農(nóng)村小型農(nóng)田水利設施問題研究
——基于安徽省潁上縣的調(diào)查

王容蓉

(安徽大學 經(jīng)濟學院，安徽 合肥 230601)

農(nóng)村小型農(nóng)田水利工程簡稱小農(nóng)水，指為解決耕地灌溉和農(nóng)村人畜飲水而修建的田間灌排工程 、灌區(qū)抗旱水源工程、小型水庫、塘壩、蓄水池、水窖、水井、引水工程和中小型泵站。安徽省內(nèi)小農(nóng)水設施主要有小水庫、小泵站、小水閘、中小灌區(qū)、塘壩、河溝、機電井、末級渠系八類。

潁上縣地處淮河、潁河交匯處，是農(nóng)業(yè)大縣，面積1859平方公里，耕地10.4萬公頃，人口173.88萬。2016年末鄉(xiāng)村從業(yè)人員869074人，其中從事農(nóng)業(yè)的人員390123人。潁上縣農(nóng)副產(chǎn)品資源豐富，盛產(chǎn)小麥、水稻、紅芋、玉米，是全國糧食生產(chǎn)百強縣。潁上縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對小型農(nóng)田水利設施依賴程度較高。2016年，潁上縣更新改造農(nóng)村集體泵站4288千瓦，擴挖整治村塘47口，加固、新建小型水閘14座，改造中小型灌區(qū)6萬畝，實現(xiàn)新增灌溉面積2.5萬畝，改善灌溉面積6萬畝，發(fā)展節(jié)水灌溉面積1.7萬畝，新增除澇面積4萬畝，改善除澇面積8.6萬畝。

1 潁上縣農(nóng)田水利設施建設現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)田水利設施灌溉體系較為完善

潁上縣地處沿淮地區(qū)，境內(nèi)水資源較為充沛，多河流湖泊。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，潁上縣農(nóng)戶主要選擇天然雨水、河流、湖泊、地下水進行農(nóng)田灌溉，灌溉水源比較充足。潁上縣農(nóng)業(yè)灌溉方式以水渠為主，每村都修有水渠。農(nóng)忙時節(jié)，村里將河水引入水渠，組織村民抽水灌溉。水渠沒修到的田地或者旱地，農(nóng)民通過機械抽水或者打機井的方式灌溉。隨著水利設施的普及，穎上縣幾乎沒有農(nóng)戶再通過挑水、運水的方式灌溉了。

1.2 農(nóng)田水利設施年久失修，疏于管理

潁上縣的農(nóng)田水利設施大多是四五十年前由村委會組織農(nóng)戶建設的，近年來新建的農(nóng)田水利設施較少。改革開放后，鄉(xiāng)政府、村委會在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的角色發(fā)生轉(zhuǎn)變，作用弱化，對小農(nóng)水的管理往往流于形式，導致小農(nóng)水工程出現(xiàn)歸屬不明、責任不實、疏于管理等問題。村委會缺乏水利設施維護資金，也缺乏專業(yè)技術人員，與此同時很多村民存在“搭便車”心理，不愿意在水利設施管護上投入資金，導致很多水電站設備老化，水渠淤塞，喪失了排澇灌溉功能。

1.3 小農(nóng)水設施基建資金匱乏

潁上縣小農(nóng)水建設資金來源渠道單一，高度依賴于國家、省水利建設補貼資金，縣級及以下的財政很難劃出專項資金支持小型農(nóng)田水利建設和維護。因此一些小型農(nóng)田水利建設需要農(nóng)民出一部分錢，通常村里通過“一事一議”籌資，但是因為人們對灌溉的認識不一，加之農(nóng)戶之間收入差距大，所以總是有部分農(nóng)戶不愿意出錢，導致小農(nóng)水建設一拖再拖。

2 小型農(nóng)田水利設施建設面臨的困境

2.1 政府資金供給不足

小型農(nóng)田水利設施作為準公共物品，政府理所當然是其供給者，但部分地方政府嚴重“缺位”，出現(xiàn)了“國家管不到、集體管不好、村民管不了”的現(xiàn)象[1]。《中華人民共和國水利法》明確規(guī)定小型農(nóng)田水利設施“誰受益、誰建設、誰管理、誰負責”。相對于其他惠及范圍廣泛的民生工程，單個小農(nóng)水設施受益主體范圍狹窄，多為同村及附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的村民，因此各級政府的政策支持力度一般。

在我國，政府對小農(nóng)水設施的供給主要有兩種，一是通過頒布政策和文件強調(diào)小型農(nóng)田水利的重要性，提升其戰(zhàn)略地位；二是設立小農(nóng)水建設專項資金。專項資金的使用一般由基層政府逐級上報，上級政府進行審批，上報過程中可能會出現(xiàn)虛報資金的情況，導致專項基金不能快速地流向最需要的部門，甚至被挪為他用[2]?？h級政府負責小農(nóng)水建設的組織、統(tǒng)籌、規(guī)劃和實施，然而一方面受制于地方財政收入有限，另一方面農(nóng)業(yè)稅取消后[3]，農(nóng)民收入與地方財政不再息息相關，兩者的目標不完全一致，最終導致縣級政府配套資金往往不能落實，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政資金更加緊張，所以小農(nóng)水建設資金嚴重不足。

2.2 村委會管理不善

村委會在小農(nóng)水設施建設中積極性一般。農(nóng)村稅費改革后村委會被取消了向農(nóng)民收取行政經(jīng)費的權利，村委會缺少資金。小農(nóng)水建設是一項系統(tǒng)性工程，涉及部門、資金、群眾較多。近年來農(nóng)村集體經(jīng)濟退化，村民集體意識下降，面對村委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，部分村民并不領情反而擔心村委會成員在利益面前不公平、不公正，這導致村委會成員工作積極性降低[4]，不愿意為集體事業(yè)費心費力。2007年農(nóng)業(yè)部出臺《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》，籌資籌勞的適用范圍包括村內(nèi)農(nóng)田水利基本建設、道路修建、植樹造林等項目。然而在實際運行中，“一事一議”并不順利。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“一事一議”制度在農(nóng)戶中的知曉率不高，有43.3%農(nóng)戶不知道“一事一議”，有33.2%的農(nóng)戶雖然知道“一事一議”政策，但不了解政策內(nèi)容，很多問題“議不了、決不了”。 潁上縣農(nóng)戶對小農(nóng)水的重要性基本了解，普遍認為小農(nóng)水設施的作用是灌溉、排澇。村里想通過“一事一議”解決資金缺口，但是總有一部分村民不愿意出錢，最終導致水利工程沒建起來，而另一部分村民還抱怨村委會辦不成事。

2.3 農(nóng)戶自身面臨的困境

雖然小農(nóng)水設施建設的直接受益人是農(nóng)民，但是農(nóng)民對小農(nóng)水設施建設缺乏熱情。城鎮(zhèn)化進程中，不少農(nóng)民背井離鄉(xiāng)到城市務工，雖然辛苦但是與留在農(nóng)村相比，他們會獲得更多的收入，這部分農(nóng)民對小農(nóng)水建設漠不關心。留在農(nóng)村的農(nóng)民仍然有“看天吃飯”的思想。此外，根深蒂固的小農(nóng)思想也是制約農(nóng)田水利發(fā)展的一個重要因素。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村里在組織水利建設時總有一部分村民強烈反對，因為水利建設常常要占用村民的土地，可能被占地的村民就會反對建設，有時候在地里修個機井村民都不樂意，他們擔心別人經(jīng)過時會誤傷了農(nóng)作物，有農(nóng)民甚至覺得可以借著水利設施落后、自然災害的理由騙取農(nóng)業(yè)補貼和保險賠償。

3 皖北地區(qū)小型農(nóng)田水利建設的對策與建議

3.1 加強水利建設的宣傳與教育

各級政府要加強政策宣傳，讓農(nóng)民了解小農(nóng)水建設的惠民性和可操作性，增強農(nóng)民的參與度。同時要對農(nóng)戶進行思想教育，定期組織學習培訓，提高農(nóng)戶受教育程度，培養(yǎng)其良好的集體意識和主人翁意識。新聞媒體要及時報道、宣傳農(nóng)業(yè)水利工作的效果和收益，引導農(nóng)戶認識農(nóng)戶農(nóng)田水利建設的急迫性和長遠意義，增強農(nóng)戶參與小農(nóng)水設施建設的積極性[5]。

3.2 拓寬資金來源渠道，完善多元投入機制

目前，潁上縣小型農(nóng)田水利建設資金主要來源于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整治、新增千億斤糧食產(chǎn)生能力、小農(nóng)水重點縣、“一事一議”財政獎補、扶貧開發(fā)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、江淮分水嶺綜合治理等項目資金，以及省、市、縣三級財政設立的農(nóng)田水利建設專項資金。農(nóng)田水利設施的公共物品屬性決定了政府財政扶持的必要性[6]。農(nóng)業(yè)是立國之本，政府應加大對農(nóng)業(yè)的財政政策傾斜力度和支持。省、市、縣各級政府應在財政預算中設立農(nóng)田水利專項資金，并及時撥出。相關部門要監(jiān)督專項資金的使用，確保?？顚Ｓ?。要吸引社會資本加入，鼓勵和支持國有資本、公益組織、中小投資人加入農(nóng)田水利建設和改造工程。要充分尊重群眾意愿，鼓勵其自主建設，特別是發(fā)動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和社會化服務組織籌資建設小農(nóng)水。此外，小農(nóng)水建設還可借鑒在多地棚改區(qū)項目中已實踐成功的PPP項目模式。

3.3 推進土地流轉(zhuǎn)制度改革

目前不少農(nóng)民已放棄傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開始從事其他行業(yè)，不再以種植農(nóng)作物為主要的生活來源，導致農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體弱化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入淡化，生產(chǎn)條件退化。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有一部分農(nóng)民表示只要價格合理愿意轉(zhuǎn)出土地，但也有一部分農(nóng)戶存在粗放種植土地騙取國家保險和農(nóng)業(yè)補貼的情況。政府應進一步加強對土地流轉(zhuǎn)的管理，使切實受益的種糧大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體主動投入到小農(nóng)水建設中來。

3.4 加強村委會建設

村委會是離農(nóng)民最近的基層組織，在建設、維護小農(nóng)水方面有重要作用。要加強和完善村委會建設，增強村干部的服務意識，增進村委會和村民的溝通。要培養(yǎng)和提升村委會成員政治素養(yǎng)、工作能力和公信力，保障其在小農(nóng)水建設過程中實施正面、積極影響。村委會應及時宣傳中央、省、市、縣文件精神，解讀好政策，說明白福利。

3.5 切實加強小型農(nóng)田水利設施的管理與維護

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和行政村是小型水利工程管護的責任單位，負責本轄區(qū)的工程管護。要加快建立縣、鄉(xiāng)、村三級負責制體系，構建責任清晰、統(tǒng)籌高效、監(jiān)督全面的長效管護體制，原則上村級工程村級管理，跨村工程鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程縣級管理。要逐步推行小農(nóng)水設施“權屬登記”制度，頒發(fā)所有權證、使用權證，簽訂管護責任書，探索因地制宜與工程管理相結合的管護模式。要培育小農(nóng)水設施管護專業(yè)化服務機構，鼓勵農(nóng)民成立節(jié)水用水互助協(xié)會、水利工程合作社等多種形式的管護實體。要提升基層水務工作者的工資待遇，將其納入行政編制，吸引政治過硬和專業(yè)過硬的人才加入到小農(nóng)水管理和維護中來。

[1] 宋洪遠，吳仲斌.盈利能力、社會資源介入與產(chǎn)權制度改革——基于小型農(nóng)田水利設施建設與管理問題的研究[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2009 (3): 4-13.

[2] 牛婷婷.新農(nóng)村建設時期小型農(nóng)田水利的現(xiàn)狀與思考——以河南信陽農(nóng)村為例[J].毛澤東鄧小平理論研究，2013(2):57-63.

[3] 賀雪峰，郭 亮.農(nóng)田水利的利益主體及其成本收益分析——以湖北省沙洋縣農(nóng)田水利調(diào)查為基礎[J].管理世界，2010(7): 86-97.

[4] 田先紅，陳玲.農(nóng)田水利的三種模式比較及啟示——以湖北省荊門市新賀泵站為例[J].南京農(nóng)業(yè)大學學報，2012(1):9-15.

[5] 董海峰，何志鋒，王 浩.農(nóng)戶對農(nóng)田水利工程的需求和投資的影響因素分析——基于博羅縣120戶農(nóng)戶調(diào)查[J].廣東農(nóng)業(yè)科學，2013(5):220-223.

[6] 俞雅乖.“一主多元”農(nóng)田水利基礎設施供給體系分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2012(6):55-60