農(nóng)村信用社面臨的困境與改革路徑探析

黃凱柯

(華東政法大學(xué) 法律碩士教育中心，上海 200333)

農(nóng)村信用社是我國(guó)農(nóng)村最主要的金融組織，是農(nóng)村金融市場(chǎng)的基礎(chǔ)，在服務(wù)“三農(nóng)”的政策引領(lǐng)下，農(nóng)村信用社為完善農(nóng)村金融體制，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)揮了極其重要的作用。隨著改革開放的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，特別是中國(guó)加入世界貿(mào)易組織，城市金融業(yè)大踏步前進(jìn)，農(nóng)村金融市場(chǎng)雖然有所發(fā)展，但漸顯疲態(tài)，在很多方面已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的新常態(tài)。縮小城鄉(xiāng)差距是國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的重要一環(huán)，農(nóng)村信用社改革是改善農(nóng)村金融環(huán)境的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

1 農(nóng)村信用社的法律性質(zhì)

農(nóng)村信用社已經(jīng)存續(xù)了相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，甚至可以追溯到建國(guó)以前(1923年6月中國(guó)華洋義賑救災(zāi)總會(huì)輔導(dǎo)組創(chuàng)辦我國(guó)第一個(gè)農(nóng)村信用社——河北香河農(nóng)村信用社)。改革開放以來(lái)，農(nóng)村信用社進(jìn)行了一系列改革，包括與人民公社分離，由中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行托管；與農(nóng)業(yè)銀行脫鉤，實(shí)行自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營(yíng)等。但是至今關(guān)于農(nóng)村信用社的法律性質(zhì)仍未達(dá)成統(tǒng)一意見。筆者認(rèn)為，農(nóng)村信用社的法律性質(zhì)可從三個(gè)方面予以明確：

1.1 政策性金融機(jī)構(gòu)

2003年銀監(jiān)會(huì)頒布的《農(nóng)村信用社省(自治區(qū)、直轄市)聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》指出，農(nóng)村信用社的省聯(lián)社需履行“督促農(nóng)村信用社貫徹執(zhí)行國(guó)家金融方針政策，落實(shí)支農(nóng)工作”的職能。2004年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)的意見》)指出，農(nóng)村信用社無(wú)論采取何種形式，必須堅(jiān)持服務(wù)“三農(nóng)”的經(jīng)營(yíng)方向?？梢姡r(nóng)村信用社不是普通的金融機(jī)構(gòu)，它承擔(dān)著國(guó)家支持“三農(nóng)”建設(shè)的政策任務(wù)，在資金配置方面必須向“三農(nóng)”傾斜。因此，農(nóng)村信用社是政策性金融機(jī)構(gòu)。

1.2 商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)

農(nóng)村信用社在經(jīng)營(yíng)方向、法人管理、組織形式上和一般商業(yè)銀行類似，二者同屬銀監(jiān)會(huì)管理，都是銀行類金融機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，近年來(lái)很多農(nóng)村信用社已經(jīng)改制為農(nóng)村合作銀行或者農(nóng)村商業(yè)銀行。農(nóng)村信用社旨在服務(wù)“三農(nóng)”，但這并非農(nóng)村信用社的本質(zhì)特征，在法人類型上，它是商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的一種。

1.3 合作性金融機(jī)構(gòu)

農(nóng)村信用社是合作制組織，是由農(nóng)民、個(gè)體工商戶、其他農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織自愿組成、自愿籌集資金、自主管理的合作經(jīng)濟(jì)形式，主要目的在于滿足本合作組織內(nèi)部成員的生產(chǎn)發(fā)展需要。不同于一般商業(yè)銀行，農(nóng)村信用社具有極強(qiáng)的內(nèi)部性。它的設(shè)立是由內(nèi)部會(huì)員自主決定的，會(huì)員自主管理，資金主要投向本合作組織內(nèi)部成員?？梢?，農(nóng)村信用社是農(nóng)民為滿足自身發(fā)展需要，聯(lián)合其他主體設(shè)立的主要在農(nóng)村運(yùn)營(yíng)的合作性金融機(jī)構(gòu)。

2 農(nóng)村信用社面臨的發(fā)展困境

近年來(lái)，農(nóng)村民間借貸市場(chǎng)不斷走強(qiáng)，利率越來(lái)越高，雖然未及高利貸水平，但已影響到農(nóng)村金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。同時(shí)，農(nóng)村閑置資金大量外流，投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的資金有限，農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)融資渠道變窄，阻礙了農(nóng)業(yè)發(fā)展。具體來(lái)講，現(xiàn)階段農(nóng)村信用社主要面臨以下問(wèn)題：

2.1 行政干預(yù)嚴(yán)重，監(jiān)管體制不暢，農(nóng)村信用社法人獨(dú)立性缺失

我國(guó)農(nóng)村信用社經(jīng)歷了從官辦到獨(dú)立的發(fā)展軌跡。改革開放初期，為加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，國(guó)家決定由中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行代管農(nóng)村信用社，雖然一定程度上達(dá)到了預(yù)期目的，但是使農(nóng)村信用社事實(shí)上成為了中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行的基層機(jī)構(gòu)，農(nóng)村信用社名存實(shí)亡。在國(guó)企改革的背景下，農(nóng)村信用社與中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行脫鉤，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。2003 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案的通知》提出，“改革信用社管理體制，將信用社的管理交由地方政府負(fù)責(zé)?！敝螅魇《冀M建了省級(jí)信用聯(lián)社，代表政府行使管理職能。

從發(fā)展路徑看，農(nóng)村信用社改革的趨勢(shì)是將監(jiān)管權(quán)限下移，提升獨(dú)立性，但是即使到現(xiàn)在，行政干預(yù)仍然存在，無(wú)非是從直接轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接。農(nóng)村信用社不同于一般商業(yè)銀行，具有特殊的管理權(quán)限，長(zhǎng)期由政府直接管理，這導(dǎo)致一些地方政府以扶持“三農(nóng)”為借口，將農(nóng)村信用社作為地方財(cái)政的小金庫(kù)，直接干涉農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)[1]。農(nóng)村信用社的法人獨(dú)立性受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

2.2 內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象嚴(yán)重

按照《農(nóng)村信用社省(自治區(qū)、直轄市)聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》，農(nóng)村信用社需設(shè)立“三會(huì)”，分別是社員代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)。社員代表大會(huì)是農(nóng)村信用社的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，由入股的農(nóng)戶和個(gè)體工商戶組成，理事會(huì)是具體事務(wù)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，監(jiān)事會(huì)是內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)。由于農(nóng)村信用社設(shè)立時(shí)農(nóng)民繳存股金并非完全自愿，因此農(nóng)民對(duì)信用社“自我服務(wù)的經(jīng)濟(jì)組織”的性質(zhì)缺乏認(rèn)同，更別說(shuō)參與信用社民主管理了。即使有些農(nóng)民愿意參與信用社民主管理，事實(shí)上，他們的參與渠道也被剝奪了。社員代表大會(huì)虛置，伴隨著省級(jí)聯(lián)社建立，省級(jí)政府獲得了農(nóng)村信用社理事長(zhǎng)的任命權(quán)，信用社內(nèi)部人實(shí)際上擁有了完全的管理權(quán)限。

2.3 資金投向非農(nóng)化趨勢(shì)明顯，信用社趨利性增強(qiáng)

農(nóng)村信用社擔(dān)負(fù)著服務(wù)“三農(nóng)”的使命，農(nóng)民籌資組建信用合作社是為了滿足本合作組織內(nèi)部成員的生產(chǎn)發(fā)展的需求，但是農(nóng)村信用社在發(fā)展中卻漸漸偏離了初衷，這是農(nóng)村信用社天然存在的矛盾演進(jìn)的結(jié)果。農(nóng)業(yè)天然具有抵御自然災(zāi)害能力弱、生產(chǎn)周期和產(chǎn)量不穩(wěn)定的特點(diǎn)，農(nóng)民償還借貸資金能力弱。為了獲取較高的利息收入，不管是主動(dòng)還是被動(dòng)農(nóng)村信用社都逐漸將資金投向城市工商業(yè)，壓縮了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的融資空間，農(nóng)村信用社越來(lái)越向普通商業(yè)銀行靠攏。

2.4 金融產(chǎn)品創(chuàng)新能力不足，服務(wù)水平較低

農(nóng)村信用社在人才引進(jìn)、產(chǎn)品創(chuàng)新、服務(wù)水平上與普通商業(yè)銀行差距較大。目前，農(nóng)村信用社的業(yè)務(wù)仍然是傳統(tǒng)的存款、貸款業(yè)務(wù)，貸款利息占總收入的比例遠(yuǎn)高于普通商業(yè)銀行。

農(nóng)村信用社對(duì)人才的吸引力有限，高素質(zhì)的管理、服務(wù)人員較少，因而對(duì)金融行業(yè)業(yè)態(tài)演進(jìn)敏感性不足。受限于資源不足，農(nóng)村信用社很難開發(fā)出迎合市場(chǎng)需求的金融產(chǎn)品，只能在傳統(tǒng)的存貸款業(yè)務(wù)上做文章。缺乏新產(chǎn)品，業(yè)務(wù)針對(duì)性不強(qiáng)，傳統(tǒng)業(yè)務(wù)不斷受到其他商業(yè)銀行的擠壓，利潤(rùn)率下滑，導(dǎo)致農(nóng)村信用社市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力弱。

3 農(nóng)村信用社的改革路徑

進(jìn)入新世紀(jì)，我國(guó)市場(chǎng)化改革步伐加快。農(nóng)村信用社雖然不像很多國(guó)企那樣尾大不掉、改革遲滯，但也面臨沉重的歷史包袱，以往的呆賬、壞賬一直沒有解決，資產(chǎn)質(zhì)量較差，同時(shí)行政干預(yù)一直存在。究其緣由，在于農(nóng)村信用社天然存在的矛盾。一方面農(nóng)村信用社在組織形式上屬于合作制，合作制雖然不排斥商業(yè)化，但存在優(yōu)先性，即內(nèi)部?jī)?yōu)先，在合作組織內(nèi)部得到充分滿足的情況下，再利用閑置資金獲取商業(yè)利潤(rùn)。農(nóng)村信用社資金有限，很多情況下內(nèi)部需求都得不到滿足，獲取商業(yè)利潤(rùn)也就成為空談。另一方面農(nóng)村信用社從設(shè)立伊始就不是完全意義上的商事主體，它具有濃厚的政治色彩，被賦予了縮小農(nóng)村收入差距，促進(jìn)共同富裕的政治使命，但農(nóng)村信用社又不得不參與殘酷的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，要想獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)就必須集中優(yōu)勢(shì)資金，開放利潤(rùn)率高的金融產(chǎn)品，這無(wú)疑會(huì)對(duì)它的政治任務(wù)產(chǎn)生影響。農(nóng)村信用社改革必須要圍繞這兩大矛盾開展。

3.1 加大“三農(nóng)”資金投放力度，堅(jiān)持服務(wù)“三農(nóng)”為先

農(nóng)村信用社不是一般的金融企業(yè)，服務(wù)“三農(nóng)”是它存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，拋棄了這一點(diǎn)，市場(chǎng)上會(huì)增加一個(gè)可有可無(wú)的商業(yè)銀行，但農(nóng)村金融市場(chǎng)將失去基石，農(nóng)民將在金融市場(chǎng)完全失去話語(yǔ)權(quán)。農(nóng)村信用社要想獲得農(nóng)民支持，必須將滿足“三農(nóng)”需求作為自己的立足點(diǎn)[2]。具體來(lái)講，農(nóng)村信用社必須預(yù)留一定比例的“三農(nóng)”資金，毫不動(dòng)搖地滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，要適當(dāng)調(diào)低農(nóng)民貸款條件，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)(不僅是農(nóng)業(yè))提供更廣闊的發(fā)展空間，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向第二、第二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

3.2 完善農(nóng)村金融市場(chǎng)，堅(jiān)持市場(chǎng)化發(fā)展方向

要穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村金融市場(chǎng)開放，構(gòu)建多層次、競(jìng)爭(zhēng)性的農(nóng)村金融市場(chǎng)[3]。應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)村信用社加大高素質(zhì)人才引進(jìn)力度，進(jìn)一步擴(kuò)展業(yè)務(wù)領(lǐng)域，迎合市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)。要因地制宜發(fā)展農(nóng)村信用社，在東部沿海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，可引導(dǎo)民營(yíng)資金進(jìn)入農(nóng)村信用社，擴(kuò)寬信用社資金來(lái)源，但是應(yīng)與農(nóng)民出資獲得的資格股有所區(qū)別，可視為完全投資股，在信用社內(nèi)部管理上不享有投票權(quán)；在中西部地區(qū)，農(nóng)民對(duì)民營(yíng)資金進(jìn)入缺乏信任，可鼓勵(lì)政府財(cái)政投入農(nóng)村信用社建設(shè)，待條件成熟時(shí)，逐步向民營(yíng)資金開放。

3.3 完善政府職能，堅(jiān)持政企分開，進(jìn)一步理順監(jiān)管體制

政府應(yīng)拋棄原有的將農(nóng)村信用社作為下屬機(jī)構(gòu)的管理思路，要簡(jiǎn)政放權(quán)，賦予農(nóng)村信用社更大的管理自主權(quán)。要堅(jiān)持政企分開原則，政府不可直接干預(yù)農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)，即使是為完成支持“三農(nóng)”的政策部署也不得直接以行政命令的方式插手農(nóng)村信用社事務(wù)。同時(shí)，要改變對(duì)農(nóng)村信用社的監(jiān)管思路。現(xiàn)階段，農(nóng)村信用社監(jiān)管呈現(xiàn)“九龍治水”的尷尬局面，銀監(jiān)會(huì)、省級(jí)政府、省聯(lián)社、中國(guó)人民銀行都具有一定的監(jiān)管職責(zé)，多頭管理、權(quán)責(zé)不清，應(yīng)以法律形式明確農(nóng)村信用社的監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其應(yīng)承擔(dān)的主體監(jiān)管職責(zé)，改變過(guò)去“誰(shuí)都可以管，卻都不管”的困境。

3.4 加大政策扶持力度，從法律角度給予政策上的優(yōu)惠

農(nóng)村信用社的目標(biāo)定位決定了農(nóng)村信用社在完全的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)地位。它沒有普通商業(yè)銀行雄厚的資金基礎(chǔ)和高質(zhì)素的管理服務(wù)人員，也沒有全國(guó)統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理的營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，所以保持農(nóng)村信用社在農(nóng)村金融市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)地位，政府應(yīng)有所作為。政府要加大對(duì)農(nóng)村信用社的政策扶持力度，以抹平其與普通商業(yè)銀行相比的競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)，如通過(guò)調(diào)低農(nóng)村信用社的注冊(cè)資本金額、營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅的起征點(diǎn)等途徑，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻。農(nóng)村信用社是服務(wù)“三農(nóng)”的金融組織，要為農(nóng)民提供更多的機(jī)會(huì)。扶持政策應(yīng)以法律形式固定下來(lái)，可根據(jù)市場(chǎng)變化做適度調(diào)整。

3.5 加快信用社自身管理體制改革，促使農(nóng)村信用社由附屬到獨(dú)立

農(nóng)村信用社之所以一直受行政權(quán)力的嚴(yán)重干預(yù)，除了相關(guān)政府部門思想落伍、政府利益需要外，也與信用社對(duì)自身的管理機(jī)制建設(shè)缺乏重視有關(guān)。農(nóng)村信用社內(nèi)部管理機(jī)制重建必不可少。農(nóng)村信用社“三會(huì)”應(yīng)在整體上承擔(dān)起引領(lǐng)信用社發(fā)展的重任，實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村信用社從法人“制理”到“治理”的轉(zhuǎn)換[4]。要鼓勵(lì)農(nóng)民主動(dòng)參與農(nóng)村信用社管理，要充分發(fā)揮社員代表大會(huì)的職能，調(diào)動(dòng)社員的積極性，在影響信用社發(fā)展的重大問(wèn)題上必須由社員代表大會(huì)作出決議。

4 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)業(yè)一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重中之重，從本世紀(jì)初的新農(nóng)村建設(shè)到十八大后的“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”，都體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重視。農(nóng)村信用社在以往的農(nóng)村改革中發(fā)揮了重要作用，伴隨著新一輪的改革，農(nóng)村信用社必將在“鄉(xiāng)村振興”中發(fā)揮更大的作用。