浙江省城市社區(qū)公益性養(yǎng)老服務(wù)項目評估現(xiàn)狀研究

徐玉澤 丁昕

浙江理工大學(xué)法政學(xué)院

一、研究背景及意義

浙江省老齡工作委員會辦公室發(fā)布的《關(guān)于2015年浙江省老年人口狀況和老齡事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r》顯示，截至2015年末，浙江省60歲及以上老年人口984.03萬人，占總?cè)丝诘?0.19%。而在老年人口總數(shù)中，又有15.84%的老年人是80歲及以上高齡老人。老年人口的增加使得各種老年服務(wù)的需求快速增長，大大促進了浙江省城市社區(qū)公益性養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。在該類項目數(shù)量大幅增加的同時，其質(zhì)量卻是參差不齊的。因此必須采取一定的篩選方式，選出相對較好的項目，通過投資優(yōu)質(zhì)項目的方式來提升資金的有效利用率。項目評估作為一種廣泛采用的篩選與監(jiān)督方式在該問題上也能夠發(fā)揮很大的作用。

項目評估是目前可見的、比較有用的一種項目監(jiān)督管理方式。項目評估是通過對一個項目進行多次的、全面的監(jiān)督反饋，結(jié)合項目實際成果對項目進行評價的管理方式。好的項目評估可以準(zhǔn)確地反映出項目的開展進度及完成狀況，有時還會涉及到項目的社會影響，可以全面呈現(xiàn)一個項目的實際效果。但與其他項目不同，社區(qū)公益性養(yǎng)老服務(wù)項目在項目評估方面除了針對社區(qū)養(yǎng)老這類專門的服務(wù)類別之外，還有兩個非常特殊的方面使得其評估與其他項目評估相區(qū)別。首先是其公益性，此類項目作為政府購買服務(wù)的一種，其投資方與受益方是不同的，這就使得此類評估很難像眾多盈利性項目一樣投資方可以切身的感受到項目的實際成果進而幫助對項目的評價。此類項目中，投資方只能通過實地調(diào)查的方式對項目效果進行測量，而實際測量結(jié)果的準(zhǔn)確性由于受到實際測量水平與主觀能動性的制約而變得難以保證。這就提高了該類項目的評估難度。其次是此類項目的低成本特點，社區(qū)公益性養(yǎng)老服務(wù)項目由于一般是在社區(qū)中進行，項目額度普遍不會高于幾萬元，幾千幾百元的一個項目也是非常常見，這就導(dǎo)致此類項目中不可能投入過多的成本去進行評估，進一步提高了此類評估的評估難度。

因此，了解現(xiàn)有評估模式及其發(fā)展?fàn)顩r，研究其優(yōu)劣勢，綜合分析，以期攻克前文所提到的兩個難題。爭取做到能夠在資金并不充裕的情況下完成對社區(qū)公益性養(yǎng)老服務(wù)項目的評估。

二、核心概念界定

（一）城市社區(qū)

社區(qū)研究最早開始于德國社會學(xué)家滕尼斯，他將社區(qū)定義為“社區(qū)是一個生活共同體，在這個生活共同體中，人與人的關(guān)系是一種關(guān)系密切、互幫互助、富有人情味的且具有共同信仰和風(fēng)俗習(xí)慣的社會關(guān)系團體。這里所說的人際關(guān)系它并不是社會分工的結(jié)果，而是在傳統(tǒng)的地緣、血緣以及文化中自然而然產(chǎn)生的”。而在滕尼斯之后也有許多國內(nèi)外學(xué)者如羅伯特·帕克、鄭杭生等人曾對社區(qū)的概念作出過定義，但這些定義基本都可以總結(jié)為四個社區(qū)的基本要素，即：第一，占據(jù)一定的地理區(qū)域；第二，擁有一定的人口數(shù)量；第三，居民間存在著一個動態(tài)的社會互動過程；第四，居民間有著一定的獨特文化或共同意識。

而城市社區(qū)概念是相對于農(nóng)村社區(qū)而言的（部分學(xué)者也將城鎮(zhèn)社區(qū)單獨出來，此處不作區(qū)分）。通常而言，城市社區(qū)相較于農(nóng)村社區(qū)有著更為集中的人口，規(guī)模較大且結(jié)構(gòu)復(fù)雜，而且大多數(shù)居民從事的都是非農(nóng)業(yè)的工商業(yè)及其他生產(chǎn)活動。這是本文中城市社區(qū)的主要特點，而目前社區(qū)公益性養(yǎng)老服務(wù)也主要是在城市社區(qū)中開展的。

（二）公益性養(yǎng)老服務(wù)項目

根據(jù)國際上公認(rèn)的人口老齡化社會的標(biāo)準(zhǔn)(60歲以上老年人口達到人口總數(shù)的10%或者65歲以上老年人口占7%以上),我國早就已經(jīng)步入人口老齡化社會，而本研究針對的人群也是老年人口，但是由于目前公認(rèn)的有兩個界定老年人的標(biāo)準(zhǔn)：60歲和65歲。由于多數(shù)人退休之后雖然年紀(jì)并不是非常大，但卻已經(jīng)與老年人的生活無異，我們根據(jù)中國目前人們退休年齡還普遍達不到65歲，多在60歲左右或者更早的現(xiàn)狀，決定將本研究中的老人界定為60歲以上的男性以及55歲以上的女性城市社區(qū)居民。

根據(jù)美國印第安納大學(xué)慈善研究中心的定義，公益指的是個人或者組織基于價值觀來實現(xiàn)公共利益的志愿行動。有必要強調(diào)的是，公益性的活動并不等于免費的活動。

總的來說，本研究的研究對象“公益性養(yǎng)老服務(wù)項目”指的是由城市社區(qū)中個人或組織負(fù)責(zé)的對在城市社區(qū)中生活的60歲以上男性以及55歲以上女性開展的具有公益性質(zhì)的保障其基本生活以及提高其生活質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)項目。

（三）城市公益性養(yǎng)老服務(wù)項目主要分類

近年來，隨著老齡化趨勢的加重以及地區(qū)經(jīng)濟狀況的不同，養(yǎng)老項目呈現(xiàn)多樣化的特點，種類繁多。

1.從服務(wù)場所上來看，主要在老人家中、社區(qū)服務(wù)場所、社區(qū)機構(gòu)等地。前兩種養(yǎng)老項目均可通過提供膳食供應(yīng)、醫(yī)療護理、日常生活照料、康復(fù)保健、精神慰藉、文化娛樂、交通接送等進行服務(wù)，但不提供夜間集中住宿服務(wù)。而社區(qū)機構(gòu)的養(yǎng)老服務(wù)（如養(yǎng)老院）則為老人提供全日制集中住宿和照護服務(wù)，一般民營機構(gòu)養(yǎng)老項目不屬于公益性養(yǎng)老服務(wù)，但若機構(gòu)通過承包政府購買服務(wù)或社區(qū)的項目，則可將其視為公益項目。

2.從服務(wù)對象上來分，又可以分為失能老人照護項目、失智老人照護項目、失獨老人照護項目、獨居老人照護項目以及普通老人關(guān)照服務(wù)項目等。對不同情況的老人提供不同類型的服務(wù)項目是十分必要的，可以具有針對性地提供更專業(yè)、更貼心的服務(wù)。就此，浙江省不同地區(qū)（杭州的蕭山愛心醫(yī)院、寧波的“尋智吧”、嘉興的“南湖家苑”等）都有了相應(yīng)的服務(wù)項目，完善了對該類群體的照料和看護。

3.從服務(wù)內(nèi)容上來分，可分為住宿服務(wù)項目、家庭關(guān)系協(xié)調(diào)服務(wù)項目、精神慰藉服務(wù)項目、康復(fù)服務(wù)項目、文娛服務(wù)項目、托管服務(wù)項目等。比較有代表性的是杭州市西湖區(qū)心聆護航心理中心承接的老年人精神健康關(guān)懷服務(wù)項目、嘉興市南湖街道楓楊社區(qū)金晚霞工作室承接的“快樂運動?健康晚年”關(guān)愛老年人項目則屬于文體服務(wù)項目、麗水市的麗水頤養(yǎng)院日間照料中心等。

三、社區(qū)公益性養(yǎng)老服務(wù)項目評估意義

對于公益性項目的評估是監(jiān)督項目運行、客觀評價項目資金利用、檢驗項目的服務(wù)成果的一種有效手段。所以，對社區(qū)公益性養(yǎng)老服務(wù)項目進行評估是十分必要的。

1.監(jiān)督項目運行。對社區(qū)公益性養(yǎng)老服務(wù)項目進行評估有利于對項目前期、中期、后期的運行過程進行監(jiān)督。評估一方面能及時反饋信息，比較全面地掌握項目的實施情況和效果，以便適時調(diào)整。另一方面，能對項目開展過程中的各個主體進行監(jiān)督（例如社區(qū)社會組織、社工機構(gòu)、社區(qū)工作人員），促使其提供有效的養(yǎng)老服務(wù)。

2.客觀評價項目資金利用。對社區(qū)公益性養(yǎng)老服務(wù)項目進行評估有利于客觀地評價公益性養(yǎng)老服務(wù)項目資金利用是否合理、有效。評估能有效把握項目的投入與產(chǎn)出，在項目運行時提高資金資源的利用率，避免資源浪費或錯位。

3.檢驗項目的服務(wù)成果。對社區(qū)公益性養(yǎng)老服務(wù)項目進行評估有利于科學(xué)地檢驗項目實施最終效果。評估能從項目成果是否符合服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量、數(shù)量，受眾群體對項目實施的滿意度，項目開展產(chǎn)生的社會影響等方面進行客觀評價。在評估的同時，促進項目實施者自覺履行義務(wù)，以及項目的保質(zhì)保量完成。

四、浙江省社區(qū)公益性養(yǎng)老服務(wù)項目評估現(xiàn)狀研究方法

本研究采取定性研究的研究方法，通過對浙江省內(nèi)幾個比較具有代表性的地區(qū)：杭州、寧波、嘉興、麗水等地區(qū)的政府工作人員、社區(qū)社會組織工作人員和社區(qū)老人進行問卷調(diào)查和訪談，結(jié)合所搜集到的文獻資料，描述和解釋社區(qū)社會組織發(fā)展?fàn)顩r。并在研究現(xiàn)有評估方式的基礎(chǔ)上，分析現(xiàn)有評估方式的優(yōu)劣勢，進而提出一定的評估方式的改進辦法。通過以上一系列調(diào)查研究，最終得出目前浙江省公益性養(yǎng)老服務(wù)項目評估的現(xiàn)狀，以及提出一定相對應(yīng)的可能的改進措施。

五、浙江省社區(qū)公益性養(yǎng)老服務(wù)項目評估現(xiàn)狀

（一）地區(qū)差異巨大

浙江省雖然是我國的一個沿海經(jīng)濟大省，但地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展還是存在比較大的差異的。另外也受到老齡化程度不同，城市發(fā)展模式差異等因素影響，浙江省各地區(qū)之間在社區(qū)公益性養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的規(guī)模和水平上有著很大差距，所以在此類項目評估的方式上出現(xiàn)了巨大的地區(qū)差異。

以麗水為代表的經(jīng)濟水平相對較差，社區(qū)公益性養(yǎng)老服務(wù)起步相對較晚的地區(qū)，目前在此類項目評估方面幾乎是一片空白。雖然政府中有該領(lǐng)域的負(fù)責(zé)人，可大多為非專業(yè)人士，對評估的方式方法知之甚少。在這些地區(qū)此類評估多是由政府審核評估，沒有專業(yè)的第三方介入，由于政府的能力是有限的，這樣的評估專業(yè)性難以保證。

以寧波為代表的經(jīng)濟水平與社區(qū)公益性養(yǎng)老事業(yè)都發(fā)展得不錯的部分地區(qū)，雖然有著良好的社區(qū)公益性養(yǎng)老服務(wù)項目評估的發(fā)展基礎(chǔ)，但目前這些地區(qū)缺乏一個科學(xué)合理的評估體系，并且沒有像許多其他同水平地區(qū)一樣開始發(fā)展第三方評估機構(gòu)，提高評估的專業(yè)性。

以杭州為代表的經(jīng)濟發(fā)展水平較好、社區(qū)公益性養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展也比較好的地區(qū)和以嘉興為代表的經(jīng)濟水平一般、社會組織和社區(qū)公益性養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展都非常不錯的地區(qū)，社區(qū)公益性養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展都有著非常好的政策支持，政府都相對比較重視該項事業(yè)的發(fā)展。因此在社區(qū)公益性養(yǎng)老服務(wù)評估方面也走在了浙江省的前列。目前這些地區(qū)都已經(jīng)開始大量引入專業(yè)的像杭州至善第三方評估機構(gòu)這樣的社會組織來代替政府進行項目評估，有效提高了評估的專業(yè)性。

（二）評估專業(yè)性不足

社區(qū)公益性養(yǎng)老服務(wù)項目評估的專業(yè)性不足目前主要體現(xiàn)在評估體系專業(yè)性不足和評估人員專業(yè)性不足。專業(yè)性不足的問題嚴(yán)重制約著評估的效果，即不能通過評估測量項目的質(zhì)量而只能憑借一些籠統(tǒng)的數(shù)據(jù)或者直觀的感覺來評判一個項目的好壞，這樣的評估是無效的，也就容易造成資源的浪費。

1.評估體系專業(yè)性不足

首先，比較有代表性的寧波的評估就是特別重視資金的管理，而對于實際項目效果，尤其是項目受眾的反饋是相對輕視的。這樣的評估體系雖然能夠確保資金的使用不出差錯，卻未必能夠真正的提高項目質(zhì)量。

其次，很多現(xiàn)行的社區(qū)公益性養(yǎng)老服務(wù)項目評估指標(biāo)體系是參照或者直接照搬一些盈利性的養(yǎng)老服務(wù)項目的評估方式，甚至有的地區(qū)對于公益性與盈利性的項目不加區(qū)分。這樣的處理方式造成很多根本不是公益性項目應(yīng)有的功能的評估指標(biāo)被納入評估，而很多公益性項目的優(yōu)點卻沒有體現(xiàn)出來，很難客觀地判定出項目質(zhì)量的。

另外，目前評估主要還是在項目開始前和項目結(jié)束后進行的，很多雖然有中期評估的評估也只是走走過場，較形式。充分的前期評估可以確保項目準(zhǔn)備充足，考察項目的可行性，有利于資金投入到更有用的項目中去。而做好后期評估可以審核項目的完成情況，評定項目質(zhì)量，能把控資金，提升項目質(zhì)量。但目前很多地區(qū)忽視，或者沒有力量去做中期評估（或過程評估）。

最后，部分評估僅僅重視項目中容易被量化、易于通過數(shù)字表現(xiàn)出的部分，即把社區(qū)公益性養(yǎng)老服務(wù)項目做出了點“政績工程”的味道。這也就違背了做社區(qū)公益性養(yǎng)老服務(wù)的初衷，沒能真正的造福于民。

2.從業(yè)人員專業(yè)性不足

從業(yè)人員的專業(yè)性不足體現(xiàn)在評估體系制定者專業(yè)性不足與評估方案執(zhí)行者專業(yè)性不足這兩個方面。前者與上文所提到的評估體系專業(yè)性不足是有因果關(guān)系的。因為制定者沒有足夠的專業(yè)性，導(dǎo)致其沒有能力甚至沒有意識去建立一個科學(xué)完整的評估體系。另一方面，由于政府的能力是有限的，不可能面面俱到，僅僅依靠為數(shù)不多政府工作人員是難以使評估具有非常高的專業(yè)性的。因此現(xiàn)在很多地區(qū)施行的主要依靠政府力量來做的社區(qū)公益性養(yǎng)老服務(wù)項目評估很難做出非常好的效果。當(dāng)然，杭州、嘉興等地已經(jīng)開始了第三方評估機構(gòu)進入該領(lǐng)域的實踐，取得了不錯的效果，是目前比較先進的一種評估模式。

3.忽視養(yǎng)老服務(wù)特殊性

社區(qū)公益性養(yǎng)老服務(wù)項目具有其特殊性，不管是從服務(wù)對象老年群體，還是從多元的服務(wù)形式來看，都與其他項目差異巨大，需要與之想適應(yīng)的評估體系來進行評估。老年人群體因為受教育水平、身體機能、角色轉(zhuǎn)換等因素的影響，產(chǎn)生多樣的需求狀況，亟待滿足。然而，浙江省現(xiàn)行的社區(qū)公益性養(yǎng)老服務(wù)項目評估方式多過于注重硬件設(shè)施的建設(shè)評估，例如“寧波市城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作體系評估指標(biāo)表”考核五項指標(biāo)中四項指標(biāo)都注重硬件設(shè)施的建設(shè)。

對于老年人實際需求滿足的評估是目前現(xiàn)行體系中所缺少的。實際操作中，老年人溝通障礙、精神慰藉程度難以量化等問題困擾評估體系的建立，所以大多數(shù)體系都忽視了其特殊性，直接采用一般的量化標(biāo)準(zhǔn)來評估。

六、浙江省社區(qū)公益性養(yǎng)老服務(wù)項目評估可能的改進方式

（一）引入第三方評估機制

無論是在評估體系的制定方面，還是在評估的執(zhí)行方面，政府都不應(yīng)該大包大攬，而是應(yīng)該交給專業(yè)做該類評估的第三方評估機構(gòu)。因為社區(qū)公益性養(yǎng)老服務(wù)項目評估不同于很多其他可以將一個比較完善的評估體系推廣的評估，其具有需求導(dǎo)向的特點，面對受眾的不同需求，導(dǎo)致并不能完全采用相同的評估體系。將評估體系制定與評估執(zhí)行一起通過政府購買服務(wù)的方式外包給社會組織，即第三方評估機構(gòu)，這些社會組織有充足的人力物力來設(shè)計針對性的評估體系。同時這些社會組織也可以聘用社會調(diào)查評估方面的專業(yè)人員來進行評估，這樣就可以大大提升評估的專業(yè)性，提升評估質(zhì)量。

老板娘剔著她的指甲柔聲道：“老黃你小點聲，別嚇著大伙兒，你來搶錢，戴我給你們做的驢皮面具不好嗎？個個弄得兇神惡煞，像跳大神，好歹他們都是我的客人?。　彼曇舨桓?，老黃卻聽得進去，與她熟識既久，憋出來的惡氣稍泄，火焰山一變?yōu)槔@指柔。

但是目前省內(nèi)絕大多數(shù)地區(qū)都沒有足夠多的從事社區(qū)公益性養(yǎng)老服務(wù)項目評估的第三方評估機構(gòu)，數(shù)量的不足導(dǎo)致該行業(yè)內(nèi)并不能形成較為充分的競爭，也就很難保證評估質(zhì)量。因此要想引入第三方評估機構(gòu)，首先要做的就是第三方評估機構(gòu)的培育。在培育出一批第三方評估機構(gòu)之后，行業(yè)內(nèi)進行充分競爭，留下比較好的一部分成為為政府提供評估服務(wù)的主力，才能發(fā)揮出第三方評估的優(yōu)勢，促進浙江省老年服務(wù)的發(fā)展。

（二）重視中期評估

前文已經(jīng)提到目前很多評估都存在過程評估缺失的問題。項目進度不受監(jiān)管就又給了項目執(zhí)行方敷衍了事的機會，很多是要分階段進行才會產(chǎn)生良好效果的項目，如果被放在短時間內(nèi)一起完成，就達不到預(yù)期效果。但這樣做又不會在后期評估的時候有什么反饋，因為僅僅從數(shù)據(jù)上是難以發(fā)現(xiàn)問題的。比如進行一個小組工作的項目，本來應(yīng)該每周一次，兩個月時間完成8次的小組活動，卻在兩天之內(nèi)做完。在后期評估看來小組活動是進行了8次，完成了任務(wù)，但其效果不佳等問題卻難以被發(fā)現(xiàn)。

因此中期評估不僅僅是監(jiān)督項目進度，更是保證項目質(zhì)量的手段，不應(yīng)該被一個科學(xué)的評估體系所忽視。并且在具體操作的過程中，中期評估可能不只是在項目中期的一次考察，還可能會是分多次的、多階段的成果考察，具體的評估方式還是要依據(jù)項目的特點來決定。

（三）兼顧政府需求與受眾需求

雖然政府作為社區(qū)公益性養(yǎng)老服務(wù)項目的購買者，但政府做這些的目的也是提高居民的生活水平和幸福感，因此在進行評估時不只是要考慮政府，也要兼顧到受眾的需求。具體到操作層面，前期評估時要注意考慮項目受眾是否真正從該項目獲益，或者誰更應(yīng)該被幫助；中期評估是要及時收集項目受眾對于項目進行狀況的反饋，讓項目受眾成為一個重要的評估標(biāo)準(zhǔn)和信息來源；項目后期應(yīng)該對項目受眾進行項目滿意度調(diào)查并進行需求評估等。

在讓項目受眾真正成為項目評估的重要部分之后，才算是做到了兼顧受眾需求。再結(jié)合政府宏觀政策體系，將兩者放在同等地位加以考慮，才能做出更讓人們滿意的社區(qū)公益性養(yǎng)老服務(wù)項目。

（四）注重養(yǎng)老項目特殊性

除了以上四點以外，浙江省社區(qū)公益性養(yǎng)老服務(wù)項目評估目前還有其他的可以改進之處，如地區(qū)交流相對較少等。雖然這樣的評估體系不可以地區(qū)間照搬，要因地制宜，對癥下藥，但是評估體系建構(gòu)的模式還是有一定相同之處的，可以采用一些類似“1+n”的建構(gòu)模式，再通過地區(qū)間經(jīng)驗學(xué)習(xí)和人才交流，縮小地區(qū)差距，將較為先進的評估方式盡快引進到該方面發(fā)展相對較慢的地區(qū)，共同促進浙江省社區(qū)公益性養(yǎng)老服務(wù)項目評估水平的提高，加快養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。