淺談基層動物衛(wèi)生監(jiān)管實踐困惑分析

（湖北省枝江市動物衛(wèi)生監(jiān)督局，湖北枝江 443200）

近年習(xí)近平總書記提出了用“四個最嚴(yán)”要求來搞好食品安全監(jiān)管工作，并突出強(qiáng)調(diào)要“嚴(yán)”字當(dāng)頭，嚴(yán)謹(jǐn)標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格監(jiān)管、嚴(yán)厲處罰、嚴(yán)肅問責(zé)，要堅持源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、風(fēng)險嚴(yán)控。畜產(chǎn)品是食品的源頭之一，所以畜產(chǎn)品質(zhì)量安全也就成了食品安全的保障之一，因此對我們動物衛(wèi)生監(jiān)管工作提出了新的挑戰(zhàn)和更高的要求。然而，我們在實施動物衛(wèi)生監(jiān)管工作過程中經(jīng)常會遇見一些實際問題，本文結(jié)合筆者多年的基層動物衛(wèi)生監(jiān)管工作經(jīng)歷，分析了動物產(chǎn)地檢疫電子出證、“瘦肉精”及獸藥殘留快速檢測、畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法三個方面的困惑和個人見解，以供參考。

1 動物產(chǎn)地檢疫電子出證方面

1.1 困惑與問題

動物產(chǎn)地檢疫工作是我們動物衛(wèi)生監(jiān)督部門的主要職責(zé)之一，同時也是動物衛(wèi)生監(jiān)督工作的基礎(chǔ)，更是動物在離開產(chǎn)地（養(yǎng)殖場）前應(yīng)該把好最后一關(guān)，所以各級畜牧獸醫(yī)主管部門和動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)都非常重視動物產(chǎn)地檢疫工作。為了適應(yīng)新形勢下動物產(chǎn)地檢疫工作的需要，2016年6月全國動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)告別了手寫動物產(chǎn)地檢疫合格證明的歷史，農(nóng)業(yè)部為了更便捷的規(guī)范、監(jiān)管動物產(chǎn)地檢疫出證工作，規(guī)定全國動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)統(tǒng)一使用由各?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）兼容到農(nóng)業(yè)部的動物檢疫電子出證平臺，并統(tǒng)一使用由農(nóng)業(yè)部監(jiān)制的《動物產(chǎn)地檢疫合格證明（A）》和《動物產(chǎn)地檢疫合格證明（B）》，各地動物產(chǎn)地檢疫合格證明要提前根據(jù)自己的實際需要分批經(jīng)縣、市、省逐級向上申請并進(jìn)行預(yù)訂。在兩年多的使用過程中，經(jīng)過不斷的摸索、磨合、更新、升級，該出證平臺也進(jìn)一步的完善，但卻始終有二點問題困擾著基層檢疫人員。

1.1.1 動物檢疫合格證明的版本設(shè)計不甚合理

《動物產(chǎn)地檢疫合格證明（A）》與《動物產(chǎn)地檢疫合格證明（B）》本來是內(nèi)容相近，卻設(shè)計成不同的格式和樣式，前者一式兩聯(lián)被設(shè)計制作為兩張A4紙大小樣式，而后者的一式兩聯(lián)又設(shè)計制作在一張A4的紙樣上。這樣設(shè)計的初衷是為了更直觀的區(qū)分A證和B證，但卻忽略了基層檢疫人員的可操作性及便捷性。檢疫人員首先是在出證系統(tǒng)平臺上要區(qū)分清楚是出具A證還是B證，其次是放入打印機(jī)的空白《動物產(chǎn)地檢疫合格證》也要對應(yīng)，最后是放入打印機(jī)的空白《動物產(chǎn)地檢疫合格證》張數(shù)也要相符（A證兩聯(lián)是兩張，B證兩聯(lián)是一張）。目前大多數(shù)地方動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的檢疫人員嚴(yán)重不足，同時動物檢疫申報點還擔(dān)負(fù)其他的動物衛(wèi)生監(jiān)督工作任務(wù)，加之工作時間長、任務(wù)重、壓力大，基于以上原因會導(dǎo)致檢疫人員出證時會頻繁出錯或失誤。

1.1.2 A證的“審證”權(quán)限設(shè)置欠妥

《動物產(chǎn)地檢疫合格證明（A）》的出證程序中增設(shè)了一個“審證”程序，并且“審證”的權(quán)限只能是動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，這幾乎是一個不切合實際的權(quán)限設(shè)置，給基層動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和檢疫人員帶來諸多困擾。一是動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人是負(fù)責(zé)整個動物衛(wèi)生監(jiān)督工作全局的，難以隨時關(guān)注出證平臺的出證審證情況，而審證是隨時都有需要的；二是動物檢疫申報無具體的時間節(jié)點要求，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人不分晝夜的上班不現(xiàn)實。我們基層動物檢疫申報點要隨時接受養(yǎng)殖戶或者動物經(jīng)紀(jì)人的檢疫申報，特別是在夏天養(yǎng)殖戶（動物經(jīng)紀(jì)人）為了避開白天的高溫高熱及交通壓力，大多選擇晚上運(yùn)輸晚上申報檢疫（這個問題屬于普遍性問題，目前沒有較好解決辦法）；三是動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審證也只能從平臺格式字面上進(jìn)行了審核，不可能到現(xiàn)場進(jìn)行審驗，所以審核的實際意義也不大。這樣無形中拖延了檢疫出證的時間，致使養(yǎng)殖戶（動物經(jīng)紀(jì)人）意見較大。

1.2 建議及對策

動物檢疫電子出證平臺的使用目的就是要便于管理、方便出證，基于前面兩個方面的困惑及問題，筆者建議：一是將《動物產(chǎn)地檢疫合格證明（A）》和《動物產(chǎn)地檢疫合格證明（B）》統(tǒng)一成一個格式，因為兩者內(nèi)容沒有實質(zhì)性的區(qū)別，由出證系統(tǒng)自動識別，目的地是省內(nèi)的系統(tǒng)就自動識別打印為B證，目的地是省外的系統(tǒng)就自動識別打印為A證.這樣具方便檢疫人員的實際操作，又可提高整個出證系統(tǒng)的工作效率。二是將動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的A證審核權(quán)限下放到官方獸醫(yī)?！吨腥A人民共和國行政許可法》及《中華人民共和國行政處罰辦法》等法律法規(guī)均要求在行政執(zhí)法和行政許可的過程中必須有2名及以上執(zhí)法人員執(zhí)行，而動物衛(wèi)生監(jiān)督及動物產(chǎn)地檢疫正是行政許可和行政執(zhí)法的范疇。根據(jù)以上法律法規(guī)規(guī)定在確保每個動物檢疫申報點配置2名以上官方獸醫(yī)的前提下，將A證的審核權(quán)限下放到官方獸醫(yī)。一名官方獸醫(yī)在協(xié)檢員的協(xié)助下進(jìn)行檢疫出證，另一名官方獸醫(yī)則可以現(xiàn)場進(jìn)行監(jiān)督審核。如此，既落實了A證審核的實效性，加強(qiáng)了對出省動物調(diào)運(yùn)的重點監(jiān)控，同時又具體體現(xiàn)了《中華人民共和國動物防疫法》等法律法規(guī)對動物檢疫工作的規(guī)定——動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)官方獸醫(yī)實施動物及動物產(chǎn)品的檢疫工作，并對檢疫結(jié)果負(fù)責(zé)。

2 “瘦肉精”及獸藥殘留快速檢測方面

2.1 困惑與問題

近年全國范圍內(nèi)相繼發(fā)生畜產(chǎn)品非法添加“瘦肉精”等違禁藥物及獸藥殘留嚴(yán)重超標(biāo)事件，2008年河北三鹿三聚氰胺事件、2009年安徽雨潤午餐肉瘦肉精事件、2011年河南雙匯瘦肉精事件、2012年上海肯德基“速生雞”獸藥殘留事件……，這些事件的發(fā)生無不動搖了相關(guān)產(chǎn)業(yè)和涉案企業(yè)的根基，嚴(yán)重打擊了人民群眾的消費信心，現(xiàn)在回頭再來看仍然是歷歷在目、觸目驚心；這些事件的發(fā)生也不斷給動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作提出了更多更新的挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對新形勢下的新挑戰(zhàn)，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在進(jìn)一步加強(qiáng)實驗室檢測能力的同時，也在不斷完善日常監(jiān)管手段，所以應(yīng)用金標(biāo)儀和膠體金卡進(jìn)行“瘦肉精”和獸藥殘留現(xiàn)場快速檢測的檢測方法也應(yīng)運(yùn)而生。因此，深圳綠詩源、上?？祆`、武漢上成、北京納達(dá)康等一批生物科技企業(yè)都迅速研發(fā)生產(chǎn)出了相應(yīng)的檢測產(chǎn)品，并且隨之開發(fā)了與之相對應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管信息平臺，推薦給各地動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)使用。這種檢測方法和監(jiān)管平臺的應(yīng)用較大的豐富了各地動物衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)管的監(jiān)測手段、完善了畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的痕跡化管理要求。通過各地動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)幾年的使用，這類檢測產(chǎn)品質(zhì)量有了大幅度提高、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺也日趨完善，但還存在兩點問題。

2.1.1 “瘦肉精”及獸藥殘留快速檢測的膠體金卡和金標(biāo)儀沒有統(tǒng)一的生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及使用標(biāo)準(zhǔn)

目前，各企業(yè)生產(chǎn)的膠體金卡有長的、短的、寬的、窄的、單體的、三聯(lián)的、條碼的、二維碼的等等，金標(biāo)儀有臺式的、便攜式的、有線的、無線的等等，可謂是五花八門、百花齊放。這樣給我們在實際采購使用上帶來不小麻煩，“瘦肉精”等違禁藥物檢測和獸藥殘留檢測工作具有連續(xù)性、長期性、時效性的特點。由于目前膠體金檢測卡的保質(zhì)期只有一年的時間，所以各地每年都要進(jìn)行采購。然而，各生產(chǎn)廠家生產(chǎn)的檢測卡和檢測儀均不能兼容，且檢測儀器一般按要求要按固定資產(chǎn)入賬，而根據(jù)固定資產(chǎn)管理相關(guān)規(guī)定是有一定的使用年限的，不可能年年都采購。為了滿足檢測工作的連續(xù)性、長期性及時效性要求和方便檢測人員操作的目的，迫使各動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)采取一些非常規(guī)的方法采購相對固定廠家的檢測卡和檢測儀，這樣導(dǎo)致各地動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)一定采購風(fēng)險。

2.1.2 畜產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管模式和技術(shù)參數(shù)不統(tǒng)一，上下級或者同級部門之間的平臺不兼容

現(xiàn)在各地根據(jù)自己的需要采購檢測卡和檢測儀，所以安裝使用的也是該廠家配套開發(fā)的監(jiān)管平臺。各地各買各的、各裝各的、各用各的，等到各地的監(jiān)管平臺基本建成之后，上級主管部門為了滿足自身對所轄區(qū)域內(nèi)的畜產(chǎn)品安全監(jiān)管的需要，會建一個上一級的監(jiān)管平臺，要求各地的監(jiān)管平臺要與該平臺兼容以便上傳監(jiān)測數(shù)據(jù)。此時部分地方因設(shè)備及相關(guān)參數(shù)不能與上級要求一致而導(dǎo)致先期投入建設(shè)的監(jiān)管平臺不能使用而不得不重新建設(shè)。這樣會出現(xiàn)重復(fù)投資、耽誤建設(shè)時間，從而影響各地畜產(chǎn)品安全監(jiān)測工作。

2.2 建議及對策

為滿足“瘦肉精”等違禁物及獸藥殘留快速檢測工作需要，合理避免解決以上兩條風(fēng)險和問題，根據(jù)工作實際需要提出以下建議及對策：一是由畜牧獸醫(yī)主管部門牽頭，組織工信、質(zhì)監(jiān)及相關(guān)生產(chǎn)企業(yè)迅速制定推行膠體金卡和金標(biāo)儀的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，對膠體金卡及金標(biāo)儀的尺寸、樣本孔及檢測對照孔的位置、二維碼（條碼）的大小位置和印制方式、檢測范圍、檢測的靈敏度、檢測的相關(guān)參數(shù)、有效期等制定統(tǒng)一的國家（地方）標(biāo)準(zhǔn)，以指導(dǎo)規(guī)范企業(yè)的生產(chǎn)，方便基層動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的采購及使用；二是由上級（最低省級）畜牧獸醫(yī)主管部門提前建設(shè)高級網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺，然后逐級給所轄下級動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)分配賬號及管理權(quán)限，各地動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)則直接安裝使用；或者上級畜牧獸醫(yī)主管部門制定統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)設(shè)施設(shè)備參數(shù)，各地按照此標(biāo)準(zhǔn)和參數(shù)自主進(jìn)行建設(shè)，然后兼容并聯(lián)到上級監(jiān)管平臺實行并網(wǎng)聯(lián)機(jī)全時監(jiān)管。

3 畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法方面

3.1 困惑與問題

隨著動物衛(wèi)生監(jiān)督工作的逐步深入，保障畜產(chǎn)品質(zhì)量安全的需要，各地動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)加大了畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法力度。當(dāng)前畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法辦案數(shù)量不斷增加、辦案的領(lǐng)域不斷拓寬、辦案的難度不斷提高，所以需要各地動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員不斷增強(qiáng)自身素質(zhì)、不斷提高辦案水平。目前在具體的執(zhí)法辦案過程中對部分法律條款的應(yīng)用還存在一定困惑。

3.1.1 關(guān)于《行政復(fù)議法》應(yīng)用中的困惑

《行政復(fù)議法》第十二條第一款“對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復(fù)議，也可以向上一級主管部門申請行政復(fù)議”。此條款中的“本級人民政府”和“上一級主管部門”里面的“本級”和“上一級”是都是指的復(fù)議機(jī)關(guān)的“行政區(qū)域”或者是“行政級別”？還是各有所指？至今不明確，各地執(zhí)法部門應(yīng)用此條款意見不統(tǒng)一。舉例說明：A縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所辦理一起“經(jīng)營未經(jīng)檢疫的動物產(chǎn)品”案，在下達(dá)行政處罰決定書時同時對當(dāng)事人要履行告知其應(yīng)有的行政復(fù)議的權(quán)利，A縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所按照上面的法律條款一般會在行政處罰決定書中作如下闡述“當(dāng)事人若對本處罰不服，可在收到本行政處罰決定書60日內(nèi)向A縣人民政府或者A縣畜牧獸醫(yī)局提起行政復(fù)議”。如此，當(dāng)事人在提請行政復(fù)議則會出現(xiàn)兩種情況：一是A縣人民政府不會受理該行政復(fù)議轉(zhuǎn)而安排A縣畜牧獸醫(yī)局受理，因為A縣畜牧獸醫(yī)局是A縣人民政府的下級或者是政府組成部門；二是A縣畜牧獸醫(yī)局受理了該行政復(fù)議，但當(dāng)事人認(rèn)為缺乏公正性，因為A縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所是A縣畜牧獸醫(yī)局的二級單位，有偏袒之嫌。目前大多數(shù)動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在辦理類似的案件時是按照上例應(yīng)用的該法律條款，結(jié)果導(dǎo)致大多數(shù)行政復(fù)議流于形式，無法取得應(yīng)有的監(jiān)督效能。

3.1.2 相關(guān)法律法規(guī)中的部分詞匯定義較模糊

目前涉牧的法律法規(guī)條款中經(jīng)常會出現(xiàn)的“病死動物”“病死畜禽”等詞匯，這是指的“患病和死亡的動物（畜禽），還是指因病死亡的動物（畜禽）”？概念比較模糊。另外因病死亡的動物及因病死亡動物的動物產(chǎn)品如何進(jìn)行鑒定，由何機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定，國家目前沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致各地在辦理涉及相關(guān)案件時沒有有效的檢測依據(jù)來支撐案件的論據(jù)。

3.2 建議及對策

為了保證基層動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法辦案人員能夠充分、合理、準(zhǔn)確的應(yīng)用相關(guān)法律法規(guī)條款，建議國家畜牧獸醫(yī)行政主管部門主動協(xié)助立法司法部門對涉牧法律法規(guī)中比較模糊或者難以操作實施的條款進(jìn)行相應(yīng)的修改或者進(jìn)行明確的司法解釋。為了滿足行政復(fù)議的公正性，筆者認(rèn)為當(dāng)事人可選擇的兩個行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政級別上應(yīng)該是平級，這樣具可避開復(fù)議過程中產(chǎn)生偏袒的嫌疑，又可避免相互推諉的現(xiàn)象發(fā)生，所以建議將《行政復(fù)議法》第十二條第一款修改為“對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復(fù)議，也可以向上一級人民政府的該行業(yè)主管部門申請行政復(fù)議”。另外應(yīng)迅速出臺關(guān)于病死動物及其產(chǎn)品鑒定的部門規(guī)章，并明確指定相應(yīng)的鑒定機(jī)構(gòu)，對基層動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的相關(guān)行政執(zhí)法工作給予有力的法律支撐和技術(shù)支撐。