依法治藏背景下的西藏農(nóng)牧區(qū)基層社會治理調(diào)查與研究*

拉 巴

(西藏大學，西藏 拉薩 850000)

2015年8月，中共中央在北京召開了第6次西藏工作座談會。在本次大會上，習近平總結(jié)了二十字的西藏工作原則，即：依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎。西藏地區(qū)，由于惡劣的自然環(huán)境以及復雜的社會環(huán)境的影響，使得西藏成為藏區(qū)中最重要的一環(huán)。在藏區(qū)的社會治理中，基層社會治理顯得尤為重要。西藏地區(qū)廣闊的土地上，絕大部分都是農(nóng)牧區(qū)，從事農(nóng)牧業(yè)的人口占自治區(qū)總?cè)丝诘陌顺梢陨?。西藏地區(qū)的長治久安需要廣大農(nóng)牧區(qū)的和諧與穩(wěn)定。西藏地區(qū)的黨和政府機關要始終把縣級以及縣級以下基層地區(qū)作為工作的重心，完善基層的組織構(gòu)建，不斷提升與人民群眾之間的聯(lián)系與溝通，把經(jīng)濟社會快速發(fā)展、民族地區(qū)和諧穩(wěn)定作為一大目標來服務和提升。

一、西藏農(nóng)牧區(qū)基層社會治理現(xiàn)狀

(一)西藏地區(qū)在2000年前后，已經(jīng)構(gòu)建起了基層村民委員會，堅持兩委，完成了村民自治。具體來說，村民委員會是基層村民自治機構(gòu)、村黨支部則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨委組織的下級分支機構(gòu)。

(二)基層農(nóng)牧區(qū)治理理念存在一定問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的治理理念存在從管理層面往服務層面轉(zhuǎn)換不及時的問題。廣大的西藏農(nóng)牧區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府要明確工作職權和業(yè)務范圍，不斷強化其在社會管理上的角色定位，努力為基層廣大農(nóng)牧區(qū)人民群眾提供各種公共服務。但從調(diào)研實情上來看，目前西藏農(nóng)牧區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大部分實行的是管理理念而不是服務理念。管理理念背景下的基層政府在農(nóng)牧區(qū)事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，但不能激起廣大農(nóng)牧民群眾的參與積極性，在一定程度上造成農(nóng)牧區(qū)治理流于形式。

(三)廣大農(nóng)牧區(qū)基層群眾的參政意思很低。西藏地區(qū)教育基礎薄弱，教育層度較低，廣大農(nóng)牧區(qū)人民群眾的文化層度更低，大部分村民的最高學歷僅為初中以下，甚至很多偏遠地方的農(nóng)牧區(qū)村民存在文盲現(xiàn)在。自身文化層度較低，使得大部分村民對村民自治認識不到位，體會不到村級兩委對自身利益的作用。大多數(shù)群眾不知道村民委員會的選舉流程，對村民大會的召開也不重視，甚至不去參加的現(xiàn)象時有發(fā)生。

(四)基層農(nóng)牧區(qū)黨建工作流于形式。農(nóng)牧區(qū)的黨員要努力發(fā)揮他們在基層一線的作用，維護黨的形象，建設社會主義新農(nóng)村和精準扶貧過程中的重要作用。但根據(jù)調(diào)查顯示，西藏農(nóng)牧區(qū)基層廣大黨員的基層素質(zhì)相對較低，在群眾中的威信較低，在帶來群眾脫貧攻堅的道路上并沒有發(fā)揮出應有的作用。具體來說，農(nóng)牧區(qū)黨員業(yè)務素質(zhì)較低，理論和實際相互脫節(jié)，工作能力不高、效率較低，為農(nóng)牧民群眾服務的少，黨群關系相對緊張。從村民角度看，黨員威信較低，使得農(nóng)牧區(qū)群眾對黨員干部的工作不配合，使得黨在農(nóng)牧區(qū)基層的政治引領作用略顯微弱。

二、西藏農(nóng)牧區(qū)基層社會治理措施

(一)積極轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的管理水平和管理能力

西藏地區(qū)城市化率較低，少數(shù)民族人口眾多，且成分單一，絕大部分少數(shù)民族群眾都生活、工作在基層一線農(nóng)牧區(qū)。不難看出，由于這種特殊的背景決定了西藏地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府能夠產(chǎn)生重要的現(xiàn)實意義。據(jù)調(diào)研顯示，目前西藏基層政府在具體的工作過程中存在著職能不明確、管理越位、服務缺位等嚴重問題。轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的管理水平和管理能力，顯得尤為重要。具體來說要有以下兩種舉措。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府需要發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟，擴展農(nóng)牧民群眾的經(jīng)濟收入，加強服務意識，把民生工程放到首位，強化治安管理，維護民族地區(qū)穩(wěn)定，推進基層民主改革等方面不斷進取。第二，要強化服務觀念，積極樹立為人民服務的行政觀念。農(nóng)牧區(qū)一線鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，要從管理農(nóng)牧區(qū)群眾積極轉(zhuǎn)變?yōu)榉辙r(nóng)牧區(qū)群眾，把工作效率和工作業(yè)績作為評判政府服務水平的自我要求尺度，把農(nóng)牧區(qū)群眾對政府服務的滿意度作為衡量政府工作效果的外在考核標準。要把服務扎根基層一線，提升為農(nóng)牧區(qū)人民群眾服務的理念，多開展溝通交流會，積極聆聽人民群眾的問題困難和利益訴求，改進服務方式和服務理念，不斷提升政府的服務能力。

(二)不斷提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下領導干部的政治素質(zhì)和業(yè)務素質(zhì)

青藏鐵路開通以后，西藏地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展取得了天翻地覆的變化。不斷變化的經(jīng)濟社會現(xiàn)實，使得對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的綜合素質(zhì)的要求也變得十分嚴格。根據(jù)相關調(diào)查顯示，半數(shù)以上的農(nóng)牧區(qū)群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以及村兩委領導班子的綜合素質(zhì)持否定態(tài)度。廣大農(nóng)牧區(qū)基層干部文化程度不高，行政效率較低，綜合素質(zhì)不強，這都嚴重地影響到了社會主義新農(nóng)村建設、以及精準扶貧的有效實施。要不斷提升干部的政治素質(zhì)，這也是干部培養(yǎng)的關鍵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村兩委干部需要自覺利用馬克思主義理論武裝自己，要始終做到跟黨中央保持一致、跟國家的大政方針保持一致，始終站穩(wěn)立場，毫不保留地貫徹黨中央的路線、方針和政策。在努力加強干部自身政治素質(zhì)的同時，還要提升干部的業(yè)務素質(zhì)，拓展干部的培養(yǎng)路徑。要把目前以短期培訓為主的培訓模式轉(zhuǎn)為長期的正規(guī)的教學培訓。針對干部的業(yè)務素質(zhì)不高的問題，采取有計劃、有規(guī)模的掛職鍛煉，有效彌補這一缺陷。