共建合作區(qū)域的反思
——以深莞惠坪新清產(chǎn)業(yè)合作示范區(qū)為例

朱東山 王懷壯

近年來，隨著城市的快速發(fā)展，深圳受土地面積制約愈發(fā)明顯，在對老城區(qū)進行整改以進行城市更新的同時，正積極探索與周邊地市建設(shè)合作區(qū)域謀求發(fā)展。早在2011年，深圳就與汕頭在汕尾地區(qū)共同建設(shè)了深汕合作區(qū)，取得了階段性的成績。2018年4月21日，為響應(yīng)國家粵港澳大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，拓寬發(fā)展空間，深莞惠經(jīng)濟圈（3+2）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)在河源召開第十一次聯(lián)席會議，明確了在新起點上共同謀劃區(qū)域一體化新發(fā)展，規(guī)劃建設(shè)深莞惠區(qū)域協(xié)同發(fā)展試驗區(qū)。

一、深莞惠的空間基本狀況

（一）深圳城市發(fā)展受空間制約愈發(fā)明顯

深圳市下轄10個行政區(qū)（不含深汕合作區(qū)），總面積1997.27平方公里。深圳市統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，2016年深圳建成區(qū)面積已經(jīng)達到923.25平方公里（早在2005年，全市陸地總面積50%的土地已劃入基本生態(tài)控制線，共計974.5平方公里）。截至2017年末，深圳常住人口1252.83萬人，其中戶籍人口434.72萬人，實際管理人口超過2000萬，城市化率100%。這也意味著，深圳可供開發(fā)的土地空間已經(jīng)基本飽和。缺地，成為深圳發(fā)展的最大瓶頸所在。

（二）深圳周邊東莞、惠州等城市發(fā)展空間充足

與深圳相比，其周邊的東莞、惠州等城市發(fā)展?fàn)顩r不及深圳，特別是惠州，還有很大的城市拓展空間。東莞是全國五個不設(shè)區(qū)的地級市之一，2016年常住人口826.14萬人，下設(shè)4個街道，28個鎮(zhèn)，總面積2465平方公里，其中建成區(qū)面積932平方公里，人口密度相對較小，《東莞市生態(tài)控制線管理規(guī)定》劃定了占全市土地面積44.7%的市域生態(tài)線范圍，包括全部林地在內(nèi)共1103平方公里，城市可拓展面積還有430平方公里，還有較大的城市拓展空間；惠州城市化程度遠(yuǎn)不及深圳、東莞，轄區(qū)總面積11599平方公里，目前市區(qū)規(guī)劃面積為2672平方公里，其中建成區(qū)面積僅為280.39平方公里，2016年末常住人口也只有477.50萬人，城市發(fā)展還有很大的空間。

二、國內(nèi)外知名的共建區(qū)域

（一）國際上知名的共建區(qū)域

“密爾沃基-7”（Milwaukee7，簡稱“M7”）成立于2005年，是由美國工業(yè)城市密爾沃基牽頭建立的區(qū)域性經(jīng)濟發(fā)展組織，成員包括美國威斯康辛州東南部的七個縣：密爾沃基、基諾沙、奧佐基等。整個地區(qū)共有約200萬人口和五萬家企業(yè)。組織成員把以往地區(qū)間的競爭關(guān)系轉(zhuǎn)換為協(xié)調(diào)合作的方式，通過整合地區(qū)優(yōu)勢資源，建立區(qū)域性組織，打造優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群并聯(lián)合推出人才培養(yǎng)方案，共同打造“大密爾沃基地區(qū)”。這為區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供了一個生動的案例。

早在1994年中國和新加坡就在經(jīng)濟合作區(qū)方面有過合作，也是值得深莞惠學(xué)習(xí)參考的一個案例。中新蘇州工業(yè)園區(qū)為中國和新加坡兩國政府的重要合作項目，行政區(qū)域面積288平方公里，下轄三個鎮(zhèn)——婁葑、唯亭、勝浦（斜塘、車坊已并入婁葑，跨塘已并入唯亭），戶籍人口約30萬，其中，中新合作開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積80平方公里。新方除提供硬件投資外，愿意傳輸全部管理軟件，在開發(fā)建設(shè)上采用合資和合作的方式進行，雙方合作行使經(jīng)濟管理和社區(qū)管理權(quán)，中新雙方設(shè)多層次的合作組織管理機構(gòu)。2015年，蘇州工業(yè)園區(qū)全年共實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值2070億元，在全市占比14.28%，公共財政預(yù)算收入257.2億元，在全市占比16.48%；園區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入超5.6萬元，高于全市的5.04萬元。

（二）國內(nèi)成功的共建區(qū)域

順德清遠(yuǎn)(英德)經(jīng)濟合作區(qū)，這個規(guī)劃面積36平方公里的園區(qū)，是目前廣東省最具代表性的飛地園區(qū)。雙方明確約定了合作區(qū)互利共贏的利益分成機制，合作區(qū)GDP、規(guī)模以上企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值和增加值、固定資產(chǎn)投資、稅收地方留成部分（除土地開發(fā)、出讓、轉(zhuǎn)讓等產(chǎn)生的契稅、耕地占用稅收入外）以及能源消耗等統(tǒng)計數(shù)據(jù)，由順德區(qū)、清遠(yuǎn)英德對半分享(擔(dān))。截至目前，合作區(qū)（含集聚區(qū)）累計簽約項目共104個，計劃總投資416.318億元，主要涵蓋新型建材、新材料、機械裝備等產(chǎn)業(yè)，其中億元以上項目53個。2017年新引進項目27個，新增動工項目19個，新增投(試)產(chǎn)項目28個，完成工業(yè)投資41.6億元，完成工業(yè)增加值28.8億元，增長24.5%，對全市工業(yè)增長貢獻率達到39.6%。

廣佛肇（懷集）經(jīng)濟合作區(qū)是廣佛肇三市立足自身優(yōu)勢，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)廣佛肇經(jīng)濟圈產(chǎn)業(yè)深度分工合作、優(yōu)勢互補、互利共贏、協(xié)同發(fā)展的重要抓手。廣佛肇三市成立了合作區(qū)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組，由肇慶市市長擔(dān)任組長，由肇慶市副市長任副組長并負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組日常工作，并商請廣州、佛山兩市政府各指派一名負(fù)責(zé)同志任副組長。2017年，園區(qū)新增投產(chǎn)項目11個，完成市下達任務(wù)的137.5%；新增落地開工項目共20家，總投資17.10億元；啟動新建設(shè)通用廠房面積25.73萬平方米，建成通用廠房16.89萬平方米。園區(qū)總產(chǎn)值約51億元，同比增速23.54%，懷集縣2017年總產(chǎn)值中園區(qū)總產(chǎn)值占比達21.8%。

三、深莞惠坪新清試驗區(qū)

（一）基本情況

2011年深圳、東莞、惠州三市簽署了《關(guān)于推進深莞惠邊界地區(qū)坪新清片區(qū)規(guī)劃開發(fā)的合作框架協(xié)議》等文件，共同打造“坪新清”產(chǎn)業(yè)合作示范區(qū)。該區(qū)位于深圳龍崗坪地、惠州惠陽新圩、東莞清溪三地交界處，初步規(guī)劃面積約55平方公里（坪地約10平方公里、新圩約40平方公里、清溪約5平方公里），將按照創(chuàng)智中心區(qū)、高端制造區(qū)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)區(qū)、生態(tài)景觀區(qū)、生活配套區(qū)等五大功能區(qū)進行規(guī)劃布局。然而，由于環(huán)評未獲得通過，園區(qū)建設(shè)擱淺。2012年，國際低碳城項目又將坪新清合作區(qū)拉回人們的視線，但因深莞惠各自的利益訴求不一樣，行政區(qū)域的壁壘很難打破，合作區(qū)以深圳獨自建設(shè)告終。

（二）無法推進的主要原因

一是成立的協(xié)調(diào)工作小組級別不夠高，原三市成立的小組由三市的規(guī)土部門派出組成，只能就規(guī)劃論規(guī)劃，無法突破行政壁壘、跳出規(guī)劃范疇解決利益沖突問題；二是區(qū)域選定沒有考慮利益平衡，在區(qū)域劃定初期主要以距離遠(yuǎn)近來確定，沒有考慮到本市的發(fā)展意愿，如東莞清溪鎮(zhèn)GDP在東莞34個鎮(zhèn)排第12位，排名相對靠前，借助與深圳合作發(fā)展的迫切性較低； 三是三方合作協(xié)調(diào)統(tǒng)籌難度大，與一對一的合作相比，三方參與更容易產(chǎn)生三方的利益博弈而非合作關(guān)系，而且出現(xiàn)問題的時候，協(xié)調(diào)的難度成倍增加。

四、打造深莞惠共建合作區(qū)域的相關(guān)建議

（一）確立頂層合作機制，協(xié)商解決難題

一是成立專門的共管管委會，由三市共同派出管理人員；二是建立三市書記問題協(xié)商機制，定期舉辦聯(lián)席會議解決重難點問題；三是三市共同出資成立國有企業(yè)，承擔(dān)社會重難項目開發(fā)和建設(shè)；四是合作以深——莞和深——惠一對一合作為主，避免一對多帶來的統(tǒng)籌困難。

（二）謹(jǐn)慎選定合作區(qū)域，以先導(dǎo)開發(fā)作為突破口

一是以契合各方利益作為出發(fā)點，選取東莞、惠州經(jīng)濟薄弱區(qū)域作為合作區(qū)域，在東莞建議選取橋頭（在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中GDP排名19位）、謝崗鎮(zhèn)（排名31位），在惠州選取龍溪、瀝林鎮(zhèn)等落后的鎮(zhèn)區(qū)；二是先行劃定總體區(qū)域，形成區(qū)劃概念，實際操作中以小范圍的區(qū)域作為先導(dǎo)，特別是先以容易開發(fā)的區(qū)域、環(huán)境問題阻力小的區(qū)域合作為先導(dǎo)，產(chǎn)生示范效應(yīng)，激發(fā)各方合作意愿。

（三）明確分成機制，避免“公地悲劇”

一是基礎(chǔ)設(shè)施一律共同建設(shè)，非營利性公共設(shè)施由三方財政出資，盈利項目大部分采取PPP模式建設(shè)，吸引社會資本；二是財政稅收存量歸原地，增量按比例分成；三是爭取省政策支持，政府考核的經(jīng)濟統(tǒng)計在省單獨核算，但是在地方可以重復(fù)共享統(tǒng)計。

（四）加強交通設(shè)施互聯(lián)互通

一是直接從深圳修建高速路直達合作區(qū)，打造福田——龍華（北站）——東莞東站——合作區(qū)（謝崗、橋頭）中軸線大動脈；二是加強軌道交通連接，增設(shè)一條地鐵從深圳北站出發(fā)，經(jīng)東莞東站至橋頭、龍溪鎮(zhèn)，最終到達瀝林鎮(zhèn)，接連莞惠城軌，形成中心環(huán)線。