美國(guó)立法前評(píng)估及其啟示

侯昊冉

(河南恩湃電力科技有限公司，河南 三門(mén)峽 450000)

一、美國(guó)立法前評(píng)估的產(chǎn)生

在美國(guó)立法前評(píng)估尚未形成之前，一直沿用第一次世界大戰(zhàn)之后的自由放任的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)較少，雖然在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期起到了一定的積極效果，但由于未及時(shí)調(diào)整政策，最終導(dǎo)致了19世紀(jì)末20世紀(jì)初的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。這時(shí)期的美國(guó)，經(jīng)濟(jì)處于崩潰的邊緣，通貨膨脹，失業(yè)，經(jīng)濟(jì)蕭條，百業(yè)待興，社會(huì)問(wèn)題層出。解決這些問(wèn)題僅僅依靠市場(chǎng)自身，已經(jīng)難以調(diào)節(jié)。面對(duì)“市場(chǎng)失靈”的困局，總統(tǒng)羅斯福提出要政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)，實(shí)施“新政”。即加大政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)力度，同時(shí)也要對(duì)私人經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)和規(guī)制，增設(shè)了大量的對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)和規(guī)制的機(jī)構(gòu)，諸如聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)(FTC)、通訊委員會(huì)(FCC)、證券管理委員會(huì)(SEC)等，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)各個(gè)方面的管控。在這一時(shí)期，新政的執(zhí)行起到了立竿見(jiàn)影的效果，政府干預(yù)的內(nèi)容變得越來(lái)越多，到20世紀(jì)70年代初達(dá)到頂峰，也正是這強(qiáng)有力的干預(yù)和規(guī)制措施，將美國(guó)從嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)之中解救出來(lái)，并取得了積極的效果。但是也產(chǎn)生了許多負(fù)面的影響，那就是專(zhuān)門(mén)制定和實(shí)施的法律規(guī)范性文件及行政規(guī)章數(shù)量大增，增設(shè)的干預(yù)機(jī)構(gòu)冗雜，效率低下，用于執(zhí)行上述舉措的財(cái)政支出巨大，增加了財(cái)政壓力，與此同時(shí)，出現(xiàn)了許多不必要的，甚至是嚴(yán)苛的對(duì)私人經(jīng)濟(jì)的規(guī)制，導(dǎo)致個(gè)人經(jīng)濟(jì)社會(huì)負(fù)擔(dān)加重，浪費(fèi)了大量人力物力財(cái)力資源，背離了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律。①在這樣的情況之下，繼任的美國(guó)總統(tǒng)福特和卡特，在這一時(shí)期開(kāi)始反思和改革。他們主張鼓勵(lì)引入競(jìng)爭(zhēng)，嘗試著減少政府的干預(yù)和控制，遵循市場(chǎng)的客觀發(fā)展規(guī)律，并以總統(tǒng)行政命令的方式出臺(tái)了一系列放松規(guī)制的舉措，其中就要求在立法時(shí)，相關(guān)機(jī)構(gòu)要考慮和衡量立法的成本與收益。

此外，20世紀(jì)60年代興起的經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)成為了西方一股重要的學(xué)術(shù)潮流，它強(qiáng)調(diào)“效率”價(jià)值，以“效率”最大化方式分配和使用資源。經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)主張運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理以及經(jīng)濟(jì)學(xué)的思維和方式去考察和分析特定立法活動(dòng)并對(duì)其作出評(píng)價(jià)，這對(duì)美國(guó)立法前評(píng)估的產(chǎn)生在理論上也有一定的促進(jìn)作用。正是在上述的大背景之下，1971年尼克松設(shè)立了“生活質(zhì)量審查項(xiàng)目”，嘗試從經(jīng)濟(jì)角度對(duì)環(huán)境立法進(jìn)行審查。雖然沒(méi)有涉及成本效益的分析方法，但也是十分有意義的一次進(jìn)步。1974年，福特總統(tǒng)簽署了《通貨膨脹影響申明》，這是第一次運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)原理對(duì)法律進(jìn)行評(píng)估，也是立法前評(píng)估的前身。其要求規(guī)制機(jī)構(gòu)在發(fā)布新法規(guī)之前，必須準(zhǔn)備通貨膨脹影響說(shuō)明，具體是指該行政命令授權(quán)管理與預(yù)算局，要求其衡量法規(guī)對(duì)經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域和主體的成本影響；衡量法規(guī)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響，而且強(qiáng)調(diào)保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。

二、美國(guó)立法前評(píng)估的發(fā)展歷程

20世紀(jì)70年代以來(lái)，美國(guó)主要通過(guò)總統(tǒng)行政命令②執(zhí)行了各種立法評(píng)估項(xiàng)目，而立法前評(píng)估機(jī)制就是在行政命令的執(zhí)行中衍生出來(lái)的。面向社會(huì)公眾，公開(kāi)評(píng)估，有效地分析和考量是一大特色。該機(jī)制確保相關(guān)法律法規(guī)在實(shí)施之前，能夠?qū)ζ淇赡馨l(fā)生結(jié)果進(jìn)行全面的剖析和研究。

美國(guó)立法前評(píng)估制度發(fā)展的最初階段，主要是集中在相關(guān)機(jī)構(gòu)針對(duì)工資和物價(jià)方面的一些規(guī)范性法律文件的評(píng)估，評(píng)估對(duì)象具體包括那些與之相關(guān)的法律、法規(guī)及規(guī)章。1974年福特總統(tǒng)簽署的《通貨膨脹影響申明》，評(píng)估機(jī)構(gòu)認(rèn)為，對(duì)于立法審查來(lái)說(shuō)，成本和效益指標(biāo)是良好的參照標(biāo)準(zhǔn)，引起物價(jià)大浮動(dòng)變動(dòng)的原因只有一個(gè)，那就是立法投入的社會(huì)成本超過(guò)了預(yù)想的收益，站在經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，他們把通貨膨脹的原因歸在成本效益制度，由規(guī)制機(jī)構(gòu)對(duì)重要法規(guī)進(jìn)行成本效益的不平衡上。而這些成本和效益的量化主要是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法，詳細(xì)的數(shù)據(jù)分析和結(jié)論，能給決策制定者提供最直觀、最具說(shuō)服力的參考，這也為以后成本效益的分析，提供了一種新的思路。

1977年卡特總統(tǒng)簽署了“規(guī)制分析”(Regulatory Analysis)的行政命令，其亮點(diǎn)有二，一是在于將法規(guī)及規(guī)章草案列為評(píng)估對(duì)象，運(yùn)用成本效益的分析方法，選擇出最小成本達(dá)到預(yù)期效益的立法草案；二是成立了規(guī)制分析審查小組，由管理和預(yù)算辦公室、經(jīng)濟(jì)界和法規(guī)起草機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成，新成立的小組內(nèi)部人員分工明確，職責(zé)分明。在建設(shè)和配置上比福特政府更強(qiáng)調(diào)成員協(xié)作。1981年，政府成功地實(shí)施了放松規(guī)制的措施；1977年廢除了民用航空機(jī)票的統(tǒng)一定價(jià)，價(jià)格下降了13%；1980年放開(kāi)公路運(yùn)輸?shù)臏?zhǔn)入，允許中小企業(yè)從事州級(jí)長(zhǎng)途運(yùn)輸，價(jià)格下降可9%—16%。③但卡特時(shí)期的成本效益分析還是停留在形式層面，因?yàn)檫@時(shí)期并沒(méi)有高質(zhì)量的立法評(píng)估報(bào)告的產(chǎn)生，對(duì)立法草案的合理性、合法性、協(xié)調(diào)性和可行性尚無(wú)有價(jià)值的分析意見(jiàn)。

美國(guó)立法前評(píng)估的發(fā)展階段。雖然政府已經(jīng)努力放松了對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)度干預(yù)，放松了對(duì)市場(chǎng)的管制，但是就業(yè)率和通貨膨脹的問(wèn)題仍未解決，美國(guó)經(jīng)濟(jì)仍有著不小的壓力。里根繼任總統(tǒng)后于1981年發(fā)布了第12291號(hào)行政命令，這一時(shí)期舉措所體現(xiàn)出的成本效益分析的有以下幾個(gè)優(yōu)勢(shì)：首先，他要求對(duì)重要規(guī)章的成本效益分析，最終是要實(shí)現(xiàn)最小成本最大效益，擇優(yōu)選擇制定規(guī)章，否則需說(shuō)明理由。換言之，提高了效益分析的檔次；其次，新設(shè)立了信息和規(guī)制事務(wù)辦公室(OIRA)，負(fù)責(zé)對(duì)草案及評(píng)估報(bào)告的審查，若效益為負(fù)，則不能通過(guò)該草案；最后，通過(guò)這個(gè)行政命令設(shè)立了“規(guī)制減負(fù)工作委員會(huì)”，其性質(zhì)是一個(gè)上訴機(jī)構(gòu)。此外為了精簡(jiǎn)立法項(xiàng)目，里根任命了不贊成大量立法的人擔(dān)任規(guī)制機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，以利于執(zhí)行精簡(jiǎn)立法的工作。里根連任總統(tǒng)后，1985年又發(fā)布了12498號(hào)行政命令，進(jìn)一步強(qiáng)化和貫徹成本效益分析的原則，副總統(tǒng)布什支持實(shí)施規(guī)制的改革，法規(guī)數(shù)量精簡(jiǎn)，因?yàn)楦鱾€(gè)規(guī)制機(jī)構(gòu)提出的規(guī)制方案或者規(guī)章草案有45%被管理和預(yù)算辦公室否決，平均每年4500件法規(guī)左右。④

三、美國(guó)立法前評(píng)估的完善

1993年克林頓上任后，實(shí)行“重塑政府”策略，成立了國(guó)家績(jī)效審核委員會(huì)，旨在以市場(chǎng)為導(dǎo)向，減少政府干預(yù)，提升服務(wù)的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)高效益。他還建立了績(jī)效考核制度，撤銷(xiāo)了12291號(hào)行政命令，實(shí)現(xiàn)了成本效益分析的較為全面的完善。一方面在立法前評(píng)估的理念和原則上，它要求立法機(jī)構(gòu)制定的規(guī)范性文件規(guī)范、科學(xué)、全面、靈活，對(duì)社會(huì)造成的負(fù)擔(dān)應(yīng)最小化。在進(jìn)行成本效益分析時(shí)，選取同目的草案中最優(yōu)的一個(gè)。另一方面，在程序上有明顯的進(jìn)步，首先最重要的進(jìn)步是規(guī)定了九十天的審查期，這期間立法行政機(jī)構(gòu)可以選擇接受管理和預(yù)算辦公室對(duì)規(guī)章草案的修改建議。如果超過(guò)期限仍有爭(zhēng)議，就由總統(tǒng)出面，解決爭(zhēng)議。其次增設(shè)了審查問(wèn)責(zé)制，管理與預(yù)算辦公室提出的修改建議、退回理由的記錄都將存檔，法定審查期一過(guò)，就可以提供給公眾查閱，如此一來(lái)，社會(huì)公眾就會(huì)更進(jìn)一步明白草案做了哪些修改及其修改原因。此外，很多國(guó)會(huì)立法也實(shí)施了成本效益評(píng)估，像1995年通過(guò)的《無(wú)資金命令改革法》、1996年通過(guò)的《小企業(yè)規(guī)制實(shí)施公平法》、《食品質(zhì)量安全法》、《安全飲用水修正法案》以及2002年《規(guī)制改進(jìn)法》等均對(duì)立法前評(píng)估作出了明確具體的規(guī)定。通過(guò)上述的一系列規(guī)定，說(shuō)明美國(guó)已經(jīng)建立起比較完善的立法前評(píng)估制度，布什政府雖然對(duì)第12866號(hào)行政命令即《美國(guó)管制計(jì)劃與審查》進(jìn)行了部分修改，但到奧巴馬政府時(shí)期又恢復(fù)了該行政命令的內(nèi)容。

結(jié)合以上論述我們不難看出，美國(guó)立法前評(píng)估是產(chǎn)生于政府對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的解決和對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷探索和完善的過(guò)程之中的。歷屆總統(tǒng)以行政命令的方式逐步確立了立法前評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)，不斷提高評(píng)估的門(mén)檻，實(shí)現(xiàn)了評(píng)估機(jī)構(gòu)由非專(zhuān)業(yè)向?qū)I(yè)化轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)冗雜到精簡(jiǎn)，且各機(jī)構(gòu)有明確職責(zé)和分工；內(nèi)容上也是由最初的只是針對(duì)立法對(duì)通貨膨脹的影響分析逐步擴(kuò)大到對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等多領(lǐng)域的影響分析，立法前評(píng)估的分析范圍不斷擴(kuò)大；效益不斷優(yōu)化，追求社會(huì)資源的優(yōu)化配置。到目前為止美國(guó)立法前評(píng)估制度內(nèi)容基本上還是以第12866號(hào)行政命令為主，因?yàn)檫@是一個(gè)具有里程碑意義的行政命令，到現(xiàn)在還是規(guī)制機(jī)構(gòu)遵循的重要的規(guī)范文件。雖然如此，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和變化，美國(guó)的立法前評(píng)估制度也還會(huì)在做著不斷的調(diào)整，使其更為完善。

注 釋?zhuān)?/p>

①Kenneth J.Arrow，Maureen L.Cropper，George C.EadsIs.Is here a Role for Benefit-Cost Analysis in Environmental，Health，and Safety Regulation? Police Forum，1999.

②Regulatory Information Service.Unified Agenda，F(xiàn)ederal Register，2002.

③席濤.美國(guó)政府管制成本與收益分析的制度演變.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)，2003(1)：92.

④席濤.美國(guó)政府管制成本與收益分析的制度演變.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)，2003(1)：86.