國家政策支持農(nóng)村金融普惠發(fā)展的國際經(jīng)驗與啟示?

◎董玉峰 戴婧妮 杜崇東

農(nóng)村金融是我國金融體系的重要組成部分，促進農(nóng)村金融可持續(xù)發(fā)展，以此推動農(nóng)村經(jīng)濟增長、農(nóng)民收入提高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增效，不僅是農(nóng)村金融的使命，也是普惠金融的目標(biāo)，更是深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的應(yīng)有之意。打破農(nóng)村貧困循環(huán)陷阱，離不開金融的大力支持，而實現(xiàn)農(nóng)村金融普惠發(fā)展更離不開國家政策扶持。通過梳理和總結(jié)國外政策支持農(nóng)村金融發(fā)展經(jīng)驗，進而制定我國農(nóng)村金融普惠發(fā)展的扶持政策，對推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實現(xiàn)農(nóng)村全面脫貧具有重要意義。

一、發(fā)達國家支持農(nóng)村金融普惠發(fā)展的主要經(jīng)驗

（一）美國的基本經(jīng)驗

1.扶持農(nóng)村合作金融。美國農(nóng)村合作金融具有“官辦民營”特征，通過制定一系列農(nóng)貸法律，逐步組建了聯(lián)邦土地銀行、聯(lián)邦中期信用銀行和農(nóng)業(yè)合作社銀行等農(nóng)村合作金融體系，提供短中長期農(nóng)業(yè)貸款。為保障農(nóng)村合作金融穩(wěn)健發(fā)展，美國政府實行了稅收優(yōu)惠、擴展融資渠道和差別存款準(zhǔn)備金等扶持政策。如對農(nóng)村合作金融機構(gòu)不征收營業(yè)稅和所得稅；經(jīng)政府批準(zhǔn)可以向金融市場發(fā)行債券和票據(jù)，對投資者免征州和地方所得稅；允許面向市場出售無投票權(quán)、只分紅的股票進行廣泛融資，這保證了合作社的合作性質(zhì)不發(fā)生改變；對合作社吸收的存款不征收存款準(zhǔn)備金。

2.多元化的政策性金融機構(gòu)。美國政策性金融機構(gòu)主要由農(nóng)民家計局、商品信貸公司、農(nóng)村電氣化管理局和小企業(yè)管理局組成，是由聯(lián)邦政府為主導(dǎo)建立的，專門為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展提供融資支持、擔(dān)保服務(wù)。這些機構(gòu)的資金主要來自政府的資本金、財政撥款、貸款周轉(zhuǎn)基金、借款等，向被商業(yè)金融機構(gòu)所排除的涉農(nóng)借款者提供貸款支持或擔(dān)保。政府為涉農(nóng)貸款提供擔(dān)保，并補貼優(yōu)惠貸款產(chǎn)生的利差，緩解了信貸風(fēng)險，降低了農(nóng)場主融資成本。

3.完善的農(nóng)業(yè)保險制度。美國非常重視農(nóng)業(yè)保險建設(shè)，并出臺了一系列農(nóng)業(yè)保險扶持政策：一是提供補貼，主要包括保費補貼和業(yè)務(wù)費用補貼。如聯(lián)邦政府對投保農(nóng)場主直接給予保費補貼，減輕農(nóng)民保費壓力；政府承擔(dān)聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司的各項費用，以及農(nóng)業(yè)保險推廣與教育費用。二是對農(nóng)業(yè)保險免稅。三是通過聯(lián)邦政府農(nóng)作物保險公司向商業(yè)保險公司提供比例再保險和超額損失再保險保障。此外，美國政府鼓勵社區(qū)銀行發(fā)展，存款來源和資金運用被限制于本地，社區(qū)銀行提供了全美超過70%的農(nóng)業(yè)貸款，是美國農(nóng)場主、小微企業(yè)的主要融資渠道。

（二）法國的基本經(jīng)驗

1.支持農(nóng)村合作金融發(fā)展。法國農(nóng)村合作金融主要是指法國農(nóng)業(yè)信貸銀行系統(tǒng)，由政府主導(dǎo)自下而上組建，得到了政府政策的大力扶持。一是法律保障，出臺《地方銀行組建法》、《地區(qū)銀行組建法》，推動基層信用社合并組建地區(qū)農(nóng)業(yè)信貸銀行。二是資金支持，為地區(qū)銀行組建提供政策資金，給予中央銀行再貸款。三是稅收減免優(yōu)惠。四是允許債券融資，籌集農(nóng)業(yè)發(fā)展資金。五是擔(dān)當(dāng)國家政策性金融業(yè)務(wù)的主渠道。六是實行強制性信用合作存款保險制度。

2.建立財政貼息貸款制度。法國政府鼓勵各金融機構(gòu)向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供低息貸款，幫助農(nóng)民獲取貸款，優(yōu)惠貸款與市場貸款之間的利差由政府補貼。引入市場競爭機制，以招標(biāo)方式促使商業(yè)銀行發(fā)放農(nóng)業(yè)優(yōu)惠貸款，并對中標(biāo)銀行給予財政貼息，以財政資金撬動金融信貸資源。貼息貸款更傾向于照顧不發(fā)達地區(qū)，如放寬貸款人約束條件，農(nóng)戶能夠享受相對更多的國家財政貼息，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者可以享受更長的貼息時間，貼息貸款額度更高，還款期限更長。

3.設(shè)立農(nóng)業(yè)保險制度。法國早在1900年就頒布了《農(nóng)業(yè)互助保險法》，為農(nóng)業(yè)保險提供法律保障。法國農(nóng)業(yè)保險由互助保險社和商業(yè)保險公司構(gòu)成，政府提供稅收優(yōu)惠給予支持。一是對農(nóng)業(yè)保險實行低保費高補貼政策。二是建立政策性農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)，其管理費用、經(jīng)營差額由政府財政直接補貼。三是以農(nóng)民“互助共濟”為原則，組建民間性農(nóng)業(yè)保險合作組織，不以盈利為目標(biāo)。法國農(nóng)業(yè)保險均為非營利性業(yè)務(wù)，政府對所有農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)都給予平等的收稅減免和財政補貼政策，并提供法律保障。

（三）日本的基本經(jīng)驗

日本農(nóng)村合作金融是在政府主導(dǎo)下組建起來的，主要以日本農(nóng)協(xié)為主。1947年日本政府頒布了《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》，動員農(nóng)戶加入基層農(nóng)協(xié)，現(xiàn)行的日本農(nóng)協(xié)系統(tǒng)由“基層農(nóng)協(xié)—縣農(nóng)協(xié)聯(lián)合會—農(nóng)協(xié)中央會”的三級組織形式，三級組織獨立核算、自主經(jīng)營，各層級無行政隸屬關(guān)系。日本農(nóng)協(xié)的正式會員主要以農(nóng)戶為單位，但也允許非農(nóng)戶成為“準(zhǔn)會員”。農(nóng)協(xié)系統(tǒng)建立了信用事業(yè)聯(lián)合會、專業(yè)保險機構(gòu)，為會員提供銀行、保險產(chǎn)品和服務(wù)。日本政府對農(nóng)協(xié)給予了利率、稅收、低資本金的支持政策，如允許基層農(nóng)協(xié)存款利率上浮0.1%，對農(nóng)協(xié)發(fā)放的農(nóng)業(yè)貸款給予利息補貼；農(nóng)協(xié)享受22%的稅率優(yōu)惠（普通法人為30%）。專門建立農(nóng)協(xié)存款保險制度，以保障農(nóng)協(xié)存款人利益。建立農(nóng)業(yè)信用保證保險制度，通過日本農(nóng)業(yè)信用基金協(xié)會為農(nóng)協(xié)會員提供貸款擔(dān)保。此外，日本政府還大力支持農(nóng)村政策性金融發(fā)展，設(shè)立日本政策金融公庫，主要服務(wù)其他金融機構(gòu)不愿意或不能提供貸款的領(lǐng)域，為農(nóng)業(yè)和中小企業(yè)提供長期、低息的優(yōu)惠貸款。

二、發(fā)展中國家支持農(nóng)村金融發(fā)展的主要經(jīng)驗

（一）印度的基本經(jīng)驗

印度農(nóng)村金融體系主要由農(nóng)村政策性銀行、農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)和農(nóng)村合作金融組織構(gòu)成。地區(qū)農(nóng)業(yè)銀行作為農(nóng)村政策性銀行之一，由商業(yè)銀行主辦，政府出資入股，通過發(fā)行債券籌資，網(wǎng)點主要建立在金融服務(wù)薄弱的農(nóng)村地區(qū)，為農(nóng)村貧困群體發(fā)放利率低于當(dāng)?shù)匦庞煤献鳈C構(gòu)的生產(chǎn)、生活性貸款。印度農(nóng)業(yè)保險實行自愿與有條件的強制保險相結(jié)合的方式，申請生產(chǎn)性貸款的農(nóng)戶必須參加農(nóng)業(yè)保險，政府給予大量財政支持，如為農(nóng)民提供保險費用補貼，為農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)補貼理賠費用和管理費用，設(shè)立重大災(zāi)害風(fēng)險補償基金。農(nóng)村合作金融機構(gòu)由信貸合作社和土地開發(fā)銀行構(gòu)成，信貸合作社為農(nóng)戶提供中短期低息貸款，機構(gòu)覆蓋了印度90%的農(nóng)村地區(qū)，吸納了50%以上的農(nóng)民，土地開發(fā)銀行則以土地抵押方式為農(nóng)民提供長期貸款。印度實行了一系列農(nóng)村金融強制性制度安排。通過立法規(guī)定金融機構(gòu)在農(nóng)村的網(wǎng)點數(shù)量，如《銀行國有化法案》要求商業(yè)銀行必須在農(nóng)村建立分支機構(gòu)。政府規(guī)定農(nóng)村地區(qū)的每家商業(yè)銀行的分支機構(gòu)，要負責(zé)支援10個初級信用社，為其提供資金援助。規(guī)定金融機構(gòu)的涉農(nóng)貸款比例，對未達標(biāo)者進行懲罰，要求將差額存入涉農(nóng)發(fā)展基金，有效防止了農(nóng)村資金外流。

（二）孟加拉國的基本經(jīng)驗

孟加拉農(nóng)村地區(qū)的金融機構(gòu)主要包括國有金融機構(gòu)、鄉(xiāng)村銀行和各種微觀金融組織。鄉(xiāng)村銀行最初是尤努斯博士實施的一項為窮人提供無抵押貸款的實驗項目，以幫助窮人獲取信貸資金，后逐步演變成為一家獨立銀行，政府在政策、法律方面提供了諸多扶持政策。早期政府為鄉(xiāng)村銀行提供60%的資本金，其余40%由借貸者繳納，目前鄉(xiāng)村銀行94%的股份由借貸者持有，政府股份只占6%。鄉(xiāng)村銀行作為一家正規(guī)銀行機構(gòu)，可以吸收公眾存款，充分保障了鄉(xiāng)村銀行的資金流動性，解決了后續(xù)資金來源問題。鄉(xiāng)村銀行的借款人只有加入小組才能貸款，組員互相擔(dān)保，無需財產(chǎn)抵押，但借款期限多為短期且分期償還。鄉(xiāng)村銀行的小額信貸主要面向貧困地區(qū)的農(nóng)戶，優(yōu)先選擇婦女為貸款對象。鄉(xiāng)村銀行的成功極大地激發(fā)了孟加拉小額信貸的迅速發(fā)展，涌現(xiàn)出了大量專門開展小額信貸業(yè)務(wù)的非政府組織（NGO），基本上都實行了鄉(xiāng)村銀行模式，并逐步從邊緣金融演變?yōu)橹髁鹘鹑凇?/p>

（三）巴西的基本經(jīng)驗

巴西政府高度重視對農(nóng)村的信貸支持，為向中西部地區(qū)移居的農(nóng)戶提供長期優(yōu)惠貸款，并規(guī)定了商業(yè)銀行的涉農(nóng)貸款比例。根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營周期，為農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)保險，并與農(nóng)業(yè)信貸保持同步，政府提供50%的保費補貼，通過立法允許延期換代，以幫助農(nóng)民化解債務(wù)。為提高農(nóng)村地區(qū)資金可獲得率，以低成本拓展農(nóng)村金融覆蓋率，巴西創(chuàng)新銀行服務(wù)供給形式，積極推動代理銀行制度，為缺少銀行分支機構(gòu)的落后、偏遠地區(qū)提供基礎(chǔ)金融服務(wù)。如鼓勵銀行與小超市、藥店、郵局、彩票站、汽車經(jīng)銷商等合作，代理銀行提供部分基礎(chǔ)金融業(yè)務(wù)，實現(xiàn)金融功能的延伸和拓展。目前，巴西較為貧困的北部和東北部的農(nóng)村地區(qū)，代理行成為主要的金融服務(wù)供給者，填補了農(nóng)村金融服務(wù)空白，促進了微型金融發(fā)展。

三、國際經(jīng)驗總結(jié)與啟示

（一）國外經(jīng)驗總結(jié)

1.提供法律法規(guī)保障。一是以法律形式建立農(nóng)村金融組織體系。美國制定《農(nóng)業(yè)信貸法》建立了聯(lián)邦土地銀行、聯(lián)邦中期信貸銀行和合作銀行。日本依據(jù)《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》建立了農(nóng)林漁業(yè)金融公庫，專門為農(nóng)林漁業(yè)者提供長期低息資金支持；頒布《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》及其附屬法案，專門規(guī)范和保障日本農(nóng)協(xié)系統(tǒng)正常運作，奠定了日本合作金融的法律基礎(chǔ)。法國通過《土地銀行法》，建立了支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)村土地金融系統(tǒng)。印度分別制定了《合作社法案》、《銀行國有化法案》、《國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展銀行法》，據(jù)此形成了印度的合作金融、商業(yè)金融、政策金融的多層次農(nóng)村金融體系。二是以法律約束和規(guī)范金融機構(gòu)的經(jīng)營行為。美國《社區(qū)再投資法》要求商業(yè)銀行來自農(nóng)村的存款，發(fā)放貸款時必須按規(guī)定比例用于當(dāng)?shù)?。印度《儲備銀行法》規(guī)定了商業(yè)銀行網(wǎng)點的城鄉(xiāng)比例，要求設(shè)立城市網(wǎng)點的同時，必須按比例設(shè)置一定數(shù)量的農(nóng)村網(wǎng)點，并規(guī)定了涉農(nóng)貸款占比。這些法律措施有效地保障了金融資源留在農(nóng)村，促進了城鄉(xiāng)金融資源的合理分配。

2.多元化政策支持。一是資金支持。各國一般都在初期由政府直接出資組建政策性或合作性金融機構(gòu)，并提供長期的優(yōu)惠低息貸款。二是稅收減免。農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性使得涉農(nóng)金融機構(gòu)面臨著較高的信用風(fēng)險，各國一般采用稅收減免措施，提高金融機構(gòu)的支農(nóng)積極性。如美、法、日對農(nóng)村合作金融組織減免營業(yè)稅和所得稅。三是財政貼息。政府為鼓勵金融機構(gòu)面向農(nóng)戶、小微企業(yè)提供融資，對其發(fā)放的低息貸款提供利差補貼。如美、法、日、印等國對涉農(nóng)貸款普遍實行財政貼息。四是差異化監(jiān)管政策?？紤]到城鄉(xiāng)二元屬性，各國采取城鄉(xiāng)差異化的金融監(jiān)管政策，如針對農(nóng)村金融機構(gòu)制定較低的存款準(zhǔn)備金率，給予更多的利率定價權(quán)，允許更大的利率上浮空間。

3.建立農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險保障機制。一是建立農(nóng)業(yè)保險制度。通過立法建立強制性的農(nóng)業(yè)保險機制，對參保農(nóng)戶給予保費補貼，從而降低農(nóng)戶成本。美國《農(nóng)作物保險法》規(guī)定農(nóng)戶要想獲取貸款、農(nóng)作物補貼和農(nóng)產(chǎn)品價格支持，必須參加農(nóng)業(yè)保險。法國通過市場競價方式，由互助保險社和商業(yè)保險公司提供非盈利性農(nóng)業(yè)保險，由政府提供財政補貼、稅收減免等政策扶持，政府不直接參與。日本采取自愿與強制相結(jié)合，為農(nóng)業(yè)保險提供一定的保費補貼。二是建立農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保機制。美國政府成立專業(yè)的農(nóng)貸機構(gòu)為農(nóng)場主、中小企業(yè)提供貸款擔(dān)保，如農(nóng)民家計局。法國建立了農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)的相互擔(dān)保機制。日本、印度也成立了專門的信用擔(dān)保公司。

4.多元化的農(nóng)村金融組織體系。各國均構(gòu)建了由商業(yè)性、合作性和政策性金融組成，功能互補、結(jié)構(gòu)合理的多元化、多層次的農(nóng)村金融組織體系。其中，以農(nóng)村合作金融為主動，實行自上而下的經(jīng)營管理，各層級之間不存在行政隸屬關(guān)系，獨立核算、自主經(jīng)營，政府一般不直接干涉經(jīng)營。如日本農(nóng)協(xié)是民間合作性金融的經(jīng)濟主體，承擔(dān)著大量的政策性金融業(yè)務(wù)，也肩負著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、銷售等職責(zé)，具有穩(wěn)定農(nóng)村基層的組織保障功能。孟加拉建立了獨特的鄉(xiāng)村銀行模式，專門為農(nóng)村赤貧婦女提供小額信貸，鼓勵民間微型金融組織發(fā)展，通過小組形式相互提供互助貸款。

（二）對我國的啟示

1.正確處理政府干預(yù)與市場機制的關(guān)系。政府和市場在農(nóng)村金融制度變遷過程中均具有重要作用。一般而言，農(nóng)村金融市場存在的缺陷，要由政府的政策進行彌補，但實踐證明，過度的政府干預(yù)不一定帶來農(nóng)村金融效率的提升。在考慮區(qū)域差異性的前提下，打造有為政府和有效市場，是制定和實行農(nóng)村金融支持政策的關(guān)鍵原則。在尊重市場機制作用的前提下，政府要創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，制定和完善農(nóng)村金融法律和監(jiān)管制度。根據(jù)不同農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展實際，平衡政府干預(yù)和市場機制的作用邊界，針對那些落后、偏遠、貧困、少數(shù)民族等地區(qū)的農(nóng)村金融，應(yīng)適當(dāng)增加政府干預(yù)力度，調(diào)整和優(yōu)化政策性金融供給，大力發(fā)展合作性金融組織。

2.健全農(nóng)村金融扶持政策的法律保障。國外農(nóng)村金融實踐證明，法律是規(guī)范經(jīng)濟主體和政府行為的基本約束手段，只有在完善的法律法規(guī)保障下，農(nóng)村金融的各項支持政策才能夠有效落地。因此，針對我國當(dāng)前沒有專門的農(nóng)村金融立法實際，應(yīng)盡快制定農(nóng)村金融法律體系，對支持農(nóng)村金融發(fā)展的政策措施給予制度明確，進而提高政策的規(guī)范性和嚴(yán)肅性。

3.完善農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險保障機制。農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性、農(nóng)戶的低抗風(fēng)險能力，使得農(nóng)村金融面臨著較高的自然風(fēng)險和市場風(fēng)險，這導(dǎo)致商業(yè)性金融機構(gòu)缺乏動力參與涉農(nóng)信貸。針對這種情況，國外的普遍經(jīng)驗是建立農(nóng)業(yè)保險制度和農(nóng)村信用擔(dān)保制度。因此，在為農(nóng)村金融提供直接經(jīng)濟補償時，我國應(yīng)建立農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險補償和分散機制，著力構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)村信用擔(dān)保體系，以保障各項政府扶持政策取得良好效果。

4.以農(nóng)村合作金融為政策支持著力點。農(nóng)村合作金融與小農(nóng)經(jīng)濟具有高度融合性，能夠以較小的交易成本貼合農(nóng)戶金融需求，化解農(nóng)戶外源性融資難的現(xiàn)實矛盾，有利于激活農(nóng)村資金沉淀和防止農(nóng)村資金外流。我國應(yīng)充分借鑒國外支持農(nóng)村合作金融的發(fā)展經(jīng)驗，以合作互助為原則，構(gòu)建符合農(nóng)村實際的合作金融體系。可率先在落后農(nóng)村地區(qū)開展試點，利用合作性金融、商業(yè)性金融、政策性金融的比較優(yōu)勢，在三者之間建立合作互補機制，如商業(yè)銀行可以為農(nóng)村信用合作組織提供批發(fā)資金，同時政府給予適當(dāng)?shù)呢斦N息，以調(diào)動商業(yè)銀行積極性，實現(xiàn)兩者的有效對接。

5.實現(xiàn)農(nóng)村金融與農(nóng)村經(jīng)濟的良性互動。經(jīng)濟決定金融，金融是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的核心資源。農(nóng)村金融政策的制定不能僅僅根據(jù)金融發(fā)展需要而定，應(yīng)充分考慮到“三農(nóng)”發(fā)展的實際狀況，把農(nóng)村金融與農(nóng)村經(jīng)濟統(tǒng)籌協(xié)調(diào)起來，實現(xiàn)兩者的良性互動。要著力改善農(nóng)村金融市場環(huán)境，調(diào)整與農(nóng)村經(jīng)濟特點不相適應(yīng)的法律政策，全面推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押工作，建立多元化的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，從而保障農(nóng)村金融機構(gòu)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?；ヂ?lián)網(wǎng)具有較強的包容性，可以緩解信息不對稱，降低農(nóng)村金融排斥程度，國家應(yīng)加強農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極引導(dǎo)傳統(tǒng)金融機構(gòu)利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開展農(nóng)村金融業(yè)務(wù)，積極培育農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展。

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