“全”或“域”兩個(gè)字進(jìn)行各種詞匯組合，形成眼花繚亂的“全”字詞組或“域”字詞組。盡管這種解讀有利于大家理解和記憶，但“全域旅游”顯然不是“全+域+旅游”的簡單文字組合，尚需要系統(tǒng)、深入的學(xué)理分析。三是新瓶裝舊酒。很多研究喜歡帶上“全域旅游”的帽子，即使其內(nèi)容與此并沒有必然的聯(lián)系。未來要特別注意加強(qiáng)“全域旅游”的理論研究：一方面，要從學(xué)理層面厘清“全域旅游”的概念，通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)分析論證其合理性；另一方面，要深入研究“全域旅游”背后的體制機(jī)制、政策體系、統(tǒng)計(jì)體系和考核體系等問題，形成系統(tǒng)的制度支撐體系。