以國(guó)有資本充實(shí)社保基金普惠民生

畢夫

國(guó)務(wù)院新近印發(fā)的《劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》），不僅明確了國(guó)有資本的劃轉(zhuǎn)范圍和劃轉(zhuǎn)對(duì)象，而且規(guī)定了劃轉(zhuǎn)比例、劃轉(zhuǎn)程序與劃轉(zhuǎn)步驟，同時(shí)對(duì)承接主體加強(qiáng)資本管理和收益管理也提出了基本原則要求?！秾?shí)施方案》的落地運(yùn)行，不僅意味著國(guó)有企業(yè)改革走向了深入，也代表著更多的國(guó)有資本福祉與發(fā)展成果將真實(shí)地惠及普通民眾。

公開數(shù)據(jù)顯示，目前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)金每累計(jì)結(jié)余4萬(wàn)多億元，但地區(qū)之間處于嚴(yán)重的不平衡卻是不爭(zhēng)的事實(shí)，尤其是像東北老工業(yè)基地省份以及西部地區(qū)存在著不小的養(yǎng)老金收支缺口，公共財(cái)政還無(wú)法做到有效覆蓋，這樣，在中央統(tǒng)籌的假設(shè)前提下，不排除我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)金存在著總體收支缺口的實(shí)際可能?；诖耍秾?shí)施方案》明確指出，劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本，基本目標(biāo)是彌補(bǔ)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口。

簡(jiǎn)單梳理一下我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的結(jié)構(gòu)就更能發(fā)現(xiàn)問題。目前基本養(yǎng)老金構(gòu)成了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的絕對(duì)主體，但這部分的替代率大約只有40%，距離歐美發(fā)達(dá)國(guó)家70%以上的平均水平相當(dāng)遙遠(yuǎn)；同時(shí)，雖然部分企業(yè)實(shí)施了職工年金制度，但繳費(fèi)數(shù)量占全部企業(yè)的比例不足0.5%，由此產(chǎn)生的替代率也是5%還不到；至于商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，在我國(guó)目前更是處于空白狀態(tài)。顯然，在企業(yè)年金與商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)供給嚴(yán)重不足的情況下，就必須做強(qiáng)做牢基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，而劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社?；鹪谛纬绅B(yǎng)老金增量的同時(shí)，也將明顯增強(qiáng)養(yǎng)老金的支出發(fā)放能力，進(jìn)而有效滿足民眾提取養(yǎng)老金的需求，提高百姓的生活福祉。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社保基金將形成養(yǎng)老保險(xiǎn)金的自我造血增值機(jī)制，從而最大程度地化解與消除人口老齡化加劇所帶來(lái)的養(yǎng)老金支付危機(jī)。資料表明，目前我國(guó)60歲以上的老年人口已經(jīng)突破2.3億，占比高達(dá)16.7%，而且以后每年還有800萬(wàn)-1000萬(wàn)人邁入老年人行列，到2040年60歲及以上人口占比會(huì)達(dá)到28%左右；問題的關(guān)鍵在于，隨著老齡化的強(qiáng)化，我國(guó)目前的人口撫養(yǎng)比（勞動(dòng)年齡人口需要撫養(yǎng)的老年人數(shù)量比率）已經(jīng)降到了2.8：1， 而人口撫養(yǎng)比又恰恰是決定一個(gè)國(guó)家養(yǎng)老金支付力量強(qiáng)弱的關(guān)鍵因子。聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)，到2038年，我國(guó)人口撫養(yǎng)比可能降到2：1，部分地區(qū)甚至?xí)霈F(xiàn)“負(fù)撫養(yǎng)率”的狀況。因此，防止“現(xiàn)收現(xiàn)付”養(yǎng)老金模式的難以為繼，最為踏實(shí)的辦法就是劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社?；穑詷?gòu)筑出養(yǎng)老金持續(xù)穩(wěn)定的增長(zhǎng)機(jī)制與供給能力。

按照《實(shí)施方案》，除了公益類企業(yè)、文化企業(yè)、政策性和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)以及全國(guó)社會(huì)保障基金因國(guó)有股權(quán)劃轉(zhuǎn)、投資等各種原因形成的上市企業(yè)和非上市企業(yè)股權(quán)外，中央和地方國(guó)有及國(guó)有控股大中型企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)都將納入劃轉(zhuǎn)范圍，其中既包括已經(jīng)完成公司制改革的中央和地方企業(yè)集團(tuán)，也包括未完成公司制改革而須加緊完成改制進(jìn)程的中央和地方企業(yè)集團(tuán)；既包括國(guó)有上市公司，也包括未上市國(guó)有企業(yè)。劃轉(zhuǎn)覆蓋面不可謂不廣。另外，雖然試點(diǎn)階段的企業(yè)并不多，如中央企業(yè)最多只有7家左右，但2018年以后將會(huì)有更多的央企與地方國(guó)有企業(yè)進(jìn)入資本劃轉(zhuǎn)的行列。同時(shí)，《指導(dǎo)方案》規(guī)定劃轉(zhuǎn)比例統(tǒng)一為企業(yè)國(guó)有股權(quán)的10%，且將視基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革及可持續(xù)發(fā)展要求作出進(jìn)一步的劃轉(zhuǎn)。看得出，《指導(dǎo)方案》形成的國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)從而對(duì)社?；鸬某鋵?shí)與支持力度非同一般。

必須指出的是，正如《實(shí)施方案》所強(qiáng)調(diào)，劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社?；疬€有利于實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的代際公平。眾所周知，社保制度推出前，企業(yè)職工創(chuàng)造的大部分財(cái)富并未以基金形式積累，而是以資本的形式進(jìn)入到國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)的投資與生產(chǎn)過程，正是因?yàn)楫?dāng)年拿走了他們的“必要扣除”，而且這些被“扣除”的部分又沒有辦法返還，因此出現(xiàn)了《實(shí)施方案》所言的“繳費(fèi)年限政策形成的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口”。從這個(gè)意義上而言，劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社?；饘?shí)質(zhì)上就是“將勞動(dòng)者所得歸還給了勞動(dòng)者”；另外，由于特殊時(shí)期的職工并沒有繳納養(yǎng)老金，他們退職后所領(lǐng)取的養(yǎng)老金就只能由后來(lái)參保的新人所繳資金來(lái)補(bǔ)充，由此形成了中國(guó)特有的養(yǎng)老金“現(xiàn)收現(xiàn)付”模式，現(xiàn)有企業(yè)員工養(yǎng)老金賬戶于是出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。這樣的結(jié)果實(shí)際又是對(duì)在職職工財(cái)富與利益的隱形剝奪與侵害，不利于他們形成穩(wěn)定的創(chuàng)業(yè)與工作預(yù)期，也更容易制造代際矛盾。但通過劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社?；鸬耐緩剑陨蠚v史性扭曲將得到有力地矯正。

更具廣泛公平意義的結(jié)果還在于，雖然目前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋超過9億人，覆蓋率超過90%，但同時(shí)還有包括靈活就業(yè)人員以及農(nóng)民工為主體的從業(yè)人員等一億人沒有覆蓋到，通過劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社?；馃o(wú)疑可以為實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋助一臂之力；另外，目前農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的待遇存在的差距還不小，前者是后者的23倍之多，不過，在社保基金得到了國(guó)有資本的劃轉(zhuǎn)之后，中央的統(tǒng)籌能力也將相應(yīng)地增強(qiáng)，也有利于強(qiáng)化針對(duì)農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的“轉(zhuǎn)移支付”，從而最大程度地熨平城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的鴻溝。

最后我們更需強(qiáng)調(diào)，劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社保基金還將在國(guó)有企業(yè)層面引起深層次制度創(chuàng)新并由此使得國(guó)有資本的全民所有屬性得到真實(shí)的彰顯。一直以來(lái)，國(guó)有企業(yè)缺乏人格化的所有權(quán)主體，監(jiān)督力量的缺位導(dǎo)致“內(nèi)部人控制”以及隨之而來(lái)的國(guó)有資本被侵蝕進(jìn)而資產(chǎn)大量流失。對(duì)此，頂層設(shè)計(jì)希望通過建立國(guó)有資本投資經(jīng)營(yíng)公司再造出國(guó)有企業(yè)的人格化所有者，形成對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的有效監(jiān)督并實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值。按照《實(shí)施方案》，全國(guó)社?；饡?huì)與地方國(guó)有獨(dú)資公司將是劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本的承接主體，置于國(guó)企改革的整個(gè)框架中觀察，這樣的安排顯然會(huì)塑造出一支人格化的所有權(quán)主體，與國(guó)有資本投資經(jīng)營(yíng)公司一起實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的有效監(jiān)督，稀釋與杜絕“內(nèi)部人控制”，捍衛(wèi)民眾共同財(cái)富的神圣性。更為重要的是，社保基金會(huì)與國(guó)有獨(dú)資公司還能通過“用腳投票”倒逼企業(yè)經(jīng)營(yíng)者強(qiáng)化自身市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力并提高分紅水平。當(dāng)然，在參與股權(quán)分紅的同時(shí)，社?；鹋c國(guó)有獨(dú)資公司還能通過有效的投資管理實(shí)現(xiàn)股權(quán)資本的增值，從而為養(yǎng)老保險(xiǎn)輸送出更加充沛的養(yǎng)料，憲法所規(guī)定的國(guó)有資本全民所有性質(zhì)由此得到了淋漓盡致的體現(xiàn)。endprint