援藏制度的起源與變遷研究*

馬 帥

(西藏大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，西藏 拉薩 850000)

西藏處于我國的西南部，位于我國的第一階梯，平均海拔在4000米以上，與尼泊爾、印度、不丹、緬甸等國相鄰，邊境線長達3842千米，是我國重要的邊境省份。由于其地理位置和發(fā)展情況的特殊性，自1951年5月西藏和平解放以來，中央對西藏省的援助就堅持不斷，在長達六十多年的對藏援助中，逐漸形成了以“西藏自治區(qū)特殊性”、“各民族互相平等”等理念下引導(dǎo)的成體系化的援藏制度，為西藏地區(qū)的交通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和建設(shè)以及省內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展帶來了極大的幫助，也促進了我國社會主義建設(shè)和發(fā)展。

一、對西藏自治區(qū)援助工作的發(fā)源

早在1951年西藏地區(qū)和平解放后，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人考慮到西藏地區(qū)的重要性和落后性，提出要對西藏地區(qū)進行幫扶，在這一時期幫扶分為中央對西藏地區(qū)的幫扶和全國其他地區(qū)對西藏的幫扶，但這個時段并沒有嚴格的幫扶計劃和體系化的幫扶制度，主要遵守毛澤東同志提出的“西藏特殊性”和中央提出的“各民族一律平等”等觀念，對西藏地區(qū)進行入藏幫扶和建設(shè)。

(一)中央層面對西藏地區(qū)的援助

1951年西藏地區(qū)和平解放以后，中央派遣一部分人進駐西藏，對西藏進行初步的現(xiàn)代政治制度和經(jīng)濟的建設(shè)，隨后在1959年平定西藏地區(qū)的叛亂后，中央對西藏進行了全面的接受與管理，也加大了對西藏地區(qū)的援助力度[1]。在意識層面，黨和國家高層按照“西藏特殊性”以及“加強少數(shù)民族建設(shè)，改善少數(shù)民族生活”的觀念，對支援西藏的活動進行有計劃的指導(dǎo)；在物質(zhì)方面，中央加強對其物質(zhì)和建設(shè)隊伍的支持。本著“建設(shè)新西藏”的目標，國家在財政方面大力支持，很多建設(shè)隊伍依靠國家財政而不是西藏地區(qū)的財政，例如修建基礎(chǔ)的交通道路、醫(yī)療結(jié)構(gòu)和教育機構(gòu)所需要的資金全部由中央承擔，以及為了發(fā)展西藏自治區(qū)工農(nóng)業(yè)而建設(shè)的火電廠、鋼鐵廠、農(nóng)業(yè)教育學(xué)校等全由中央出資。

(二)全國其他地區(qū)對西藏自治區(qū)的對口幫扶

在中央地區(qū)為西藏地區(qū)的建設(shè)給予大力的政策以及資金方面的幫助時，國家提出了對西藏地區(qū)進行對口項目幫助，這一幫扶主要是依靠全國其他相對發(fā)達的地方對西藏建設(shè)項目進行幫助。這一構(gòu)想的首次提出是在1979年全國的邊防工作會議中，中央提出“全國幫助西藏”的構(gòu)想。正式開始于我國第一次對藏工作座談會，于1983年開始逐漸組織上海、四川、天津、浙江四省對西藏的建設(shè)進行重點幫助，之后逐漸擴大參與援藏工作的省份，對西藏地區(qū)的建設(shè)進行對口，部門之間、企業(yè)之間、地區(qū)之間進行援助工作，以促進西藏地區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。直至第五次對藏工作座談會，即2010年，才形成了幫扶西藏工作體系的基礎(chǔ)構(gòu)建，在此體系中，以資金、人才、干部以及技術(shù)這四大援助為主導(dǎo)，同時堅持和重視對藏工作中對口幫助的工作方式[2]。

二、我國對西藏援助工作的變遷

對藏援助工作時至今日已長達六十多年，在長達半個多世界的對藏幫扶工作中，逐漸形成和完善了對藏援助的專業(yè)制度，主要從幫扶的內(nèi)容、相關(guān)機構(gòu)的建立、對藏建設(shè)項目審查等諸多方面進行闡述。

(一)對藏建設(shè)援助內(nèi)容的不斷擴大

在早期對西藏地區(qū)的幫扶工作中，中央處于重要的位置，中央對西藏地區(qū)的建設(shè)給予大力的政策幫助和資金、物資方面的支持，可以看出，這一時期對西藏的幫扶工作主要以資金、物資等為主，幫助形式相對比較單一，幫助西藏建設(shè)的方向也有限，以政治制度的建設(shè)、交通設(shè)施、教育醫(yī)療為主導(dǎo)，一方面是由于西藏地區(qū)過去落后和貧窮，另一方面反映出我國整體實力相對較弱，尤其是在經(jīng)濟方面，還不能對西藏給予全方位的幫扶。1978年隨著我國十一屆三中全會的召開，我國開始實行改革開放的發(fā)展策略，國內(nèi)經(jīng)濟開始走上快速發(fā)展的道路，尤其是東南沿海的省份和地區(qū)，因而國家多次召開對藏工作座談會，并逐漸形成了對空幫扶的工作方法，讓發(fā)達和相對發(fā)達省份和地區(qū)的部門和企業(yè)對西藏地區(qū)形成分區(qū)式的幫扶工作規(guī)劃，幫扶工作的內(nèi)容不斷擴大，從初期的交通、制度、教育和醫(yī)療等這些基礎(chǔ)層面逐漸擴展到西藏的經(jīng)濟建設(shè)、基層教育、基層政治建設(shè)、公共服務(wù)等各個方面；從側(cè)重高原農(nóng)業(yè)的發(fā)展到工業(yè)、能源行業(yè)全方面開發(fā)并建立可持續(xù)發(fā)展體系，不斷擴大和深化中央對西藏幫助工作的內(nèi)容[3]。

(二)對藏援助工作組織的建設(shè)

對西藏地區(qū)的援助和幫扶工作是一個大工程，其中包含大量的內(nèi)容，因此需要一個專門的機構(gòu)來引導(dǎo)和組織這些工作有序穩(wěn)定的進行。在對西藏幫助的初期，并沒有建立相對專業(yè)的機構(gòu)來指導(dǎo)相關(guān)工作，主要依靠中央高層和領(lǐng)導(dǎo)人指導(dǎo)和組織對藏援助工作。專業(yè)組織機構(gòu)的成立是在全國幫助西藏建設(shè)的時期，即1980年后，成立了中央西藏工作協(xié)調(diào)小組、西藏自治黨委等相關(guān)機構(gòu)，在決策層面對援助西藏的工作進行統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和指揮，在對藏工作座談會中發(fā)揮著巨大作用。除了中央層面建立相關(guān)機構(gòu)，參與援藏工作的各個省份也分別成立了援藏工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，按照中央西藏工作協(xié)調(diào)小組的安排，根據(jù)自身對其幫助工作進行統(tǒng)籌規(guī)劃，有計劃地對相關(guān)縣區(qū)或者企業(yè)進行指導(dǎo)和建設(shè)。作為援助的對象，西藏省成立了“受援辦”，該組織由西藏地區(qū)的諸多部門、市縣和企業(yè)共同組成，在政治上接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，對本地進行平穩(wěn)有序的建設(shè)工作。除此之外，各省還成立了援藏工作的“前線指揮機構(gòu)”，在此不再一一贅述。

(三)援藏項目審核的程序化

全國援藏時期，援藏工作中往往含有大量的建設(shè)和發(fā)展項目，因此，為了加強對援藏項目的指揮和領(lǐng)導(dǎo)，讓諸多項目合法有序的建設(shè)，保證當?shù)氐目沙掷m(xù)發(fā)展，逐漸形成了規(guī)范的項目審核程序[4]。一方面主要是以中央為核心，由西藏當?shù)靥岢霭l(fā)展和建設(shè)需求，上報到中央，經(jīng)過重要的考慮和核查，由中央做出決定，統(tǒng)一安排資金、物資、建設(shè)所需的人才和技術(shù)等等。另一方面，則是以西藏地區(qū)的自主為主導(dǎo)接受援助，市縣提出需要并上報至西藏自治區(qū)受理辦公室，再上報至援藏工作小組，通過審核后，可以讓相關(guān)的援藏省份或地區(qū)與其進行溝通，進行項目受理。像對藏的教育援助，主要由對藏工作小組、國務(wù)院教育部進行受理，經(jīng)濟建設(shè)由發(fā)改委處理，醫(yī)療衛(wèi)生由衛(wèi)生廳處理等。

(四)對西藏援助工作的激勵機制

在對西藏進行援助工作時，必須要采取激勵機制，以此激發(fā)參與援藏工作的省份和部門企業(yè)的援助積極性和熱情，以促進幫助西藏建設(shè)的持續(xù)進行。因此。中央也采用了大量的政策來獎勵參與援藏工作的人員。例如在援藏干部這一方面，給予大量的獎勵，對其在津貼福利方面高于其他地區(qū)的工作人員，其次對其評定職稱也有一定程度的傾斜，還有對援藏干部的生活住房、配偶工作、子女上學(xué)等一系列問題給予幫助，以吸引更多的干部人才參與到西藏建設(shè)的工作中來。

(五)援藏體系的完善

經(jīng)過六十余年的對藏幫扶工作后，我國已建立相對完善的援藏建設(shè)發(fā)展制度。在格局層面，中央指揮和規(guī)劃，形成各省市重點幫扶相關(guān)市縣的局面，對市縣鄉(xiāng)進行層層幫助，尤其是相對落后的偏僻地區(qū)，更是大力援助；由中央西藏工作小組、受援辦、“前線指揮部”等援藏機構(gòu)形成完整體系；全國對西藏的制度、經(jīng)濟、教育、醫(yī)療等方面進行全方位援助，除此之外，還有諸多的機構(gòu)單位與國有企業(yè)參與到援藏工作中來，完善和完整了我國的援藏制度。

三、結(jié)束語

總而言之，西藏是我國的重要組成部分，目前對西藏的援助已經(jīng)形成了完整的制度體系，但是需要注意的是，在幫扶過程中決不能一直“扶著西藏走”，更要發(fā)展其經(jīng)濟活力，使其減少對援藏工作的依賴，能夠自主建設(shè)和發(fā)展省內(nèi)經(jīng)濟，使其真正的成長起來。