偵查監(jiān)督工作改革

曾曉海

摘 要：以審判為中心的訴訟制度改革是十八屆四中全會(huì)對(duì)司法界提出的新要求。偵查部門(mén)是刑事訴訟程序的開(kāi)啟者，并且是刑事訴訟糾紛問(wèn)題的多發(fā)地，例如對(duì)于偵查手段的非議、鑒定意見(jiàn)的異議、訴訟程序的責(zé)難等等。因此，對(duì)于偵查工作的監(jiān)督成為了本次改革的重要一環(huán)。在我國(guó)，警察又是主要承擔(dān)偵查職能的角色。本文希望通過(guò)對(duì)近兩三百年以來(lái)世界警務(wù)革命的梳理，從中明確警察在各個(gè)歷史時(shí)期以及未來(lái)職能的定位，從而在現(xiàn)有偵查監(jiān)督方式的情況下積極轉(zhuǎn)型，優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督職能。

關(guān)鍵詞：偵查監(jiān)督；警務(wù)革命；檢察機(jī)關(guān)

以審判為中心的偵查監(jiān)督改革是中共十八屆四中全會(huì)中涉及的改革思路，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)這既是一次機(jī)遇，也是一次挑戰(zhàn)。我國(guó)具有偵查權(quán)的機(jī)關(guān)包括公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、海關(guān)部門(mén)、監(jiān)獄人民警察以及軍隊(duì)內(nèi)的偵查部門(mén)，其中公安機(jī)關(guān)承擔(dān)了每年大多數(shù)刑事案件的處理。警察職能，是公安機(jī)關(guān)或警察自身所具有的功能以及在其職責(zé)范圍內(nèi)應(yīng)發(fā)揮出來(lái)的維護(hù)社會(huì)成員利益的效能或作用。其內(nèi)涵和外延的演變往往與同一時(shí)期的社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、權(quán)力結(jié)構(gòu)、人們的價(jià)值觀念有密切的聯(lián)系。下文將從西方的四次警務(wù)革命入手，分析各個(gè)階段警察職能的定位，結(jié)合現(xiàn)今正在進(jìn)行的第五次警務(wù)革命，梳理我國(guó)檢察機(jī)關(guān)未來(lái)偵查監(jiān)督職能轉(zhuǎn)變的可能。

一、警務(wù)革命的演進(jìn)

（一）第一次警務(wù)革命（1829年～1890年）

現(xiàn)代國(guó)家之前，警察職能行使的特點(diǎn)是“軍警不分、政警一體”，古代的時(shí)候承擔(dān)跟警察相同的部門(mén)主要從事鎮(zhèn)壓階級(jí)反抗，從而保護(hù)統(tǒng)治階級(jí)既得利益的作用。近代以來(lái)，所謂的警察部門(mén)才從國(guó)家政府體系中獨(dú)立出來(lái)，成為一個(gè)相對(duì)單一的部門(mén)。第一次警務(wù)革命以英國(guó)建立倫敦警察系統(tǒng)為標(biāo)志。

十八世紀(jì)末，英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命爆發(fā)，英國(guó)社會(huì)成為工業(yè)類(lèi)社會(huì)，產(chǎn)生了巨大的階級(jí)分化和嚴(yán)重的階級(jí)對(duì)立，國(guó)家的犯罪迅速增長(zhǎng)，城市治安陷入混亂。基于社會(huì)分化與矛盾的激烈，英國(guó)政府設(shè)立倫敦大都市警察局，作為一直獨(dú)立的力量用于犯罪的打擊。在打擊犯罪的同時(shí)，把預(yù)防犯罪也作為根本職能。英國(guó)國(guó)會(huì)于1829 年頒布《倫敦大都市警察法案》從而正式建立了職業(yè)化的警察力量。根據(jù)《倫敦大都市警察法案》，羅伯特·皮爾爵士任命查爾斯·羅恩和理查得·梅尼為警察部隊(duì)的指揮官，全面負(fù)責(zé)新的警察力量的建設(shè)與發(fā)展。

羅伯特·皮爾隨后確立的“警察政策標(biāo)準(zhǔn)”大致上概括了第一次警務(wù)革命中警察職能的具象，其中第一條表述為：“警察的主要使命是預(yù)防犯罪和騷亂，它是對(duì)犯罪進(jìn)行鎮(zhèn)壓的軍事力量和依法對(duì)犯罪和騷亂進(jìn)行嚴(yán)懲的部門(mén)?！钡诰艞l：“檢查警察工作效果的方法是看犯罪和騷亂的減少，而不是看警察在處理犯罪和騷亂方面所采取的行動(dòng)。”則要求警察要以追求打擊犯罪的實(shí)際成果為標(biāo)準(zhǔn)衡量警察是否可靠、有效的履行了相關(guān)職能。

（二）第二次警務(wù)革命（1890～1930年）

第二次警務(wù)革命是以美國(guó)警察專(zhuān)業(yè)化運(yùn)動(dòng)為主要標(biāo)志，著重強(qiáng)調(diào)警察打擊犯罪的職能。主要是通過(guò)建立警察隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化，從而使其擺脫地方政治對(duì)警察的控制，使警察成為一支獨(dú)立、高效、更加專(zhuān)業(yè)化的隊(duì)伍。

1905年至1932年在美國(guó)的警務(wù)改革運(yùn)動(dòng)中，奧古斯特·沃爾默，成為全美警察職業(yè)化運(yùn)動(dòng)的先驅(qū)和主要代言人。他覺(jué)得警察不僅應(yīng)該承擔(dān)打擊犯罪的職責(zé)，更應(yīng)該同一些社會(huì)福利機(jī)構(gòu)合作，使得犯罪預(yù)防跟犯罪打擊并舉。直至現(xiàn)在，這仍然是世界各個(gè)國(guó)家的警察政策的主要內(nèi)容。

第二次警務(wù)革命具體的措施包括：提高招募標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)警察隊(duì)伍的整體素質(zhì)；利用軍隊(duì)的管理方式對(duì)警察隊(duì)伍進(jìn)行管理，培養(yǎng)警察隊(duì)伍的執(zhí)法能力；對(duì)警察部門(mén)進(jìn)行分類(lèi)，例如設(shè)立交通警察、刑事警察、內(nèi)勤警察、后勤警察等部門(mén)警察。

雖然第二次警務(wù)革命的目標(biāo)有利于警察專(zhuān)業(yè)化的方向，但是也導(dǎo)致警察機(jī)關(guān)內(nèi)部分工過(guò)于細(xì)致化，警察與公眾開(kāi)始脫離，警察職能開(kāi)始向單一的打擊犯罪過(guò)渡。

（三）第三次警務(wù)革命（1940～1980年）

第三次警務(wù)革命，以英美各國(guó)的警察現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)為主要標(biāo)志，強(qiáng)調(diào)通訊、車(chē)輛等警察裝備的現(xiàn)代化，警察成為純粹的“打擊犯罪的戰(zhàn)士”，這是一場(chǎng)職業(yè)化轉(zhuǎn)向現(xiàn)代化的警務(wù)改革運(yùn)動(dòng)。該階段，西方英美發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)加強(qiáng)警察的現(xiàn)代化建設(shè)，例如各種裝備現(xiàn)代化（防彈衣、對(duì)講機(jī)和汽車(chē)）等，使得警察的執(zhí)法能力大大加強(qiáng)。但是這一時(shí)期，警察也跟公眾逐漸疏遠(yuǎn)、脫離社區(qū)，失去了公眾的支持。警察的職能從原有的打擊犯罪跟預(yù)防犯罪并舉的情況轉(zhuǎn)變?yōu)閱渭兊拇驌舴缸?，成為純粹的“刑事警察”?/p>

二十世紀(jì)六十年代末職業(yè)模式的問(wèn)題開(kāi)始產(chǎn)生：

1.這時(shí)期社會(huì)犯罪率不降反升，說(shuō)明傳統(tǒng)的警察偵查方式起不到重要的作用了。

2.由于犯罪率驟升，公民對(duì)社會(huì)環(huán)境產(chǎn)生恐懼，他們盡量減少出沒(méi)于各個(gè)路口、購(gòu)物廣場(chǎng)、公園或者教堂。

3.許多少數(shù)裔群體的公民認(rèn)為他們收到不平等或不公正的待遇。他們不僅抗議警察的苛刻，還抗議警察的冷遇。

4.反戰(zhàn)和民權(quán)運(yùn)動(dòng)向警察提出了挑戰(zhàn)。警察的合法性遭到懷疑：學(xué)生、少數(shù)裔群體因?yàn)楦鞣N各樣的原因反抗警察。

（四）第四次警務(wù)革命（1980 年至二十一世紀(jì)初）

第四次警務(wù)改革，以英美各國(guó)的“社區(qū)警務(wù)”為標(biāo)志，也稱(chēng)為后現(xiàn)代化警務(wù)改革，或“民主式警務(wù)革命”。在一些特殊犯罪類(lèi)型領(lǐng)域，偵查模式也從被動(dòng)式偵查向主動(dòng)式偵查轉(zhuǎn)變。

第三次警務(wù)革命的改革整體上不算是個(gè)成功的改革，即使投入的改革成本高，但是收效甚微，社會(huì)治安并沒(méi)有得到根本好轉(zhuǎn)。犯罪是個(gè)復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象，單純依靠警察的力量不可避免具有一定的局限性，因此只利用警察機(jī)關(guān)試圖來(lái)預(yù)防和打擊犯罪多多少少都難有奇效，更多的是需要社會(huì)其他群體的參與。因此，二十世紀(jì)八十年代之后，警務(wù)改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社區(qū)層面上來(lái)，警察從單一打擊犯罪的職能，轉(zhuǎn)而向社區(qū)公民提供服務(wù)，這些服務(wù)的內(nèi)容包括井然的公共秩序、社區(qū)環(huán)境的安全和生活出行的便捷等，寄希望于通過(guò)改善社區(qū)環(huán)境，減少仇視社會(huì)的人群以及確保利用社區(qū)形成一種社會(huì)基層組織性的互助規(guī)制當(dāng)?shù)胤缸锏陌l(fā)生。endprint

第四次警務(wù)革命的主要措施包括以下幾個(gè)方面：警力投入方面，著重開(kāi)始從街面投放到社區(qū)內(nèi)，提高公眾群體的警察比例的同時(shí)提高警員各方面的素質(zhì)；其次是對(duì)于警察道德修養(yǎng)和服務(wù)意識(shí)的提高，轉(zhuǎn)變警察的服務(wù)理念；警務(wù)風(fēng)格方面，主要是加強(qiáng)主動(dòng)式偵查的使用范圍，從事后偵查向犯罪預(yù)防轉(zhuǎn)變；治安防范方面，逐步從以警察為主的防范理念，逐步向利用社會(huì)群體進(jìn)行防范，特別是“鄰里守望”等基層社會(huì)互助；加強(qiáng)各個(gè)區(qū)域間的警察協(xié)作，尤其是國(guó)際區(qū)域間的合作；警察構(gòu)成方面，出現(xiàn)了國(guó)家警察和私人警察并行發(fā)展的趨勢(shì)。

二、第五次警務(wù)改革與以審判為中心的偵查監(jiān)督研究

（一）確立現(xiàn)代化的偵查監(jiān)督理念，嚴(yán)格規(guī)范偵查行為

2011 年3 月，美國(guó)人魁斯特佛·斯頓提出了“警務(wù)改革新專(zhuān)業(yè)化”，包括四個(gè)要素：歸責(zé)性、執(zhí)法有效性、創(chuàng)新性與整體性。

其中執(zhí)法有效性內(nèi)涵包括：合法性；執(zhí)法的合理性；執(zhí)法的正統(tǒng)性。也就意味著要堅(jiān)決反對(duì)警察對(duì)非警務(wù)行為的執(zhí)行。

警務(wù)改革的有效執(zhí)法不僅是要求警察從自身嚴(yán)格要求，還要檢察機(jī)關(guān)從外部予以嚴(yán)格的監(jiān)督。警察在行使權(quán)力時(shí)都要有法必依，這是警察作為行政機(jī)關(guān)原本就應(yīng)該遵守的原則：其一，只有法律規(guī)定的行為才能施行，作為國(guó)家暴力機(jī)關(guān)，警察的權(quán)力具有較強(qiáng)的侵犯性，警察的不能肆意行為，要有具體的法律規(guī)定予以指導(dǎo)的行為才能實(shí)施，這是行政權(quán)力被要求“法無(wú)明文規(guī)定，無(wú)權(quán)”的具體體現(xiàn)；其二，警察如何來(lái)實(shí)施其權(quán)力的問(wèn)題，警察行為要依據(jù)合法原則、必要原則、比例原則等，把握好合理的度，在實(shí)施權(quán)力的同時(shí)盡量減少對(duì)公眾合法利益的侵犯。

從上述四次警務(wù)革命也可以看出，警察權(quán)在警察機(jī)關(guān)出現(xiàn)的兩三百年間不斷擴(kuò)張，從原本簡(jiǎn)單的打擊犯罪到預(yù)防到現(xiàn)在的社區(qū)服務(wù)，在打擊的犯罪類(lèi)型上也不斷擴(kuò)大（從傳統(tǒng)社會(huì)的人身侵害、財(cái)產(chǎn)類(lèi)犯罪到現(xiàn)代社會(huì)金融類(lèi)犯罪等），打擊犯罪的手段也在不斷更新。于此，對(duì)于犯罪的打擊固然是有好處的，但是現(xiàn)在不管是成文法國(guó)家還是判例法國(guó)家，或多或少都在通過(guò)設(shè)立法律或者判例的形式在限制警察權(quán)的使用。因?yàn)樵诖驌舴缸锏耐瑫r(shí)，出現(xiàn)了各種警察權(quán)力侵犯公民合法權(quán)利的情況。

所以，檢察機(jī)關(guān)在實(shí)行偵查監(jiān)督的時(shí)候，首先要從理念上樹(shù)立無(wú)罪推定原則，對(duì)于偵查機(jī)關(guān)從立案到采取強(qiáng)制措施到最后偵查終結(jié)期間的文書(shū)，要進(jìn)行嚴(yán)格的書(shū)面審查，特別是對(duì)于訴訟時(shí)間的把關(guān)要放在首位。因?yàn)樵V訟時(shí)間出現(xiàn)問(wèn)題是相對(duì)比較好發(fā)現(xiàn)的。

其次，檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行偵查監(jiān)督的時(shí)候要善于發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)卷宗中出現(xiàn)的問(wèn)題，尤其是對(duì)于口供的審查要放在重中之重。口供一向被稱(chēng)為證據(jù)之王，雖然經(jīng)過(guò)數(shù)次司法改革，其現(xiàn)在在證據(jù)鏈中的地步已經(jīng)沒(méi)有以前那么重要了。但是，仍然要注意它的審查，特別是對(duì)于供述的自愿性、明確性以及非評(píng)價(jià)性。供述的自愿性好理解，就是不管證人、被害人或者犯罪嫌疑人，都不能違背自己的真實(shí)經(jīng)歷作出供述。明確性是個(gè)看起來(lái)簡(jiǎn)單卻比較難審查的點(diǎn)，供述的明確性即要求口供的內(nèi)容要符合現(xiàn)實(shí)或者比較符合現(xiàn)實(shí)，這就意味著，在供述人供述的時(shí)候，偵查機(jī)關(guān)有時(shí)候往往存在不當(dāng)詢問(wèn)（或訊問(wèn)）的情況。一部分偵查人員是有意誘供，一部分偵查人員是詢問(wèn)（或訊問(wèn)）方式存在問(wèn)題無(wú)意中流露案件信息，導(dǎo)致供述人的在被偵查人員詢問(wèn)（或訊問(wèn)）的高壓環(huán)境下做出了符合偵查人員期望的供述。①這一點(diǎn)，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)是一件非常頭疼的事情，因?yàn)樗３Ｊ请[秘的基本不會(huì)體現(xiàn)在書(shū)面上的，所以檢察機(jī)關(guān)要結(jié)合其他證據(jù)特別是做筆錄時(shí)候同步錄音錄像，認(rèn)真觀察、分析供述人在做筆錄期間的供述用語(yǔ)、供述的連續(xù)性等等，從而判斷供述的內(nèi)容是否明確。供述的非評(píng)價(jià)性是一個(gè)經(jīng)常被審查人員忽略的要點(diǎn)，即供述人（特別是證人）對(duì)于自己的供述要基于事實(shí)而不是帶有評(píng)價(jià)性的語(yǔ)言，評(píng)價(jià)意味著你要加入自己的判斷，在涉及到另一方的情況下，每個(gè)供述人只能針對(duì)發(fā)生的客觀情況進(jìn)行供述，如果做出評(píng)價(jià)則很可能傷害到客觀事實(shí)，這也是偵查監(jiān)督應(yīng)該注意的點(diǎn)。

（二）偵查監(jiān)督職能擴(kuò)張的可能

1、私人警察的監(jiān)督問(wèn)題

有學(xué)者認(rèn)為第五次警務(wù)革命的走向是國(guó)家警察與私人警察并存。20 世紀(jì)90 年代，當(dāng)時(shí)英國(guó)警力短缺，承擔(dān)警察職能機(jī)構(gòu)的私有化應(yīng)運(yùn)而生。警察職能的私有化，挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)警察作為國(guó)家機(jī)器的神圣角色。國(guó)家警察與私人警察能夠并行而立，是因?yàn)樗饺司瘎?wù)具有的正面效應(yīng)：一是私人警察的存在替代了國(guó)家警察的一部分職能（主要是社區(qū)警務(wù)、個(gè)人安全等方面），使得警察機(jī)構(gòu)可以進(jìn)行精簡(jiǎn)改革，國(guó)家在警務(wù)財(cái)政的投入可以得到削減；二是私人警察對(duì)國(guó)家警察產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)，使得國(guó)家警察不得不思考如何更好的進(jìn)行犯罪打擊以及提高工作效率；三是私人警察的出現(xiàn)，滿足了不同層次公眾的安全需要，部分社會(huì)群體可以對(duì)個(gè)人安全進(jìn)行私人化定制。

從這個(gè)角度來(lái)看，未來(lái)，如果在我國(guó)出現(xiàn)私人警察，那么他們能夠行使什么樣的權(quán)力，他們權(quán)力的行使該受到來(lái)自何處的監(jiān)督（或者什么樣的監(jiān)督），自然會(huì)成為不可忽視的問(wèn)題。有一點(diǎn)可以確定的是，隨著警務(wù)改革的推進(jìn)和深入，偵查監(jiān)督職能的擴(kuò)張將成為一個(gè)趨勢(shì)。

2、主動(dòng)式偵查的監(jiān)督問(wèn)題

數(shù)次警務(wù)革命至今，警察的偵查方式已經(jīng)發(fā)生改變，從以前的被動(dòng)式偵查逐漸向主動(dòng)式偵查發(fā)展，特別是在現(xiàn)今恐怖主義犯罪在世界范圍內(nèi)肆虐的大背景下。

近二三十年，恐怖主義犯罪猖獗，恐怖主義已經(jīng)成為人類(lèi)文明之大敵?？植乐髁x犯罪往往存在嚴(yán)重?cái)_亂公共秩序、受害范圍特別廣的特點(diǎn)。采取傳統(tǒng)的被動(dòng)式偵查很容易陷入犯罪后偵查機(jī)關(guān)只負(fù)責(zé)收拾殘局，造成了大面積傷亡卻無(wú)力面對(duì)的情況。因此，世界各個(gè)國(guó)家對(duì)于恐怖主義犯罪都是提前布控，在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域通過(guò)情報(bào)分析的手段進(jìn)行主動(dòng)式偵查。

“9·11”恐怖襲擊之后，美國(guó)國(guó)會(huì)迅速通過(guò)《愛(ài)國(guó)者法案》，該法案以防止恐怖主義的發(fā)生為目的極大的擴(kuò)張了美國(guó)警察機(jī)關(guān)的權(quán)力，為警察機(jī)關(guān)收集和分析美國(guó)民眾私人信息提供了程序上的便利。例如，對(duì)于逮捕措施的使用，在美國(guó)原本是需要檢察機(jī)關(guān)和律師在法庭通過(guò)初步舉證的方式進(jìn)行論辯，最后由中立的法官作出決定，但是《愛(ài)國(guó)者法案》對(duì)于懷疑涉及恐怖主義的犯罪嫌疑人主要由偵查部門(mén)向法官傳遞相應(yīng)的情報(bào)（有些甚至很難被稱(chēng)為證據(jù)），沒(méi)有律師在場(chǎng)即可以簽發(fā)逮捕令，使得公民的人身權(quán)利保護(hù)存在很大的隱患。該法案實(shí)施后引起巨大的爭(zhēng)議，主要在于該法案確立的偵查方式在國(guó)土安全和民眾自由兩種價(jià)值觀的天平上毫無(wú)爭(zhēng)議的偏向了前者。法案實(shí)行的這幾年，美國(guó)媒體同樣披露了警察機(jī)關(guān)利用該法案對(duì)一些個(gè)人和群體（以穆斯林為主）實(shí)行歧視性偵查，導(dǎo)致了社會(huì)少數(shù)裔群體的傷害和恐懼。endprint

我國(guó)于2016年1月1日開(kāi)始實(shí)施《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》，通過(guò)界定恐怖主義犯罪、安全防范、情報(bào)信息、調(diào)查和應(yīng)對(duì)措施等方面對(duì)于涉及恐怖犯罪的情況予以規(guī)制，雖然沒(méi)有具體規(guī)定相關(guān)的偵查措施，但就世界范圍內(nèi)來(lái)說(shuō)針對(duì)恐怖主義犯罪偵查手段的變化都是確定的。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在國(guó)家刑事政策的要求下將涉及恐怖主義犯罪作為高度特殊化的犯罪類(lèi)型來(lái)對(duì)待是無(wú)可爭(zhēng)議的，但是對(duì)于恐怖主義犯罪的偵查，檢察機(jī)關(guān)在其中到底要擔(dān)任怎樣的監(jiān)督角色還是一個(gè)令人困惑尚無(wú)定論的情況。

筆者認(rèn)為，在這種情況下偵查監(jiān)督職能要隨著偵查方式的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變，現(xiàn)今社會(huì)內(nèi)，偵查機(jī)關(guān)越來(lái)越多的利用主動(dòng)偵查的方式打擊犯罪②。檢察機(jī)關(guān)如果一味的通過(guò)事后書(shū)面監(jiān)督的方式進(jìn)行監(jiān)督，事實(shí)上是很難起到有效的監(jiān)督效果的。如何聯(lián)動(dòng)偵檢兩機(jī)關(guān)，在偵查機(jī)關(guān)采取偵查措施的時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)能夠主動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，勢(shì)必將成為偵查監(jiān)督改革的方向以及偵查監(jiān)督能否真正落實(shí)的重中之重。

[注釋]

①這種情況往往也存在兩種不同的可能，一種是供述人對(duì)于事件的回憶本身是模棱兩可的，在偵查人員的誘導(dǎo)下作出了違背事實(shí)的供述；另一種是供述人雖然了解自己的回憶內(nèi)容，但是由于被詢問(wèn)（或訊問(wèn)）的高壓環(huán)境，以及其他的顧忌導(dǎo)致了其作出違背事實(shí)的供述。

②不僅包括恐怖主義犯罪，還有毒品類(lèi)犯罪、金融類(lèi)犯罪都越來(lái)越多應(yīng)用到主動(dòng)偵查。

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（作者單位： 福建省莆田市涵江區(qū)人民檢察院，福建 莆田 351100）endprint