蔡英文當(dāng)局“新南向政策”動機(jī)選擇與可行性評估

徐曉迪

2015年9月22日，蔡英文提出“未來民進(jìn)黨政府將推動‘新南向政策’”，①《蔡英文提出新南向政策》，《經(jīng)濟(jì)日報》（臺灣）2015年9 月23日A1 版。并宣布這個政策與過往的“南向政策”不一樣，“過去的政策（南向政策）主要是引導(dǎo)臺灣企業(yè)增加在東南亞國家的投資，未來民進(jìn)黨將強(qiáng)化對東協(xié)（東盟）和印度的整體關(guān)系”。②劉玉秋：《民進(jìn)黨慶蔡英文闡述新南 向等“外交”政策》，“中央廣播電臺”（臺灣），2015年9月22日報道。2016年民進(jìn)黨上臺后，開始大力推進(jìn)“新南向政策”。

一、臺灣當(dāng)局“南向政策”的歷史沿革

基于經(jīng)濟(jì)貿(mào)易原因，特別是政治、安全等方面考慮，臺灣當(dāng)局從冷戰(zhàn)時期就高度重視、積極推動與東南亞國家的經(jīng)濟(jì)合作。臺灣當(dāng)局明確提出“南向政策”是從李登輝時期開始，后來的陳水扁時期也延續(xù)了李的“南向政策”。因此此前臺灣當(dāng)局的“南向政策”可以分為兩個階段。

第一，李登輝時期的“南向政策”。1994年，因擔(dān)心當(dāng)時方興未艾的“西進(jìn)大陸”會導(dǎo)致臺灣經(jīng)濟(jì)“過度依賴大陸”，并以維護(hù)臺灣“經(jīng)濟(jì)安全”為由，頒布了所謂的“加強(qiáng)對東南亞地區(qū)經(jīng)貿(mào)工作綱領(lǐng)”，“提出要用三年的時間，加強(qiáng)與當(dāng)時的東盟國家（當(dāng)時的東盟只有七個國家，包括菲律賓、泰國、馬來西亞、印度尼西亞、新加坡、越南、文萊等）的經(jīng)貿(mào)合作，并將菲律賓和越南作為第一次‘南向政策’的重點(diǎn)目標(biāo)國家”。①盛九元：《蔡英文的“新南向政策”及對兩岸關(guān)系的影響》，《臺海研究》2016年第3期。但是，“1997年7月至1998年6月，除越南和馬來西亞外，臺商在東南亞地區(qū)（越南、馬來西亞除外）的投資減少78%，而在大陸投資增長78%”。②劉相平：《蔡英文新南向政策評析》，《臺灣研究》2015年第6期。

第二，陳水扁時期的“南向政策”。2002年，陳水扁當(dāng)局擔(dān)心兩岸同時加入WTO會加速臺灣經(jīng)濟(jì)向大陸傾斜、過度依賴大陸，提出要重啟“南向政策”以作為其“積極開放，有效管理”政策組成部分。但是“臺灣對東盟國家的投資總額從2000年的3.89億美元提升到2008年的13.8億美元，而同期內(nèi)臺商對大陸的投資總額則從26億美元上升至106.9億美元。不論從投資的總量或增長速度來看，東盟市場都無法與大陸市場相比，尤其在遭遇全球金融危機(jī)的打擊后，2009年臺灣對東盟的投資總量劇減至僅有4億美元”。③王正：《蔡英文用新南向政策“遠(yuǎn)中”》，鳳凰大參考，2017年5月6日，http://wemedia.ifeng.com/14700273/wemedia.shtml。

2008年5月馬英九就任臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人后，臺灣當(dāng)局雖然沒有公開提出“南向政策”，“但也積極采取各類措施深化與東盟各國的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，也是在推行實(shí)質(zhì)的‘ 南向政策’，只是沒有公開冠以‘南向政策’的名稱而已”。④王鼎鈞：《蔡英文提南向政策 陳以信：李扁政府失敗，馬英九做到了》， 今日新聞網(wǎng)（臺灣），2008年 9月23日。

二、蔡英文當(dāng)局“新南向政策”的主要特征與動機(jī)選擇

（一）“新南向政策”主要特征

2016年，走馬上任的蔡英文就推出了 “新南向政策”綱領(lǐng)，并于同年 9月正式提出“新南向政策推動計劃”，其主要內(nèi)容包括：“從經(jīng)貿(mào)合作、人才交流、資源共享與區(qū)域鏈結(jié)等四個方面著手，重點(diǎn)規(guī)劃人才培育、醫(yī)藥衛(wèi)生合作與產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)合作、區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展以及青年交流平臺等所謂的五大旗艦計劃，并在公共工程、觀光、跨境電商等三大潛力領(lǐng)域提前籌劃，同時成立‘新南向政策’相關(guān)的18個國家‘一國一平臺’的產(chǎn)業(yè)合作平臺”。⑤社論：《產(chǎn)官合作 推動新南向的關(guān)鍵工作》，《工商時報》（臺灣） 2017年3月12日。目標(biāo)是要建立所謂的“經(jīng)濟(jì)共同體意識”，本質(zhì)上是一個全方位的多維度的“離西向南”涉外政策。

“新南向政策”與李登輝和陳水扁時期所謂“南向政策”的區(qū)別，主要體現(xiàn)在四個方面：

第一，不同于以往僅強(qiáng)調(diào)在東南亞、南亞投資的基調(diào)，“本次政策還鼓勵在當(dāng)?shù)氐呐_商臺企主動延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，與美國、日本、歐洲等地的經(jīng)濟(jì)主體建立更加直接的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系”。⑥吳宜：《新南向政策”的困境與臺商的選擇》，《統(tǒng)一論壇》2016第5期。第二，擴(kuò)大交流合作領(lǐng)域，變單向交流為雙向交流。合作范疇不僅包括傳統(tǒng)的經(jīng)貿(mào)、投資，還包括文化、教育、人才交流與觀光旅游等領(lǐng)域。第三，把東南亞、南亞國家作為臺灣內(nèi)需市場的延伸，而不僅是臺商投資地。臺“新南向政策辦公室主任”黃志芳聲稱：“臺灣的競爭優(yōu)勢不多，要抓住機(jī)會，將東盟國家作為臺灣內(nèi)需市場的延伸，為臺灣經(jīng)濟(jì)尋求外部支撐?！雹邚堃琐巍⑷~源濤：《蔡英文推動“新南向政策”的意圖措施及前景分析》，《現(xiàn)代臺灣研究》2017年第2期。第四，以往的“南向政策”更多的是政策宣示，而蔡英文當(dāng)局推動“新南向政策”可謂不遺余力，“不僅成立了專責(zé)機(jī)構(gòu)‘新南向政策辦公室’，還設(shè)立‘東協(xié)人力教育中心’ 、‘東協(xié)及南亞研究智庫’等研究單位”，⑧黃子桐、孔小惠：《“新政策”還是“老路子”——蔡英文“新南向政策”評析》，《現(xiàn)代臺灣研究》2017年第1期。主動與有關(guān)國家對接，以非官方名義與印度等國家簽訂合作協(xié)議。

（二）民進(jìn)黨推出“新南向政策”的動機(jī)

蔡英文“新南向政策”突出了“新”的概念，某種意義上是要與以往的“南向政策”進(jìn)行區(qū)隔，但其政策考慮和設(shè)計邏輯跟以往的“南向政策”一脈相承，雖然蔡英文提出的“新南向政策”的環(huán)境和當(dāng)年已有較大改變。

第一，臺灣當(dāng)局對兩岸日益緊密的經(jīng)貿(mào)往來感到警惕，希望降低對中國大陸的“過度依賴”。1994年兩岸經(jīng)貿(mào)往來伊始，臺灣當(dāng)局規(guī)劃“南向政策”就是不希望“大陸熱升溫”，擔(dān)心臺灣經(jīng)濟(jì)過度依賴中國大陸，以免“政治上和經(jīng)濟(jì)上陷入被動”。①姜殿銘：《臺灣1993》，北京：中國友誼出版公司，1994年，第35頁。簡而言之，就是要降低對中國大陸的經(jīng)濟(jì)依賴，以維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全和自主性為由“遠(yuǎn)離中國”、推動“柔性臺獨(dú)”。

第二，融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，擺脫臺灣的“經(jīng)濟(jì)困境”。蔡英文的“新南向政策”希望沿著當(dāng)年李登輝、陳水扁探索過的老路，“走出臺灣當(dāng)前的新困境，即改變臺灣在全球化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體中的邊緣化地位”。②林紅：《“一帶一路”視角下的兩岸經(jīng)濟(jì)合作與“新南向”政策》，《臺海研究》2017年第2期。但因蔡英文當(dāng)局拒不承認(rèn)“九二共識”，臺灣難以通過RCEP、TPP等機(jī)制融入?yún)^(qū)域一體化進(jìn)程。

第三，呼應(yīng)美國的“印太戰(zhàn)略”，應(yīng)對大陸的崛起。從“新南向政策”發(fā)展路徑來看，表面上蔡英文當(dāng)局強(qiáng)調(diào)其所謂的“新南向政策”并非針對中國大陸，主要是協(xié)助臺商分散投資風(fēng)險。但事實(shí)卻是有意配合“美國的‘自由開放的印度─太平洋’亞太戰(zhàn)略構(gòu)想與印度、日本共同倡議的‘自由經(jīng)濟(jì)走廊’，進(jìn)而賦予‘新南向政策’戰(zhàn)略意涵，主要目的旨在抗衡大陸的‘一帶一路’計劃，防堵大陸崛起”。③吳銘彥：《新南向戰(zhàn)略化 只會變更難 新南向2.0》，《中國時報》（臺灣） 2017年12月28日 A14。

第四，通過經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，拓展實(shí)質(zhì)“外交”關(guān)系。臺灣的“南向政策”一直都有很深的政治烙印，不論是李登輝、陳水扁時期還是現(xiàn)在的蔡英文當(dāng)局，都是希望通過與東南亞國家的經(jīng)貿(mào)往來，拓展“國際空間”，發(fā)展與有關(guān)國家的“多面向伙伴關(guān)系”。就島內(nèi)選舉政治而言，蔡英文的“新南向政策”也是有與國民黨的兩岸政策進(jìn)行區(qū)隔，用對外經(jīng)貿(mào)政策論述為其“臺獨(dú)”主張?zhí)峁├碚摵驼咧巍?/p>

三、蔡英文“新南向政策”可行性分析

“新南向政策”承載著蔡英文當(dāng)局很多經(jīng)濟(jì)和政治上的愿望，而且跟以往的“南向政策”相比，包含了不少新的理念和舉措。但諸種因素和跡象表明，“‘新南向政策’的走向與政策設(shè)計的初衷會有很大差距，‘新南向’甚至有可能出現(xiàn)‘撞南墻’的結(jié)局”。④吳宜：《“新南向政策”的困境與臺商的選擇》，《統(tǒng)一論壇》2016年第5期。

（一）“新南向政策”設(shè)計存在結(jié)構(gòu)性缺陷

第一，“新南向政策”不符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律。雖然蔡英文聲稱，“東南亞是不可放棄的經(jīng)濟(jì)新興市場，并不會取代原先的大陸市場”，⑤鄭仲嵐：《專訪：蔡英文“新南向政策”能否落實(shí)？》，BBC中文網(wǎng)，http://www.bbc.com/zhongwen/simp/china/2016/05/160528_taiwan_southward_tsai_interview。但“新南向政策”并沒有脫離歷次“南向政策”的政治邏輯：臺灣經(jīng)濟(jì)過于依賴大陸市場會對臺灣“經(jīng)濟(jì)安全和自主性”產(chǎn)生威脅。問題是，兩岸經(jīng)貿(mào)合作發(fā)展到今天，臺灣經(jīng)濟(jì)對大陸形成的高度依賴并不是臺灣當(dāng)局政策導(dǎo)向的結(jié)果，是市場規(guī)律作用的產(chǎn)物。目前來看，臺灣在這個選項上并無太多空間。過往“南向政策”也表明，決定臺商投資布局主要是市場因素，臺當(dāng)局試圖利用政策杠桿達(dá)到政治目的，“必將重蹈李、陳時期‘南向政策’的覆轍，這種以意識形態(tài)掛帥、違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律的做法注定逃不過失敗的下場”。⑥朱穗怡 ：《“新南向政策”畫餅充饑》，《大公報》（香港） 2016年6月8日 A19。

第二，“新南向政策”定位不明確?！靶履舷蛘摺彪m是經(jīng)濟(jì)政策，卻肩負(fù)著“外交使命”。蔡英文提出“新南向政策”是在民進(jìn)黨29年黨慶“外交使節(jié)”酒會上作為“外交政策”提出來的，而且后來宣示“新南向政策”三大目標(biāo)的時候突出強(qiáng)調(diào)的是“多面向伙伴關(guān)系”。事實(shí)上，“‘新南向政策’推出后，有關(guān)國家反應(yīng)也是比較謹(jǐn)慎的，刻意降低政治敏感度”。⑦楊昊：《臺灣新南向政策的格局與路向》，《全球政治評論》（臺灣）2016年第55期。

第三，“新南向政策”如何對接臺灣產(chǎn)業(yè)升級的論述不明確。臺灣當(dāng)局的南向政策是本末倒置，鼓勵臺企通過轉(zhuǎn)移到東南亞和南亞地區(qū)追逐低成本優(yōu)勢，繼續(xù)原有的經(jīng)營與發(fā)展模式。而且東南亞和南亞地區(qū)的低成本只是相對的，當(dāng)?shù)氐牡统杀竞艽蟪潭壬弦划?dāng)?shù)卣托?、基礎(chǔ)設(shè)施不健全所抵消。

第四，“新南向政策”投資環(huán)境的不確定性。“由于東南亞和南亞地理分散，種族、語言、文化、政治、宗教、基礎(chǔ)設(shè)施與物流運(yùn)輸?shù)葪l件不同，天然資源種類、產(chǎn)業(yè)發(fā)展型態(tài)和技術(shù)發(fā)展的層次不一，市場特性和人民消費(fèi)習(xí)性不同，甚至于各國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所面對的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和強(qiáng)化政府公共服務(wù)的需求也截然不同”。①社論：《產(chǎn)官合作 推動新南向的關(guān)鍵工作》，《工商時報》（臺灣）2017年3月12日 A2。“而臺灣長期以來沒有培養(yǎng)相關(guān)方面的人才，在臺灣人成長、生活的過程，幾乎沒機(jī)會認(rèn)識東盟國家的歷史、文化、政經(jīng)局勢、社會概況”。②朱穗怡：《“新南向政策”畫餅充饑 》，《大公報》（香港）2016年6月8日 A19。

第五，“新南向政策”在臺灣青年人當(dāng)中接受度不高。近年來，隨著大陸不斷公布鼓勵臺灣民眾赴陸就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的惠臺政策，臺灣民眾有意赴大陸發(fā)展的年輕人越來越多。據(jù)臺灣2017年“遠(yuǎn)見研究調(diào)查”的“臺灣公共政策民意”結(jié)果顯示，“超過六成民眾期待臺當(dāng)局優(yōu)先拼經(jīng)濟(jì)，而即便蔡英文當(dāng)局自上臺來極力鼓吹所謂‘新南向政策’，但民間首選依舊是去大陸”。③蘇虹：《“新南向”為何令蔡英文“暈頭轉(zhuǎn)向”？》，《大公報》（香港） 2017年4月6日 A12?！芭c去年調(diào)查相比，越南雖是南向國家中最被青睞的，但臺灣民眾去越南發(fā)展的意愿，仍由去年的18.5%，跌至今年的13.8%；而印尼的跌幅最高，達(dá)6個百分點(diǎn)，從13.8%掉到7.8%”。④藍(lán)孝威：《新南向吸引力下降 53%年輕世代有意赴陸發(fā)展》《時報》（臺灣） 2018年2月13日A8。

（二）“新南向政策”注定難有成效

“新南向政策”推出后，島內(nèi)和不少學(xué)者都不看好，主要是在兩岸關(guān)系不穩(wěn)定的情況下，“新南向政策”外部環(huán)境嚴(yán)峻，難有大的進(jìn)展。

第一， 兩岸缺乏政治互信，臺灣參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的難度較大。如果臺灣“新南向政策”企圖在繞開區(qū)域一體化合作機(jī)制，“推動與有關(guān)國家的經(jīng)貿(mào)合作，可能會事與愿違，結(jié)果將是島內(nèi)資本單向流出和產(chǎn)業(yè)空心化，不僅不能推動臺灣經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級，甚至將推高自己的失業(yè)率”。⑤張宜鑫、葉源濤：《蔡英文推動“新南向政策”的意圖措施及前景分析》，《現(xiàn)代臺灣研究》2017年第2期。

第二，在“新南向”地區(qū)市場，臺灣不可避免地要和韓國等同質(zhì)對手的激烈競爭?！绊n國目前已與54個國家簽署生效15個自由貿(mào)易協(xié)定（FTA），貿(mào)易覆蓋率高達(dá)77%，遠(yuǎn)勝臺灣的7個FTA及9.69%的覆蓋率；據(jù)統(tǒng)計，韓國在東盟市場市占率由2007年的5%成長至2016年的7.4%；而臺灣僅由5.7%成長至5.8%，目前韓國在手機(jī)、面板、數(shù)位電視、半導(dǎo)體、汽車市占率均居于領(lǐng)先。另一方面韓國企業(yè)一向以大財團(tuán)為主，而臺灣則以中小企業(yè)為主，韓國在‘新南方政策’的執(zhí)行上，大多由政府組織廠商或以國家隊前往投資，能發(fā)揮較大成效；而臺商一向單打獨(dú)斗，甚少看到臺灣當(dāng)局的支持”，⑥李沃墻：《新南向腹背受敵》，《中國時報》（臺灣） 2017年12月13日 A15。從長遠(yuǎn)來看是很難與韓國競爭的。

東盟與中國大陸、日本、韓國都簽訂了自由貿(mào)易協(xié)定，目前正在積極推動自由貿(mào)易區(qū)升級版和RECP談判。另一方面，在“一帶一路”的倡議下，大批內(nèi)地企業(yè)進(jìn)軍東南亞和南亞市場，也會和臺企就有限的市場展開競爭，特別是因臺灣并未與東南亞和南亞國家簽訂自由貿(mào)易協(xié)定，在關(guān)稅和投資保障上是處于劣勢地位的。

第三，東南亞和南亞國家對“新南向政策”態(tài)度復(fù)雜。如蔡英文推出“新南向政策”的時候，“新加坡、越南、馬來西亞、菲律賓等國家都在不同場合表達(dá)過希望通過‘新南向政策’加強(qiáng)合作”。⑦楊昊：《臺灣新南向政策的格局與路向》，《全球政治評論》（臺灣）2016年第55期。但目前，中國大陸已成為這些國家不可或缺的貿(mào)易伙伴，他們不會因與臺灣的經(jīng)貿(mào)合作而觸犯中國大陸，對任何可能引發(fā)大陸不滿的議題都會謹(jǐn)慎處理。事實(shí)上，臺灣當(dāng)局一直無法和這些國家簽訂雙邊自由貿(mào)易協(xié)定，很大程度上是因為這些國家不認(rèn)可臺灣的主權(quán)身份?？傊?，蔡英文當(dāng)局精心建構(gòu)的所謂“新南向政策”美好愿景，由于其自身既缺乏足夠的吸引力支撐，又沒有提出讓人信服的政見來消除東南亞、南亞這些國家與之加強(qiáng)經(jīng)貿(mào)往來的疑慮，其推進(jìn)的速度與效果必將大大折扣。

第四，島內(nèi)民意對“新南向政策”不認(rèn)同與不接受。如大陸知名臺商郭山輝認(rèn)為，“（新南向政策）只是給廣大本土臺商提供多一個選擇。但是這個選擇是對與錯，過去的事實(shí)已經(jīng)證明”。①藍(lán)孝威：《蔡英文忽視大陸臺商，重量級臺商郭山輝傷心》，中時電子報，http://www.chinatimes.com/cn/realtimenews/20160608004923-260401。大陸全國臺企聯(lián)會長王屏生以自己當(dāng)年響應(yīng)李登輝號召投資泰國導(dǎo)致血本無歸為例，強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)發(fā)展不是人為意識形態(tài)來做分配，大家不要上當(dāng)受騙”。②邱文秀：《臺企聯(lián)王屏生：新南向絕對無結(jié)果，臺商別上當(dāng)》，中時電子報，http://www.chinatimes.com/realtimenews/20161028001602-260407。對于目前臺灣力推“新南向”的本質(zhì)，甚至連民進(jìn)黨人士私下也坦言，“在財源、人才、教育文化上都還沒有到位，還有很浩大的工程要進(jìn)行”。③盧佳靜：《蔡英文“新南向政策”遭批“向錢看”：把東南亞當(dāng)工具》，中國臺灣網(wǎng)，2016年11月9日，http://www.taiwan.cn/taiwan/jsxw/201611/t20161109_11617677.htm。

四、結(jié)語

蔡英文“新南向政策”的“新”主要體現(xiàn)具體落實(shí)舉措和推進(jìn)辦法上，但依然是臺灣當(dāng)局20個世紀(jì)90年代以來的“南向政策”的延續(xù)，其底層邏輯依然是對當(dāng)前兩岸經(jīng)貿(mào)合作感到恐懼，希望繞過中國大陸參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，發(fā)展與東南亞的務(wù)實(shí)關(guān)系。但是在可預(yù)見的將來，東南亞和南亞市場依然無法取代中國大陸市場。首先，臺灣當(dāng)局尋求繞開中國大陸參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程猶如緣木求魚難有成效，東南亞和南亞國家也不可能因為與臺灣的經(jīng)貿(mào)合作而開罪中國大陸的，畢竟中國大陸在當(dāng)?shù)夭粌H有政治影響力還有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)影響力，臺灣也無法從根本上告別以往過度依賴大陸市場現(xiàn)象。其次盡管臺灣目前與東盟中的六個國家簽有投資保障協(xié)定，但均是在20世紀(jì)90年代簽署的，如今世界格局發(fā)展深刻調(diào)整，中國大陸的崛起不可阻擋，在新的時空環(huán)境下這些所謂的協(xié)定還是否能夠“舊瓶裝新酒”值得懷疑。最后，蔡英文當(dāng)局所推行的“新南向政策”本質(zhì)是要搶奪臺灣島內(nèi)經(jīng)貿(mào)話語權(quán)，積淀各種政治與社會資本，進(jìn)而向美日等國展現(xiàn)她不同于馬英九時期的大陸政策，以獲取更多的國際勢力關(guān)注與支持，同時借助其“遠(yuǎn)中”戰(zhàn)略不斷推進(jìn)其漸進(jìn)性“臺獨(dú)”，達(dá)到“脫陸進(jìn)南”和“聯(lián)美日印對抗大陸”的目的，這不僅把臺灣未來的發(fā)展帶進(jìn)一個“死胡同”，更是致臺灣2300萬同胞的福祉而不顧的做法，不僅難以獲得島內(nèi)民眾的認(rèn)可，也必將遭到大陸的堅決反對，其前景也注定是失敗的。