我國環(huán)境資源保護法律制度發(fā)展簡析

摘 要 自從中國建國之后，尤其是歷經(jīng)了七十年代到如今的國家環(huán)境資源保護法律制度的三次迭起，目前在中國已經(jīng)初步建立了環(huán)境資源保護的法律體系，而相應(yīng)的環(huán)境資源保護的具體的制度措施以及有關(guān)機制也初步建成，而所取得的法律治理效果也得到了初步的成效，可相應(yīng)的是，有一些尚未解決、亟待解決的問題仍存在我國的環(huán)境資源保護法律體系之中，例如在立法層面上的偏差、立法內(nèi)容上的不完善或殘缺以及立法銜接上的不足與執(zhí)行力的欠缺等。因而，本文認為一定要從立法層面加以糾正、立法內(nèi)容、立法銜接以及立法的執(zhí)行上加以提升，進而更好地完善我國的環(huán)境資源保護法律制度。

關(guān)鍵詞 環(huán)境資源 保護 法律制度 發(fā)展

作者簡介：李斌銳，澳門科技大學(xué)碩士，研究方向：環(huán)境與資源保護法。

中圖分類號：D922.6 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.142

在二零一二年的十月，黨的十八大報告十分明確地指出了全力建設(shè)“美麗中國”的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，隨著社會經(jīng)濟水平的持續(xù)提高，環(huán)境資源保護工作也逐漸處于一個至關(guān)重要的位置?！董h(huán)境保護法修訂案》在二零一二年的四月二十四日正式獲得了表決通過而頒布，這也是我國的自然環(huán)境保護法在歷經(jīng)了二十五年的實施以來首次進行修訂。而在二零一五年的八月二十九日，《大氣污染防治法》作為我國環(huán)境資源保護法律體系之中的一部重要的單行法也通過了修訂并將于二零一六年一月一日正式實施。雖然近些年來我國針對環(huán)境資源保護這一領(lǐng)域的有關(guān)法律的修訂及制定活動比較頻繁，可是從具體的實踐情況來看，目前我國的環(huán)境資源保護法律制度并不能夠很好地滿足現(xiàn)在我國的環(huán)境資源保護需求。因為，若想要實現(xiàn)“美麗中國”的美好愿望、徹底解決環(huán)境資源保護的難題，還是需要進一步地推動我國環(huán)境資源保護法律制度向前發(fā)展。在這一大背景之下，本文將立足于歷史發(fā)展的角度，對中國建國之后的環(huán)境資源保護法律制度進行分析、探討，繼而提出一些相應(yīng)的意見。

一、我國環(huán)境自然保護法律制度的歷史進程

我國的環(huán)境自然保護法律制度最早可以追溯到一九五七年由國務(wù)院所頒布的《水土保持綱要》?？墒鞘聦嵣现钡揭痪牌呷?，保護環(huán)境這一觀念才在第一次全國環(huán)境保護會議之中明確，該次會議明確地提出了“依靠群眾、大家動手、保護環(huán)境、造福人民”的口號，在一九七八年的《憲法》之中也明確地首次規(guī)定了：“國家保護環(huán)境和自然資源，防止污染和其他公害”這個規(guī)定也就為后來的制定我國環(huán)境資源保護法律提供了理論依據(jù)。我國的第一個建設(shè)環(huán)境資源保護法律制度體系的高潮是在一九七九年，當(dāng)時全國人大常務(wù)委員會討論并通過了《環(huán)境保護法》，之后的八十年代，大量的行政法例如《森林法》、《水污染防治法》、《海洋傾廢條例》等法律出臺，而在一九八九年的十二月，全國人民代表大會也討論并通過了《環(huán)境保護法》，至此迎來了我國的初步的環(huán)境資源保護法律體系。

而到了二十世紀(jì)九十年代，第二次建設(shè)中國環(huán)境資源保護法律制度體系的高潮也隨之到來。在這期間內(nèi)，全國人民代表大會常務(wù)委員會討論并制定了《環(huán)境噪聲污染防治法》等七項有關(guān)法規(guī)條例，而國務(wù)院則討論并制定了《水生野生動物保護實施條例》等八項有關(guān)行政法規(guī)，而一些部委也制定了《環(huán)境保護科學(xué)技術(shù)研究成果管理辦法》等相關(guān)的具體規(guī)章。與此同時，原有的一些環(huán)境資源保護法律也在經(jīng)過了一段時間的實行之后得到了多多少少的修改。

到了二十一世紀(jì)之后，中國為了積極地適應(yīng)加入世界貿(mào)易組織的需要以及增強中國在經(jīng)濟全球化的大背景之下的國際競爭力，又一次啟動了加強環(huán)境資源保護法律制度的立法以及修訂法律工作。僅僅在二零零一年至二零零二年這一年期間，全國人民代表大會常務(wù)委員會就討論通過了《清潔生產(chǎn)法》、《環(huán)境影響評價法》等多項法律，與此同時，也對一些原有的法律例如《水法》等進行了修行工作。至二零零二年底，全國人民代表大會也正式宣布我國的環(huán)境資源保護法律制度體系已經(jīng)基本形成。而在中國共產(chǎn)黨的第十六次代表大會上，黨明確地提出了科學(xué)發(fā)展觀的發(fā)展目標(biāo)，這也就直接推動了我國第三次建設(shè)環(huán)境資源保護法律制度體系的高潮。例如二零零三年通過的《放射性污染防治法》的正式出臺，以及在二零零四年修訂的，《野生動物保護法》等法律的制定與修改，都體現(xiàn)了這一建設(shè)的高潮。

這些年來，我國全國人民代表大會常務(wù)委員會對于環(huán)境資源保護方面的立法活動較之以往有所減少，以至于在二零一一年至二零一五年這四年間我國沒有出臺一部新的環(huán)境資源保護的法律，而相應(yīng)的則是一些比較頻繁的修訂法律的工作。這個期間，中國國務(wù)院制定了有關(guān)的行政法規(guī)五件，而環(huán)境保護部門也制定了有關(guān)的部門規(guī)章二十四件。至此，我國的環(huán)境資源保護法律的立法工作呈現(xiàn)出了以下幾個特點：

首先是部門的規(guī)章制度多，由環(huán)境保護部門近些年來所制定的二十四件規(guī)章條例已經(jīng)占了環(huán)境保護立法總數(shù)的百分之八十三。

其次是立法活動的專業(yè)性和可執(zhí)行性有待商榷。比如說在我國已有了《放射性污染防治法》的前提之下，國務(wù)院在二零一一年又制定了《放射性廢物安全管理條例》，這就會引起混淆人們視野、阻礙人們尋求法律依據(jù)的情況出現(xiàn)。

最后是立法上更加地強調(diào)對行政機關(guān)以及其工作人員的執(zhí)法行為的規(guī)范。比如很多的部門規(guī)章都更明顯地加強了對環(huán)境保護部門的執(zhí)法行為的規(guī)范調(diào)查。

二、我國環(huán)境資源保護法律制度的現(xiàn)狀分析

（一）成果概述

在歷經(jīng)了長期多年的發(fā)展之后，我國的環(huán)境資源保護法律制度體系的建設(shè)已經(jīng)取得了相當(dāng)大的進步，并且集中表現(xiàn)在以下幾個方面之中。

第一，規(guī)范化的體系已基本形成。直到二零一六年年初，我國已有了二十六件有關(guān)環(huán)境資源保護的法律條文，三十二件有關(guān)的行政法規(guī)，七八件政府部門規(guī)章，加起來總共有一百三十六件，上述這些規(guī)章、法律法規(guī)之中的內(nèi)容主要包括自然資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護、環(huán)境污染防治等一些重要領(lǐng)域，這也就使得我國的環(huán)境資源保護法律制度體系在立法角度上已經(jīng)有了最基本的數(shù)量要求。endprint

第二，有關(guān)的具體制度和機制逐漸地建立健全?，F(xiàn)在正在實行的《環(huán)境保護法》已經(jīng)十分明確地指出了十三項機制和制度，另外算上以前的各個單行法、法規(guī)以及部門之中的規(guī)章，我國的環(huán)境資源保護法律制度體系的具體制度已經(jīng)初步建立起來了，大體來看可以分為三類：首先是災(zāi)害發(fā)生前的預(yù)防機制、污染防治工作之中的“三同時制度”、自然資源許可制度以及環(huán)境資源影響評定機制，之后是行為的規(guī)則制度與機制，也就是針對政府工作主體的行為進行有關(guān)規(guī)范，最后是災(zāi)害發(fā)生之后的救濟制度，也就是對已經(jīng)實際發(fā)生的災(zāi)害損失進行彌補，具體來說就是對已經(jīng)形成的污染進行控制。具體的制度有生態(tài)補償制度、環(huán)境公益訴訟制度等。

第三，我國環(huán)境資源保護法律治理效果顯著。根據(jù)二零一五年的全國環(huán)境公報報導(dǎo)，自從新的《環(huán)境保護法》正式施行以來，國家環(huán)境保護部已經(jīng)對全國二十五個城市進行了環(huán)境的綜合監(jiān)督，也已經(jīng)正式地約談了其中六個城市的政府主要負責(zé)人，在全國各地查處了十余萬次企業(yè)違法情況，正式督辦兩千一百七十七個案件，這其中罰款金額達到了二十多億元。各個地方的環(huán)境部門向公安機關(guān)移送的環(huán)境資源類違法案件數(shù)量也高達兩千多件，這個數(shù)量是過去的十年間的總數(shù)的兩倍。這些案例都反映出了我國的環(huán)境資源保護治理已經(jīng)取得了十分明顯的成效。

（二）問題反思

雖然我國的環(huán)境保護法律制度的建設(shè)已經(jīng)取得了十分明顯的成效，但是仍存在著幾個較為嚴重的問題。

第一，立法層面的偏差。根據(jù)之前的數(shù)據(jù)可知，在之前的立法活動之中，法律只占總比的百分之十幾，而行政法規(guī)和部門規(guī)章則達到了百分之二十之上，所以可以看出行政立法在總的立法活動規(guī)章之中占到了很大的一部分，另外是立法注重城市而忽視農(nóng)村，現(xiàn)行的很多環(huán)保法律都會無意識地偏重于城市地區(qū)。

第二，立法的內(nèi)容上的空白與不足，根據(jù)現(xiàn)行的環(huán)境資源保護法律法規(guī)來看，很多的一些規(guī)章制度已經(jīng)不能夠適應(yīng)現(xiàn)如今中國的社會經(jīng)濟水平，具體來看就是一些規(guī)定由于對污染的標(biāo)準(zhǔn)定的過低已經(jīng)不能夠適應(yīng)如今的中國經(jīng)濟水平。雖然之前出版的《環(huán)境垃圾法》一些規(guī)定的出臺已經(jīng)加大了對企業(yè)的懲處力度，但是這些環(huán)境違法的成本仍然在企業(yè)可承受的范圍之內(nèi)，這也就在事實上形成了環(huán)境違法成本低的情況。

第三，立法銜接上的不足。根據(jù)現(xiàn)在正在實行的《環(huán)境保護法》有關(guān)條例來看，生態(tài)環(huán)境保護法的法律要遠遠多于自然資源保護法的條款數(shù)量，甚至有一些法學(xué)界的學(xué)者認為現(xiàn)如今的環(huán)境資源保護法實際上是對污染進行治理的法律，這種失衡導(dǎo)致在很大程度上法規(guī)之間缺少相應(yīng)的銜接。

第四，立法的可執(zhí)行性的欠缺。在現(xiàn)在這個階段之中，環(huán)境資源保護法律的可執(zhí)行性也是一個十分嚴重的問題，根據(jù)目前的評價環(huán)境影響實施情況來看，其評價機構(gòu)的資質(zhì)取得途徑的合法性是一個值得商榷的問題，具體來看就是評價機構(gòu)資質(zhì)盜用、掛靠的現(xiàn)象十分嚴重。

三、我國環(huán)境資源保護法律制度的進路思考

（一）校正立法方向

最重要的是應(yīng)該突出權(quán)利這一重要觀念，這樣能夠使得環(huán)境資源保護工作之中權(quán)利與義務(wù)相平衡。具體來說就是加強人大對立法的領(lǐng)導(dǎo)作用，其次就是應(yīng)當(dāng)鞏固立法為民的這一原則，最后是應(yīng)該把立法的思想由官本位制轉(zhuǎn)向民本位置。

其次是應(yīng)該加大對農(nóng)村環(huán)境的問題的關(guān)注。伴隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)也已經(jīng)出現(xiàn)了大規(guī)模的工業(yè)污染，并且由于農(nóng)村地區(qū)的自然資源較比城市地區(qū)更為豐富，因此農(nóng)村地區(qū)的自然資源環(huán)境應(yīng)當(dāng)受到額外的關(guān)注，所以我國關(guān)于環(huán)境資源的立法工作也應(yīng)該對農(nóng)村地區(qū)投以更多的支持，從實際的污染情況出發(fā)，來制定有關(guān)的法律條文。

（二）完善立法內(nèi)容

這首先需要克服立法工作的滯后性，加快立法工作跟上社會經(jīng)濟發(fā)展的水平。其次是應(yīng)該填補一些我國立法內(nèi)容方面的空白，促使其走向全面發(fā)展的道路。比如對跨區(qū)域的污染進行處理之中所需要注意的組織設(shè)置、實施方法等。

（三）加強立法銜接

首先，應(yīng)該在現(xiàn)有的《環(huán)境保護法》之中加上對自然資源保護的有關(guān)問題的系統(tǒng)化的肯定，再者對于政府部門的職能配置，在各個法規(guī)之間也應(yīng)該形成必要的銜接鏈，同時也要明確各級環(huán)保部門之間的只能范圍。從而防止其轉(zhuǎn)化為部門的單獨利益法。

參考文獻：

[1]張群.論中國環(huán)境保護法律體系結(jié)構(gòu).安慶師范學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版）.1999（2）.endprint