農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)與農(nóng)村最低生活保障制度銜接問(wèn)題研究

司順文+張躍國(guó)

引言

H縣是典型的農(nóng)業(yè)大縣，鄉(xiāng)村人口占全縣人口的80.56%，實(shí)施農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)與農(nóng)村最低生活保障制度銜接工作，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合和共同發(fā)展。本文通過(guò)對(duì)H縣“兩項(xiàng)制度”銜接工作的調(diào)查分析，指出了其中存在的問(wèn)題，并對(duì)進(jìn)一步完善農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)與農(nóng)村低保制度銜接提出相應(yīng)的參考建議。

2010年5月7日，國(guó)務(wù)院力公廳轉(zhuǎn)發(fā)扶貧辦等部門(mén)《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接擴(kuò)大試點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)[2010]31號(hào)）之后，全國(guó)各地相續(xù)開(kāi)展了農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)與低保制度的銜接工作，旨在調(diào)查貧困人口底數(shù)，科學(xué)識(shí)別農(nóng)村貧困群體，做到對(duì)貧困家庭的應(yīng)扶盡扶、應(yīng)保盡保。H縣啟動(dòng)實(shí)施“兩項(xiàng)制度”銜接工作以來(lái)，該項(xiàng)工作取得了顯著的成效，并對(duì)全縣的減貧工作起到了積極的促進(jìn)作用。然而，現(xiàn)今該縣貧困狀況依然嚴(yán)峻，貧困人口比例依舊較大，縣域經(jīng)濟(jì)的落后難以給反貧工作提供有力的支持，制度的推行面臨諸多障礙因素。因此，促使農(nóng)村低保與扶貧的有效銜接，使“兩項(xiàng)制度”各司其職，并通過(guò)制度銜接發(fā)揮兩種反貧行動(dòng)的互補(bǔ)效應(yīng)，這對(duì)解決H縣貧困人口的基本生存與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問(wèn)題具有積極的推動(dòng)作用。本文立足于H縣的實(shí)際，對(duì)“兩項(xiàng)制度”銜接工作現(xiàn)狀、問(wèn)題進(jìn)行探討，并針對(duì)突出的問(wèn)題試圖從對(duì)象識(shí)別機(jī)制、工作機(jī)制、部門(mén)協(xié)作、人力資源等方面提出相應(yīng)的參考對(duì)策建議。

1H縣“兩項(xiàng)制度”銜接工作運(yùn)行狀況分析

1.1H縣“兩項(xiàng)制度”銜接政策出臺(tái)

H縣是新時(shí)期國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣之一，也是典型的農(nóng)業(yè)大縣，貧困面廣、貧困人口多、貧困程度深、扶貧難度大。根據(jù)2010年5月7日國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)扶貧辦等部門(mén)《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接擴(kuò)大試點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)[2010]31號(hào)）文件精神，以及省、州的工作部署和安排，H縣結(jié)合自身實(shí)際出臺(tái)了相關(guān)的政策措施，并積極開(kāi)展了“兩項(xiàng)制度”銜接工作。2011年以來(lái)，通過(guò)不斷的努力探索，在對(duì)象識(shí)別和管理上建立科學(xué)的工作機(jī)制，逐漸完善了貧困農(nóng)戶檔案，做到了對(duì)象分類(lèi)扶持，應(yīng)保盡保、應(yīng)保應(yīng)扶、應(yīng)扶盡扶。

1.2H縣“兩項(xiàng)制度”工作具體做法

1.2.1積極做好“兩項(xiàng)制度”銜接的宣傳

H縣人民政府及相關(guān)部門(mén)在省、州的統(tǒng)一安排和要求下，積極開(kāi)展各項(xiàng)工作，一是充分利用各項(xiàng)惠農(nóng)政策下鄉(xiāng)宣講的機(jī)會(huì)，大力宣傳兩項(xiàng)制度銜接政策；二是召開(kāi)全縣兩項(xiàng)制度有效銜接工作動(dòng)員大會(huì)。會(huì)議傳達(dá)了上級(jí)關(guān)于扶貧開(kāi)發(fā)與農(nóng)村最低生活保障制度銜接工作的通知精神，并就如何搞好兩項(xiàng)制度工作提出了具體的要求。三是抽調(diào)一部分有工作經(jīng)驗(yàn)的人員專(zhuān)門(mén)從事兩項(xiàng)制度有效銜接工作，并對(duì)工作人員進(jìn)行了相關(guān)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和政策宣傳。四是分別召開(kāi)了村民戶主會(huì)議、村民代表會(huì)議，做到群眾家喻戶曉，人人皆知，加大了宣傳力度。五是由縣委督查室?guī)ш?duì)分赴各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）宣講兩項(xiàng)制度的目的和意義，并督查了解工作進(jìn)展情況。通過(guò)廣泛宣傳動(dòng)員，做到了家喻戶曉，使廣大群眾充分認(rèn)識(shí)到了農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接的重要意義和黨的惠民政策。

1.2.2根據(jù)國(guó)家規(guī)定確定對(duì)象識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)

第一步，根據(jù)農(nóng)戶的貧富程度排序，符合低保條件的農(nóng)村社區(qū)居民，以家庭為單位，由個(gè)人向村民（社區(qū)）委員會(huì)提出申請(qǐng)。第二步，由村選評(píng)領(lǐng)導(dǎo)小組按照相關(guān)指標(biāo)要求調(diào)查核實(shí)農(nóng)戶申請(qǐng)，并開(kāi)展民主評(píng)議，組織評(píng)審、張榜公布，對(duì)無(wú)異議的，報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核；對(duì)有異議的，要向申請(qǐng)人說(shuō)明情況，講清理由，做好解釋工作。第三步，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核、公示后，群眾無(wú)異議的，報(bào)縣民政局和縣扶貧辦審批。第四步，經(jīng)縣民政局和扶貧辦復(fù)審并公開(kāi)公示確定，州級(jí)相關(guān)部門(mén)進(jìn)行抽查驗(yàn)收后，對(duì)符合條件的低保對(duì)象，核發(fā)相關(guān)證書(shū)（卡）。

通過(guò)上述四個(gè)工作環(huán)節(jié)，共識(shí)別出城鄉(xiāng)最低生活保障對(duì)象58315人，占總?cè)丝诘?6.2%；扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象28208戶，100200人（其中：扶貧低保戶8081戶，31309人；扶貧戶13590戶，54431人），占總?cè)丝诘?2.7%（數(shù)據(jù)來(lái)源：2015年H縣民政局內(nèi)部資料，2015年H縣扶貧辦內(nèi)部資料）。具體工作中，分別對(duì)城鄉(xiāng)低保戶、扶貧低保戶、扶貧戶等三種類(lèi)型扶持對(duì)象明確了資金支持途徑：一是應(yīng)保盡保對(duì)象，對(duì)喪失勞動(dòng)能力的農(nóng)戶從低保資金中予以救助；二是應(yīng)保應(yīng)扶對(duì)象，對(duì)具有一定勞動(dòng)能力，但其生活困難的特困戶，既要通過(guò)低保予以救助，又要適度予以項(xiàng)目扶持以及實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)；三是應(yīng)扶盡扶對(duì)象，對(duì)具有勞動(dòng)能力、還沒(méi)有富裕的農(nóng)戶，本著“有利于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、有利于增加收入”的原則，通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等進(jìn)行扶持。對(duì)應(yīng)保盡保對(duì)象進(jìn)行救助的資金來(lái)源主要是民政部門(mén)的低保資金，應(yīng)保應(yīng)扶和應(yīng)扶盡扶對(duì)象的資金來(lái)源主要是財(cái)政扶貧資金。

1.3全力抓好建檔立卡工作

自2014年年初以來(lái)，縣扶貧辦按照開(kāi)展的精準(zhǔn)扶貧建檔立卡調(diào)查表進(jìn)行了建檔，共完成扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象建檔28208戶，100200人?？h民政局在近幾年來(lái)城鄉(xiāng)低保工作的基礎(chǔ)上，按減量提標(biāo)的要求完成建檔58315人，并將這些對(duì)象逐級(jí)上報(bào)及錄入信息管理系統(tǒng)。與此同時(shí)，根據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦、省扶貧辦要求，H縣組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員，加班加點(diǎn)，完成了28208戶100200人的信息錄入，并及時(shí)予以逐級(jí)上報(bào)。

2“兩項(xiàng)制度”銜接工作存在的主要問(wèn)題

2.1群眾對(duì)“兩項(xiàng)制度”銜接工作認(rèn)識(shí)不到位

在“兩項(xiàng)制度”銜接工作中，雖然H縣召開(kāi)了兩項(xiàng)制度有效銜接工作動(dòng)員大會(huì)，對(duì)工作進(jìn)行了統(tǒng)一部署，同時(shí)采取了各種不同的形式對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行了廣泛宣傳，但是部分群眾仍尚未完全理解“兩項(xiàng)制度”政策有效銜接的重要意義，一些群眾對(duì)該項(xiàng)工作的精神沒(méi)有吃透，且總認(rèn)為搞兩項(xiàng)制度銜接就只是解決農(nóng)民吃低保的問(wèn)題，爭(zhēng)著搶著進(jìn)低保；由于H縣經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展較為滯后，加之封閉的自然環(huán)境，傳統(tǒng)的思維方式，僵化的思想觀念，在群眾當(dāng)中普遍存在著“等、靠、要”思想，群眾對(duì)新知識(shí)、新觀念、新政策缺乏敏感和熱情。因此，農(nóng)民對(duì)政府具有很強(qiáng)的依賴性，多數(shù)群眾普遍認(rèn)為“要吃低保大家吃，要進(jìn)扶貧對(duì)象大家進(jìn)”，平均主義思想較為突出。endprint

2.2影響的因素較多，家庭收入難以核實(shí)準(zhǔn)確

做好農(nóng)村家庭的收入核實(shí)與評(píng)估是確定農(nóng)村最低生活保障對(duì)象的第一道工序，也是首要關(guān)口。種植業(yè)收入、養(yǎng)殖業(yè)收入、多種經(jīng)營(yíng)收入、村集體補(bǔ)助收入等都是農(nóng)村家庭收入的來(lái)源。種養(yǎng)殖業(yè)方面的收入容易受到自然災(zāi)害的影響，多元化經(jīng)營(yíng)收入不穩(wěn)定性較大以及一些臨時(shí)性的收入，導(dǎo)致農(nóng)戶家庭收入的穩(wěn)步定。正因?yàn)檗r(nóng)村家庭收入的復(fù)雜性、多樣性和不穩(wěn)定性，在一定程度上對(duì)家庭收入的核定帶來(lái)了困難。農(nóng)村低保實(shí)行的是差額救助，因此如何準(zhǔn)確核算低保對(duì)象的家庭收入成為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。目前采用“農(nóng)民人均純收入”的計(jì)算辦法主要是：家庭純收入一種植收入+養(yǎng)殖收入+多種經(jīng)營(yíng)收入+其它各項(xiàng)收入一生產(chǎn)成本；人均純收入一家庭純收入÷家庭常住人口。但在實(shí)際的具體操作過(guò)程中，由于程序復(fù)雜、項(xiàng)目繁多、計(jì)算繁瑣而難以具體實(shí)施，工作人員在如何認(rèn)真計(jì)算、核算，也很難規(guī)范。例如農(nóng)村居民的隱性收入、隱性就業(yè)、人戶分離等。

2.3缺乏有效的退出機(jī)制，應(yīng)保盡保效果欠佳

由于貧困的發(fā)生受到多方面因素的影響，貧困現(xiàn)象是一種動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程。因此，對(duì)扶貧對(duì)象的識(shí)別與認(rèn)定也是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，一部分貧困人口可以通過(guò)各種有效幫扶措施來(lái)實(shí)現(xiàn)脫貧，同時(shí)也有一部分非貧困人口因病、因?yàn)?zāi)、因?qū)W等而返貧。當(dāng)前的農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)施過(guò)程中福利依賴現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致扶貧對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制、退出機(jī)制還不夠完善。從當(dāng)前H縣的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，大多數(shù)農(nóng)村低保對(duì)象的家庭生計(jì)僅來(lái)源于農(nóng)業(yè)收入或者出賣(mài)體力勞動(dòng)來(lái)維持基本生活，具有很大的脆弱性，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力低。當(dāng)他們的勞動(dòng)收入低于或者略高于每月政府發(fā)放的低保金時(shí)，他們寧愿不勞動(dòng)而依賴政府每月發(fā)放的低保金收入。這種福利依賴導(dǎo)致的結(jié)果造就了農(nóng)村中的懶漢，且他們更不愿意退出低保的救助體系。具有一定勞動(dòng)能力的貧困人口無(wú)法退出，而因病、因?yàn)?zāi)新產(chǎn)生貧困人口無(wú)法及時(shí)納入救助范圍。對(duì)于扶貧對(duì)象來(lái)說(shuō)，通過(guò)各方面的幫扶行動(dòng)讓他們盡快擺脫貧困，實(shí)現(xiàn)脫貧致富是最終的目的。但是政策資源極為有限，哪些已經(jīng)脫貧的對(duì)象不能及時(shí)退出扶貧政策的覆蓋范圍，不但浪費(fèi)了國(guó)家的資源，而且也不利于實(shí)現(xiàn)整個(gè)區(qū)域的全面脫貧。

2.4工作人員變動(dòng)頻繁，嚴(yán)重影響工作開(kāi)展

鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)事務(wù)工作人員是農(nóng)村低保工作的主力軍，但是這部分人員的編制并不歸屬于縣級(jí)民政部門(mén)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在調(diào)整社會(huì)事務(wù)人員的時(shí)候，沒(méi)有征求縣級(jí)民政部門(mén)的意見(jiàn)，隨意性很大，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)事務(wù)辦工作人員的變動(dòng)極為頻繁，從而影響了農(nóng)村最低生活保障制度工作的有效開(kāi)展。

3進(jìn)一步完善“兩項(xiàng)制度”銜接工作的對(duì)策建議

3.1完善貧困人口識(shí)別機(jī)制

“兩項(xiàng)制度”的有效銜接必須以完善的幫扶對(duì)象識(shí)別機(jī)制為前提和起點(diǎn)。通過(guò)對(duì)扶貧戶和低保戶的精確識(shí)別并將其進(jìn)行分類(lèi)，完善數(shù)據(jù)庫(kù)中幫扶對(duì)象的基本信息，有利于提高幫扶工作的針對(duì)性和對(duì)幫扶對(duì)象進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。因此，在具體工作中，各部門(mén)相關(guān)統(tǒng)計(jì)口徑力爭(zhēng)做到標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一；在對(duì)象的識(shí)別上，務(wù)必要嚴(yán)格按照規(guī)范的程序進(jìn)行，確保該項(xiàng)工作流程的公開(kāi)、公正、公平，堅(jiān)決禁止隨意修改指標(biāo)和程序。

3.2確立“發(fā)展型”扶貧工作機(jī)制

在低保制度和扶貧制度的有效銜接過(guò)程中，前者具有兜底職責(zé)，只有確保其救濟(jì)功能的發(fā)揮，扶貧開(kāi)發(fā)的“發(fā)展型”工作機(jī)制才能得以確立。因此，H縣要不斷增加資金投入，建立和完善農(nóng)村低保制度，在低保水平不斷提高和扶貧對(duì)象基本生活得到保障的同時(shí)，但也要做好低保標(biāo)準(zhǔn)的控制工作，著力規(guī)避由于低保標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高而導(dǎo)致“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象的產(chǎn)生。在低保制度做到既維持貧困農(nóng)民的基本生活，又保有其參與扶貧開(kāi)發(fā)的積極性之后，扶貧開(kāi)發(fā)應(yīng)從傳統(tǒng)的“救助者”角色中解放出來(lái)，致力于發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，努力探索“發(fā)展型”工作機(jī)制，推進(jìn)全縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貧困人口收入的提高。H縣可從“差額立項(xiàng)”的方法確立扶貧項(xiàng)目、加強(qiáng)同步小康駐村、單位定點(diǎn)幫扶、開(kāi)展對(duì)農(nóng)村貧困勞動(dòng)力進(jìn)行技能的培訓(xùn)、突出扶貧工作重點(diǎn)、推行產(chǎn)業(yè)化扶貧等方面來(lái)實(shí)現(xiàn)“發(fā)展型”的扶貧工作機(jī)制。

3.3加強(qiáng)部門(mén)之間合作，實(shí)現(xiàn)資源共享

力求保證包括扶貧、民政、統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)等在內(nèi)相關(guān)部門(mén)的思路統(tǒng)一，明確各自工作范圍和職責(zé)，加強(qiáng)相互之間有效協(xié)調(diào)，從而推動(dòng)“兩項(xiàng)制度”工作的有效對(duì)接。實(shí)際工作中，可在精簡(jiǎn)高效的組織原則之下，加強(qiáng)扶貧、民政和其他相關(guān)之間的聯(lián)系議會(huì)制度建設(shè)，主導(dǎo)單位為扶貧部門(mén)和民政部門(mén)，其他部門(mén)主要作為參與部門(mén)，相互之間共同討論、探索和突破“兩項(xiàng)制度”銜接中的各種難題。通過(guò)這一制度平臺(tái)，各部門(mén)之間經(jīng)常性加強(qiáng)信息溝通，共同協(xié)商，實(shí)現(xiàn)資源共享，涉及到如幫扶信息、政策法規(guī)、辦事程序等資源可互相參考和利用，確保對(duì)建檔立卡幫扶對(duì)象做到“有進(jìn)有出、能進(jìn)能出、動(dòng)態(tài)管理”。

3.4充實(shí)人力資源力量，提高人員素質(zhì)

縣民政部門(mén)要加大對(duì)農(nóng)村最低生活保障制度工作人員的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)力度，不斷提高他們的管理水平，更好地適應(yīng)新形勢(shì)下低保業(yè)務(wù)的發(fā)展要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村最低生活保障制度管理部門(mén)要不斷充實(shí)人力資源，解決當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保工作人員一身兼多職而導(dǎo)致角色沖突的問(wèn)題。另外，還要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村最低生活保障制度覆蓋范圍內(nèi)人員的申報(bào)前、享受后的核查工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)不符合政策救助的對(duì)象，及時(shí)清理，力爭(zhēng)做到程序透明、公開(kāi)、公平，讓群眾滿意，讓政府放心，確保各項(xiàng)社會(huì)救助政策、城鄉(xiāng)低保政策真正惠及廣大貧困群眾。endprint