“上有政策”和“下有對(duì)策”

陳彩虹

陳彩虹，中國(guó)建設(shè)銀行董事會(huì)秘書，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師。出版有《現(xiàn)代貨幣論叢》《錢說(shuō)——貨幣金融學(xué)漫話》《經(jīng)濟(jì)學(xué)的視界》《世界大轉(zhuǎn)折》等10多部著作、文集。

在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系里，具有一定規(guī)模的公司，都會(huì)有較為清晰的決策層、管理層和執(zhí)行層。公司治理中“上有政策”和“下有對(duì)策”之事，既可能發(fā)生在決策層和管理層之間，又可能發(fā)生在管理層和執(zhí)行層之間。這里的“政策”是泛指性的，可以是成文的制度規(guī)定，也可以是不成文的治理規(guī)則、方式等；“對(duì)策”則是針對(duì)上層不同的“政策”而來(lái)的行動(dòng)策略。

觀察表明，“上有政策”和“下有對(duì)策”的情形是極為豐富的。對(duì)于公司治理而言，不同的情形有著完全不同的特點(diǎn)，也就有著不同的作用或影響。研究這種公司治理現(xiàn)象的首要任務(wù)，就是細(xì)致地分出不同的情形來(lái)。如果你是富有公司治理經(jīng)驗(yàn)的人，那么，只要分明晰，你就能夠迅速地辨認(rèn)出它們的特性所在，進(jìn)而有針對(duì)性地對(duì)“政策”或“對(duì)策”采取這樣或那樣的處置。

第一種情形：“政策和對(duì)策一致”型。我們知道，任何一項(xiàng)“政策”，總是具有某種原則性和相當(dāng)程度的穩(wěn)定性，不可能面面俱到，也不可能朝令夕改；實(shí)際的治理，面對(duì)的則是時(shí)刻變化著的環(huán)境和事項(xiàng)，日常管理層和執(zhí)行層，就需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)出多樣化的“策略”來(lái)應(yīng)對(duì)。如果說(shuō)，這些創(chuàng)設(shè)的“對(duì)策”，要么是依據(jù)既定的“政策”而來(lái)的，要么符合“政策”的基本要求，或至少不相矛盾，那么，這些“對(duì)策”實(shí)質(zhì)上就是在既有“政策”大麾之下的具體性策略，與“上有政策”具有高度的一致性，盡管它們出自“下有”層面自主、自行的創(chuàng)設(shè)。

容易看出，如此“下有對(duì)策”和“上有政策”的相跟相隨，不僅僅是公司治理中必然出現(xiàn)的現(xiàn)象，而且有著共同服務(wù)公司治理大局的功用。實(shí)際上，鑒于“政策”的調(diào)整不具有靈活性，這些變化著的“對(duì)策”正好彌補(bǔ)了“政策”的不足，保證了公司治理的效率和質(zhì)量。在某種意義上，甚至可以說(shuō)，這些“對(duì)策”就是“政策”面對(duì)變化環(huán)境和事項(xiàng)的靈活性延伸安排。在實(shí)踐中，那些治理有方的公司，絕大多數(shù)在這樣的“政策”之下，上一層面都高度地認(rèn)同并積極推動(dòng)下一層面根據(jù)變化的情況，提出新的應(yīng)對(duì)“對(duì)策”。公司治理中的“制度創(chuàng)新”，很多內(nèi)容就是這樣的“對(duì)策”創(chuàng)造。在這里，上有的“政策”和下有的“對(duì)策”組合成了公司治理工具箱里必備的配套工具。

第二種情形：“對(duì)策扭曲政策”型。當(dāng)“政策”存續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，內(nèi)容沒有做過(guò)調(diào)整，而環(huán)境的變化較為頻繁或劇烈，或是涉及的特殊事項(xiàng)越來(lái)越多時(shí)，管理層或執(zhí)行層通常就需要增加工作量和時(shí)間投入，即增加成本；與此同時(shí)，“政策”的相對(duì)穩(wěn)定，很難及時(shí)、足額保證管理層或執(zhí)行層獲得相應(yīng)的新增成本補(bǔ)償。在這種情況下，“下有對(duì)策”就會(huì)出現(xiàn)另外一種走向——管理層或執(zhí)行層自行減少工作量和時(shí)間投入，以維護(hù)本層面的利益不受過(guò)大的影響，卻對(duì)“政策”要求的標(biāo)準(zhǔn)，打了折扣。在人們通常的理解里，“上有政策”和“下有對(duì)策”，主要就是指這樣的情形。由于“對(duì)策”出現(xiàn)了對(duì)于“政策”要求的偏離，一般說(shuō)來(lái)，這樣的“對(duì)策”是需要治理高層給予高度關(guān)注的，并切實(shí)采取措施減少發(fā)生。

“對(duì)策扭曲政策”，實(shí)質(zhì)上反映了公司治理中不同層面利益的一種博弈，或者說(shuō)，是某些層面的局部利益與公司的整體利益之間的沖突。雖然說(shuō)，這種沖突的負(fù)面效應(yīng)很明顯，但由于層面之間的信息并不完全對(duì)稱，沖突的表現(xiàn)形式是隱蔽的，上一層面并不能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題所在。有過(guò)如此經(jīng)歷的公司治理者都清楚，在這樣的情形之下，“下有對(duì)策”有著實(shí)際的功用，但看似有，又似無(wú)，非常難以把握。就此而言，解決“對(duì)策扭曲政策”問(wèn)題的第一要旨，是必須揭開“對(duì)策”的厚重面紗，真正發(fā)現(xiàn)局部利益對(duì)于整體利益的沖突所在。

第三種情形：“政策落后對(duì)策”型。不具有靈活調(diào)整性的“政策”越是調(diào)整少，同時(shí)持續(xù)的時(shí)間越長(zhǎng)，它們離變化的環(huán)境和事項(xiàng)就會(huì)越遠(yuǎn)，也就必然地迫使“下有對(duì)策”更為豐富和多元，越發(fā)顯性地體現(xiàn)出“對(duì)策”對(duì)“政策”的矛盾和沖突來(lái)。在一家運(yùn)轉(zhuǎn)平常的公司里，如果這種矛盾和沖突超過(guò)了一定的“閾值”，那么，“政策”便無(wú)法覆蓋住治理中主要領(lǐng)域或主要事項(xiàng)，“對(duì)策”事實(shí)上便替代“政策”而成為治理的主要工具了。基于“政策”的位置和框架仍然具備名義上的權(quán)威性，在這樣的格局中，“政策”就是接近于名存實(shí)亡的。令人急迫的在于，這時(shí)“政策”的余威仍然在，必定會(huì)或強(qiáng)或弱地阻滯各種“對(duì)策”的實(shí)施，從而掣肘正常的公司治理，畢竟各種“對(duì)策”處在“名不正則言不順”的位置上。一家公司的“政策”一旦走到了如此的境地，無(wú)須諱言，“政策”也就必定落后于變化的環(huán)境和事項(xiàng)了，“政策”的調(diào)整勢(shì)在必行。這種情形，常常預(yù)示著較大規(guī)?；蚴禽^深層次的公司治理變革時(shí)刻的到來(lái)。

必須注意的是，這種情形下的“對(duì)策”，存在兩種可能的走向。一種是集合起來(lái)的“對(duì)策”，暫時(shí)性地替代或彌補(bǔ)了“政策”的失位，大體上維護(hù)了公司治理的正常制度基礎(chǔ)和日常秩序，保證了公司運(yùn)轉(zhuǎn)的基本正常；一種是為眾的“對(duì)策”雖然一定時(shí)間內(nèi)支撐了公司的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，但大多是基于各層面或部門的利益訴求的，不僅“對(duì)策”之間存在著這樣那樣的矛盾和沖突，無(wú)法集合成為公司治理的主體力量，而且某些“對(duì)策”代表的局部利益過(guò)于強(qiáng)烈，時(shí)刻都可能對(duì)公司整體目標(biāo)產(chǎn)生沖擊。可見，不論何種走向，“政策”的失位，是不可長(zhǎng)時(shí)間容忍的，它危及公司整體的生存和發(fā)展。在這里，一個(gè)深刻的道理被揭示出來(lái)——“政策”或許會(huì)有失位之時(shí)，但萬(wàn)不可超過(guò)一定的時(shí)限。超過(guò)時(shí)限，便意味著災(zāi)難。

從公司治理實(shí)踐中總結(jié)出來(lái)的“政策”與“對(duì)策”組合的三種情形，聯(lián)系起來(lái)看，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)有趣又有治理價(jià)值的時(shí)間邏輯關(guān)系。以“政策”為起點(diǎn)來(lái)討論，任何一項(xiàng)新的“政策”都會(huì)隨著時(shí)間的前行而“老化”，越來(lái)越不契合變化的環(huán)境和事項(xiàng)；與此同時(shí)，那些契合環(huán)境和事項(xiàng)變化的即時(shí)性“對(duì)策”，則會(huì)隨著時(shí)間的前行，數(shù)量越來(lái)越多、頻率越來(lái)越密地出現(xiàn)。在這樣的進(jìn)程中，“下有對(duì)策”對(duì)“上有政策”從開始時(shí)的“一致和互補(bǔ)”，到后來(lái)就必定形成“分離和扭曲”，再發(fā)展到最后的“背離和主導(dǎo)”。這個(gè)時(shí)間上的邏輯，具有相當(dāng)強(qiáng)大的必然性，是公司治理中的一種規(guī)律總結(jié)，它提出了公司治理的一項(xiàng)重大任務(wù)——治理者必須自覺主動(dòng)地關(guān)注“政策”和“對(duì)策”組合的變化，根據(jù)兩者之間關(guān)系處在的階段，適時(shí)地采取相應(yīng)的處置安排，保證“政策”和“對(duì)策”之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，維護(hù)公司治理的內(nèi)部和諧。否則，公司的運(yùn)轉(zhuǎn)將面臨挑戰(zhàn)，嚴(yán)重時(shí)甚至關(guān)乎公司的存亡。

顯而易見，在“政策和對(duì)策一致”的階段，治理的核心任務(wù)，是上層治理者認(rèn)同并支持下層創(chuàng)造出合適的“對(duì)策”來(lái)，將“政策”的意圖、原則、標(biāo)準(zhǔn)等要求，具體衍化成管理和執(zhí)行的“行事策略”，最優(yōu)地應(yīng)對(duì)日常管理和執(zhí)行中的事務(wù)；在“對(duì)策扭曲政策”的階段，上層治理者就必須格外細(xì)心地去發(fā)現(xiàn)，下有的“對(duì)策”是否走向了“政策”的反面或是對(duì)立面，調(diào)整不同層面的利益關(guān)系是否有助于消解“對(duì)策”對(duì)“政策”的扭曲，還是必須考慮對(duì)“政策”進(jìn)行較大的手術(shù)；一旦“政策落后對(duì)策”的時(shí)候到來(lái)，公司就到了相當(dāng)緊要的關(guān)頭了，這時(shí)非進(jìn)行大的“政策”調(diào)整或制度變革，不足以保證公司的正常存續(xù)發(fā)展。

不無(wú)遺憾的是，在治理的實(shí)踐中，盡管“上有政策”和“下有對(duì)策”有其豐富的內(nèi)容，但很多治理者對(duì)此熟視無(wú)睹，或是狹窄地理解兩者之間的關(guān)系，僅僅將“對(duì)策扭曲政策”的情形當(dāng)作問(wèn)題來(lái)對(duì)待。這種對(duì)“政策”和“對(duì)策”關(guān)系不重視或缺乏全面認(rèn)知的偏差，注定了公司治理極易走入歧途，治理者看不到問(wèn)題的存在，或是辨不清公司不同發(fā)展階段上“下有對(duì)策”對(duì)“上有政策”的不同特點(diǎn)和真實(shí)意義，當(dāng)然更談不上給予合適的處置，公司的正常發(fā)展時(shí)常陷入困局之中。坦率地說(shuō)，在這個(gè)問(wèn)題上，我們的公司治理還有很長(zhǎng)的路要走。