承德市礦業(yè)用地創(chuàng)新實踐*

郭冬艷，侯華麗，吳尚昆，楊園園

（1.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京 100101）

1 引言

《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實施意見》（國土資規(guī)〔2017〕4號）提出，選擇綠色礦山建設(shè)進(jìn)展成效顯著的市或縣，建設(shè)一批綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)，著力推進(jìn)基礎(chǔ)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、產(chǎn)業(yè)模式、管理方式和政策機(jī)制創(chuàng)新。承德市作為國務(wù)院批準(zhǔn)的《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃2016-2020年》50個綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)之一，在落實《實施意見》精神的基礎(chǔ)上，大膽創(chuàng)新，在礦業(yè)用地方面進(jìn)行了創(chuàng)新探索。筆者對其實踐亮點(diǎn)、取得成效、存在問題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的政策建議，以期為用地政策的落地提供參考，推進(jìn)綠色礦業(yè)示范區(qū)建設(shè)的步伐。

2 實踐亮點(diǎn)

2.1 發(fā)揮部門合力，開展“雙百行動”

承德市開展“雙百行動”，即百礦關(guān)閉、百礦復(fù)綠［1-2］，將對一百家重點(diǎn)礦山企業(yè)進(jìn)行修復(fù)綠化，關(guān)停取締一百家資源品位低、經(jīng)濟(jì)效益差、礦山生態(tài)環(huán)境不達(dá)標(biāo)的礦山企業(yè)，作為創(chuàng)建綠色礦業(yè)示范區(qū)的第一步?！鞍俚V關(guān)閉”重要工作包括注銷證件、毀閉坑口、檢查驗收等，“百礦復(fù)綠”的重要工作包括停產(chǎn)整治、修復(fù)綠化、支持轉(zhuǎn)型、政策支持等，在這一過程中，國土、環(huán)保、安監(jiān)、林業(yè)、水務(wù)等部門通力合作，按照各自職責(zé)注銷相關(guān)證照、執(zhí)照、開展礦區(qū)整治和綠化，消除地質(zhì)災(zāi)害隱患，達(dá)到安全標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 整合政策資金，盤活存量工礦用地

依據(jù)《河北省土地整治項目管理辦法》，對責(zé)任主體滅失的礦山廢棄地進(jìn)行修復(fù)綠化時，對適宜復(fù)墾的礦山廢棄地，實施土地復(fù)墾工程。復(fù)墾新增的耕地可用于耕地占補(bǔ)平衡，增加的建設(shè)用地指標(biāo)可調(diào)整到異地使用。此外，指標(biāo)流轉(zhuǎn)的收益可用于礦山環(huán)境恢復(fù)治理。在此過程中，將工礦廢棄地復(fù)墾與耕地占補(bǔ)平衡、土地轉(zhuǎn)用、項目資金整合等多方面政策結(jié)合，適用了相關(guān)政策和支持政策，整合了資金和力量，有效推進(jìn)了示范區(qū)建設(shè)進(jìn)程。

2.3 放開土地開發(fā)權(quán)，鼓勵市場參與治理

按照“誰出資、誰受益”的原則，政府引導(dǎo)，引入社會力量，積極鼓勵社會主體參與到土地治理恢復(fù)中來。具體做法是：對于需要恢復(fù)治理的礦山廢棄地，在符合土地利用總體規(guī)劃條件下，引入社會資金進(jìn)行土地復(fù)墾，可采用PPP模式或其他方式，將該塊用地一定年限的開發(fā)權(quán)，出讓給企業(yè)或個人，并由其經(jīng)營使用一定年限，充分調(diào)動市場主體的力量，縮短土地復(fù)墾時間，提高土地利用效率。

2.4 靈活化供地，支持礦業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展

承德市積極引導(dǎo)現(xiàn)有礦山企業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑旅游、礦泉水開發(fā)、清潔能源、大數(shù)據(jù)等新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。首先，對于符合創(chuàng)新型供地政策、投資和稅收要求的項目，以分期分階段出讓或先租賃后出讓的方式供地。其次，對于原址申請轉(zhuǎn)型發(fā)展，或者進(jìn)入工業(yè)園區(qū)等異地轉(zhuǎn)型發(fā)展的企業(yè)，優(yōu)先安排新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)。最后，按照《國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部國家旅游局關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》，對于利用礦山廢棄地建設(shè)旅游項目的，在用地保障上予以大力支持。

3 取得的成效

3.1 降低了污染面積

從四個方面著手進(jìn)行的百礦關(guān)閉行動，減少了礦區(qū)面積，降低了污染面積，為土地的利用提供了更多的可能。對無證勘查開采的礦山，從嚴(yán)從重打擊，依法嚴(yán)格取締；對重要風(fēng)景區(qū)名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、城市規(guī)劃區(qū)、鐵路和重要公路沿線“三區(qū)兩線”環(huán)境敏感地帶的礦山，“十三五”期間一律關(guān)停；對生產(chǎn)規(guī)模達(dá)不到最低標(biāo)準(zhǔn)的礦山，限期整改后仍不能達(dá)標(biāo)的一律關(guān)停；對需要環(huán)境整治的礦山，限期整治不達(dá)標(biāo)的一律關(guān)停。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2016年至2017年9月，關(guān)閉取締礦山企業(yè)155家，減少礦區(qū)面積32.24km2，減少采礦、運(yùn)輸、加工等生產(chǎn)過程等生產(chǎn)過程揚(yáng)塵污染面積約80km2。

3.2 改善了生態(tài)環(huán)境

百礦復(fù)墾披綠行動，通過大力投入資金，引入先進(jìn)技術(shù)手段，恢復(fù)了毀損山體，改善了生態(tài)環(huán)境。對于生產(chǎn)礦山，礦山企業(yè)作為實施主體，按照綠化方案，及時開展礦山綠化工作，確保完成綠化任務(wù)；對于治理責(zé)任主體滅失的礦產(chǎn)地，由財政安排專項資金治理，與山水林田湖生態(tài)保護(hù)恢復(fù)項目有機(jī)結(jié)合，鼓勵社會資本參與，積極開展復(fù)墾披綠。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2016-2017年，累計投入資金6.8億元，集中綠化礦山181家，恢復(fù)損毀山體面積14km2。

3.3 拓展了用地空間

在“雙百行動”過程中，關(guān)閉和復(fù)綠的礦山騰退了建設(shè)空間，通過土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路工程、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程對工礦廢棄地進(jìn)行綜合治理，為土地的再利用打好了基礎(chǔ)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2016-2017年，累計投資6300萬元，完成工礦廢棄地復(fù)墾6088.8畝，新增耕地面積2974.23畝，新增林地面積1937.09畝，新增園地面積435.53畝。

3.4 引導(dǎo)了轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)產(chǎn)

由于政策或者經(jīng)濟(jì)原因，礦業(yè)活動難以維繼時，一味關(guān)閉礦業(yè)容易引起社會動蕩，經(jīng)濟(jì)衰退，因此結(jié)合承德需求，考慮產(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展，政府給予政策支持，鼓勵企業(yè)轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)產(chǎn)，發(fā)展了一批綠色產(chǎn)業(yè)，取得了較好的效果。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2016年成功引導(dǎo)80家礦山企業(yè)實現(xiàn)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)型，為結(jié)構(gòu)調(diào)整注入動力活力。其中：能源產(chǎn)業(yè)方面，寶通礦業(yè)實施了抽水蓄能電站項目，偉源礦業(yè)利用閉庫尾礦庫建設(shè)完成了光伏發(fā)電項目；文化旅游產(chǎn)業(yè)方面，恒偉礦業(yè)實施了唐家灣溫泉度假項目，鑫利源礦業(yè)實施了國際美麗健康谷新型城鎮(zhèn)化綜合開發(fā)示范項目，寶財?shù)V業(yè)實施了承德懋龍溪礦山修復(fù)開發(fā)及生態(tài)產(chǎn)業(yè)項目；礦泉水產(chǎn)業(yè)方面，泰豐集團(tuán)建成了維康山泉水項目，豐寧石灰窯金礦建成了水神山泉水項目，豐普新礦業(yè)建成了三義泉礦泉水項目。

4 遇到的問題

4.1 礦業(yè)權(quán)人違法成本低，形成大量工礦廢棄地

受礦業(yè)市場不景氣或其他因素影響，企業(yè)責(zé)任人棄礦而走，不再履行礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和土地復(fù)墾義務(wù)。雖然2015年9月，國土資源部印發(fā)《礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示方法（試行）》（國土資規(guī)［2015］6號），提出建立“異常名錄”和“嚴(yán)重違法名單”，在國土資源管理工作中，對礦業(yè)權(quán)人被列入異常名錄的應(yīng)依法予以限制，對礦業(yè)權(quán)人被列入嚴(yán)重違法名單的應(yīng)依法予以準(zhǔn)入。但是，一方面由于管理部門沒有執(zhí)法權(quán)力，難以追究其法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，另一方面礦業(yè)權(quán)人的失信行為僅涉及到國土領(lǐng)域的限制準(zhǔn)入，對其約束有限，因此由于礦業(yè)形勢不好，礦業(yè)經(jīng)濟(jì)活動難以維繼的情況下，引起大量工礦用地被閑置廢棄。

4.2 工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)范圍有限，難以涵蓋全部工礦廢棄地

《歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)管理辦法》（國土資規(guī)［2015］1號）將試點(diǎn)范圍限制在無土地復(fù)墾義務(wù)人的損毀土地，考慮實際情況已將因政策原因被政府關(guān)停和整合的工礦企業(yè)損毀土地納入試點(diǎn)范圍，但并沒有涵蓋礦山企業(yè)無故棄礦形成的工礦廢棄地。管理部門對這類工礦廢棄地的處理方式是，在礦業(yè)權(quán)到期后，登報公示一定工作日后予以注銷，因土地使用權(quán)人并未對土地進(jìn)行及時有效的復(fù)墾，由財政出資對此類采礦權(quán)已滅失，但土地使用權(quán)人仍然存在的土地進(jìn)行復(fù)墾。但是法律上，土地復(fù)墾義務(wù)人是土地使用權(quán)人，并不屬于無土地復(fù)墾義務(wù)人的土地，不能納入工礦廢棄地復(fù)墾范圍。試點(diǎn)范圍的限定不僅對地方財政投入治理工礦廢棄地帶來政策阻礙，而且不利于持續(xù)有效的提高土地利用效率，此外，也給財政出資進(jìn)行土地復(fù)墾的地方政府帶來了審計風(fēng)險。

4.3 礦業(yè)用地租賃集體土地情況多，存量工礦用地靈活利用難

不同礦業(yè)用地類型，土地取得方式不盡相同，探礦用地以臨時用地方式取得，根據(jù)法律規(guī)定，采礦用地需要轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地后，通過協(xié)議、租賃、出讓等方式取得。實際操作中，因采礦用地面積較大，通過土地征收，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和國有建設(shè)用地供應(yīng)三個環(huán)節(jié)耗時長，成本高，很多中小型礦山為了縮小工期、節(jié)約成本、提高效益，多采用直接與農(nóng)村集體簽訂土地租賃合同的方式取得土地使用權(quán)，形成事實上的采礦用地，而法定用途多為農(nóng)用地或未利用地［3］。通過租賃方式取得的土地，一方面使得采礦用地只能復(fù)墾為原有土地利用方式，不能因地制宜、因時制宜的發(fā)揮土地最大效用，另一方面使得礦山企業(yè)難以享受綠色礦山企業(yè)盤活存量工礦用地的優(yōu)惠政策，解決用地指標(biāo)，促進(jìn)礦山企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，進(jìn)而推進(jìn)綠色礦業(yè)示范區(qū)建設(shè)。

5 政策建議

土地是綠色礦業(yè)發(fā)展的的空間保障，在政策落地實施時，應(yīng)遵循以綠色發(fā)展為核心，在完善全領(lǐng)域信用體系的同時，注重在綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)內(nèi)創(chuàng)新礦業(yè)用地政策。

5.1 建立全領(lǐng)域信用體系

考慮現(xiàn)有管理制度約束力量有限，礦業(yè)權(quán)人違法成本低的情況，建議整合部門信息，促進(jìn)互享互通，搭建統(tǒng)一平臺，建立全領(lǐng)域信用體系。下一步，借機(jī)構(gòu)改革之機(jī)，將“異常名錄”和“嚴(yán)重違法名單”限制和禁入范圍由國土領(lǐng)域擴(kuò)大到自然資源領(lǐng)域，時機(jī)成熟時，進(jìn)一步將其擴(kuò)大到其他生產(chǎn)生活領(lǐng)域，建立健全信用體系，完善管理機(jī)制，注重源頭防控的同時，增加違法成本，降低政府管理成本，以全領(lǐng)域的限制準(zhǔn)入有效促進(jìn)管理效率提升，帶動政府管理的全面升級。

5.2 拓寬工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)范圍

現(xiàn)有工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)范圍僅能覆蓋無土地復(fù)墾責(zé)任人的工礦廢棄地，但是在實際管理中，對土地復(fù)墾責(zé)任人難以追責(zé)，行政管理成本高，造成存量土地難以盤活，因此考慮拓寬工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)范圍：一是對于采礦權(quán)人私自棄礦的情況，土地使用權(quán)人雖然存在但難以追責(zé)的情況，保留追究其違法責(zé)任的權(quán)利；二是將此類土地界定為“采礦權(quán)滅失的礦產(chǎn)地”，為避免工礦用地的閑置浪費(fèi)，營造良好生態(tài)環(huán)境，考慮將其納入工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)范圍，鼓勵由各級財政出資或通過市場引入資金進(jìn)行治理，開展土地復(fù)墾和礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理。

5.3 差別化處理租賃取得的礦業(yè)用地

過去礦業(yè)用地租賃集體土地的情況較為頻繁，多為農(nóng)用地或者未利用地，其實際用途與二調(diào)現(xiàn)狀用途并不一致，難以與現(xiàn)有政策銜接，造成后續(xù)使用困難。因此建議辦理建設(shè)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，但是具體操作中，根據(jù)其與二調(diào)現(xiàn)狀用途的出入情況，進(jìn)行差別化處理：一是對于二調(diào)已確認(rèn)為建設(shè)用地的，按照建設(shè)用地管理，需要處罰的，依法處罰到位后，為用地單位補(bǔ)辦建設(shè)用地手續(xù)；對于二調(diào)確定為非建設(shè)用地的，實際上因礦山開采造成損毀不可恢復(fù)的，經(jīng)年度變更調(diào)查、核減耕地保有量、補(bǔ)劃基本農(nóng)田后，辦理建設(shè)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。

5.4 支持礦山企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展租賃集體土地

《關(guān)于加快綠色礦山的實施意見》鼓勵租賃、出讓并行的多樣化供地方式?？紤]承德對于轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)產(chǎn)企業(yè)大量用地需求，建議對于礦山企業(yè)發(fā)展生態(tài)康養(yǎng)、清潔能源、文化旅游、新型建材等綠色產(chǎn)業(yè)的，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，探索轉(zhuǎn)型企業(yè)以租賃、入股、聯(lián)營等方式使用農(nóng)村集體土地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與轉(zhuǎn)型企業(yè)簽訂合同，并依法取得租金、分紅、利息等收益［4-6］，真真正正將“綠水青山”變成“金山銀山”，實現(xiàn)群眾收益共享。