淺析政府規(guī)制視角下的行政審批制度改革

戴艷霞

(贛南師范大學(xué)政治與法律學(xué)院，江西 贛州 341000)

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革”。行政審批制度作為政府規(guī)制的一種，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。積極推進(jìn)行政審批制度改革，對(duì)于轉(zhuǎn)換政府職能、提高政府公信力、防止腐敗都有非常重要的意義。

一、政府規(guī)制與行政審批的概念及特征

(一)政府規(guī)制與行政審批的概念

1.政府規(guī)制

政府規(guī)制，英文翻譯為“government regulation”。如今我國對(duì)“regulation”有幾種不同的譯法，其中“政府管理部門和行政學(xué)家們多稱之‘規(guī)制’，意在強(qiáng)調(diào)政府的監(jiān)督作用而非直接行政命令；法學(xué)家們也習(xí)慣稱為‘規(guī)制’，更看重它須以法律法規(guī)作為其正當(dāng)性和合法性的來源?！盵1]本文統(tǒng)一沿用“規(guī)制”的理解。政府規(guī)制指政府為維護(hù)和達(dá)到特定的公共利益運(yùn)用公權(quán)力，通過制定規(guī)則，或采取某些具體的行動(dòng)對(duì)個(gè)人和組織的行為進(jìn)行限制、監(jiān)督、制約。

2.行政審批

行政審批指政府機(jī)關(guān)依法律、行政法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，按法定程序，對(duì)符合條件的相對(duì)人授予從事某種行為的資格、確認(rèn)享有某些權(quán)利的行政行為。行政審批的主體是行政機(jī)關(guān)，即我們?nèi)粘Ｋf的政府，客體是符合條件的行政相對(duì)人，如個(gè)人、組織，方法是按法定程序授予申請(qǐng)人從事某種行為的資格、確認(rèn)享有的特定權(quán)利。

(二)政府規(guī)制的特征和作用

有序合理的政府規(guī)制有利于合理配置社會(huì)資源，提高社會(huì)資源的使用效率。政府根據(jù)對(duì)社會(huì)有限的資源的分析，對(duì)社會(huì)上不同個(gè)人與組織對(duì)特定資源的需求情況、利用水平、對(duì)社會(huì)帶來的效益情況等進(jìn)行分析比較，在權(quán)衡之下通過制定相關(guān)規(guī)定或者通過實(shí)施具體的行為來對(duì)這些社會(huì)資源進(jìn)行分配。而不合理的政府規(guī)制有如下消極作用：首先濫用政府規(guī)制會(huì)導(dǎo)致規(guī)制繁雜，規(guī)制成本高，收益甚微。其次，過于嚴(yán)格、呆板的政府規(guī)制抑制社會(huì)組織的活力與創(chuàng)新。

二、中國行政審批改革存在的問題與原因分析

(一)改革的實(shí)行主體較為單一

行政審批的主體是行政機(jī)關(guān)。在行政審批改革初期，中國還處在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府集中企業(yè)所有權(quán)與自行決定的權(quán)利，企業(yè)非獨(dú)立的生產(chǎn)者、投資者，無財(cái)、物等的經(jīng)營自主權(quán)，企業(yè)之間沒有太多競爭。生產(chǎn)資料統(tǒng)分統(tǒng)配，消費(fèi)品統(tǒng)購統(tǒng)銷，主要按政府的指令來安排工作。這時(shí)，審批較統(tǒng)一、簡單。然而，隨著生產(chǎn)力的快速發(fā)展，產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營都源于自由市場(chǎng)的自由價(jià)格機(jī)制引導(dǎo)，國家宏觀調(diào)控，并不再由政府一頭說了算。如今，社會(huì)職能相分離、分工愈發(fā)精細(xì)，國家大力鼓舞個(gè)體經(jīng)營、私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)上形成了各種各樣、大量的利益團(tuán)體。在這個(gè)追求公平交易、充滿競爭的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，需要處理的行政審批事項(xiàng)會(huì)非常之多，僅是現(xiàn)存的、相對(duì)穩(wěn)定的行政機(jī)關(guān)來行政審批會(huì)存在瑕疵。

(二)行政審批制度改革的對(duì)象界定有待商榷

行政審批的對(duì)象是指向政府提出申請(qǐng)被政府依法律、行政法規(guī)認(rèn)為合條件的人或法人、社會(huì)組織。甄別申請(qǐng)人是否符合申請(qǐng)條件，保證符合條件的申請(qǐng)人能夠順利獲得審批是良好行政審批的重要表現(xiàn)。被審批的申請(qǐng)人符合法律法規(guī)的要求是行政審批實(shí)施的前提，而政府所依據(jù)的法律、行政規(guī)章細(xì)致、正確標(biāo)示則是高效、準(zhǔn)確審核提出申請(qǐng)的人、社會(huì)組織等的途徑?，F(xiàn)實(shí)中，在利益的驅(qū)動(dòng)下，存在著許多令人瞠目的現(xiàn)象。有些個(gè)人或群體，為了獲得某些利益，假冒、偽造某些條件去申請(qǐng)某些項(xiàng)目的行政審批。而且對(duì)行政審批改革的對(duì)象的精確確定對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的健康運(yùn)行有著重要的作用。

(三)行政審批成本高與改革質(zhì)量受到質(zhì)疑

許多審批部門存在著行政審批的手續(xù)較多，行政審批的申請(qǐng)者經(jīng)常需要跑多個(gè)部門，經(jīng)歷許多流程，并且有些審批事項(xiàng)不同部門會(huì)收取不同的手續(xù)費(fèi)。這會(huì)導(dǎo)致申請(qǐng)者在申請(qǐng)審批事項(xiàng)所花的時(shí)間、金錢較多，成本較高。

行政審批改革的不斷進(jìn)行是不可阻擋的趨勢(shì)。然而，對(duì)于許多地方的改革，許多人并不看好。因?yàn)樵谟行┑胤秸嬖谥环N現(xiàn)象，那就是實(shí)際取消、調(diào)整、下放的行政審批事項(xiàng)落實(shí)的進(jìn)度慢、執(zhí)行的力度尚待加強(qiáng)；選擇性下放行政審批權(quán)，對(duì)于有些重要的行政審批權(quán)依然緊握在政府的手中。其次，對(duì)于有些政府已經(jīng)取消了的行政審批項(xiàng)目，絕大多數(shù)行政相對(duì)人無需獲得政府的許可都可憑借實(shí)力在市場(chǎng)上和其他實(shí)體進(jìn)行自由競爭。那么，市場(chǎng)上的這些企業(yè)等在從事這些活動(dòng)是否會(huì)造成環(huán)境污染、是否會(huì)破壞公共財(cái)物就成了大家擔(dān)憂的事情。

三、基于政府規(guī)制理論應(yīng)對(duì)行政審批制度改革問題的策略

(一)規(guī)制權(quán)衡

權(quán)衡被視為政府規(guī)制的核心內(nèi)容。政府規(guī)制須衡量規(guī)制過程中的資源分配效率，在資源有限的前提下，盡可能地達(dá)到政府規(guī)制的意圖。既需思考和認(rèn)識(shí)到規(guī)制的發(fā)揮積極作用的情況，同時(shí)必須清楚地認(rèn)識(shí)和明白到規(guī)制也許會(huì)產(chǎn)生的成本。也就是在規(guī)制時(shí)注意要“兩害相權(quán)取其輕，兩利相權(quán)取其重”。一是規(guī)制成本的可接受，二是規(guī)制形式的可接受。規(guī)制成本的社會(huì)可接受，意味著在該種條件下的成本是社會(huì)公眾能夠承擔(dān)的，是維護(hù)人們“最佳利益”的。比如，單純?yōu)榱颂岣呱暾?qǐng)人的辦事效率對(duì)相關(guān)項(xiàng)目取消行政審批而對(duì)環(huán)境造成重大污染從而影響社會(huì)的發(fā)展、損害人們的生命健康，這是不符合人們的最佳利益的，不利于社會(huì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

(二)加強(qiáng)規(guī)制行政審批制度的機(jī)制

首先建立健全行政審批的立法機(jī)制。將《行政許可法》以及相關(guān)法律法規(guī)與《政府信息公開條例》、《公務(wù)員法》相銜接，規(guī)制統(tǒng)一的行政審批制度，形成一個(gè)完整有效的約束、規(guī)范以及調(diào)整機(jī)制。使政府工作人員行政審批有法可依，有法必依，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，提高辦事效率。其次，加強(qiáng)監(jiān)督。提高行政審批的內(nèi)外部監(jiān)督與貫穿行政審批整個(gè)工作的事前事中事后監(jiān)督的水平并完善社會(huì)公示制度。再次，確立行政審批的責(zé)任追究機(jī)制。明確各部門的職責(zé)與權(quán)限，對(duì)行政審批機(jī)關(guān)的工作人員的審批工作具有具體化、可操作化，規(guī)避行政審批工作人員辦事拖拉、對(duì)申請(qǐng)人的請(qǐng)求進(jìn)行踢皮球等造成辦事效率低、損害公民利益的事情發(fā)生。

(三)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)

在社會(huì)規(guī)制的過程中，制度的規(guī)定性都不可避免的帶有一定的模糊性，故需要具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)來將模糊的制度可操作化和明晰化。設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的主要方法包括：將原有較為混亂的、多樣的標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行合并，對(duì)一些通行的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行制定。第一，明確達(dá)到審核批準(zhǔn)的行政申請(qǐng)人的標(biāo)準(zhǔn)。這就需要對(duì)特定行政審批的項(xiàng)目達(dá)到允許審批的界限進(jìn)行界定。意味著與之相關(guān)的法律、行政法規(guī)對(duì)審批的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)明晰，可量化。第二，對(duì)審批流程實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化。首先，應(yīng)將必須有的行政審批流程在法律法規(guī)中說明，其次政府部門可以制定審批的流程圖，方便公眾熟知。審批流程具應(yīng)當(dāng)將受理地點(diǎn)、法定時(shí)限、承諾時(shí)限、咨詢電話等做出詳細(xì)、具體的說明。第三，設(shè)立對(duì)行政機(jī)關(guān)工作效果的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)行政審批的項(xiàng)目在審批所用的時(shí)間、審批后后達(dá)到的效果等確立一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)體系，并采用網(wǎng)絡(luò)跟蹤評(píng)價(jià)等方式來加強(qiáng)公眾對(duì)其評(píng)價(jià)。

(四)發(fā)展和完善行業(yè)協(xié)會(huì)和中介組織

發(fā)展和完善行業(yè)協(xié)會(huì)和中介組織主要應(yīng)抓好兩項(xiàng)工作：第一，在社會(huì)領(lǐng)域推進(jìn)“政社分開”改革。在全社會(huì)樹立起社會(huì)有能力去做的事，政府則盡可能的放權(quán)讓社會(huì)去做，使行業(yè)協(xié)會(huì)和中介組織有必需的活動(dòng)空間和平臺(tái)。第二，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織機(jī)構(gòu)在學(xué)習(xí)行政審批知識(shí)與提高技術(shù)水平所需的投入。如定期給社會(huì)機(jī)構(gòu)的工作人員進(jìn)行針對(duì)審批的專業(yè)知識(shí)講座，加強(qiáng)相應(yīng)技術(shù)設(shè)備的投入。這有利于行業(yè)協(xié)會(huì)和中介平臺(tái)提高工作能力與服務(wù)水平，有利于激發(fā)市場(chǎng)主體活力。同時(shí)為加強(qiáng)對(duì)它們的監(jiān)督管理提供了制度支持，有利于提高行政審批的透明度。