農(nóng)村制度變遷、公共產(chǎn)品供給演變與農(nóng)村社會組織發(fā)展?

◎彭正波 王凡凡

一、引言

隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟體制和政治體制改革的不斷推進，實行村民自治是推動農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展和促進農(nóng)村民主建設(shè)的一條有效途徑。新中國成立以來，農(nóng)村政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)村組織制度、分配制度、生產(chǎn)管理制度和戶籍管理制度隨著農(nóng)村環(huán)境的變化發(fā)生了一系列的變遷［1］。改革開放以后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的廣泛推行和農(nóng)村稅費改革的不斷推進，農(nóng)村制度環(huán)境發(fā)生了明顯的變化，國家權(quán)力從農(nóng)村回歸到社會，農(nóng)民獲得了長久的生產(chǎn)自主權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。政府作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的單一供給主體的地位不斷受到削弱的同時，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與農(nóng)村社會組織之間的關(guān)系也越來越緊密，社會組織開始參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品的行列之中［2］。一直以來，作為公共產(chǎn)品供給主體之一，政府在我國農(nóng)村公共服務(wù)供給方面發(fā)揮著不可替代的作用，表現(xiàn)在政府向農(nóng)民提供日常生產(chǎn)和生活所需要的公共服務(wù)。這種政府主導(dǎo)的供給機制對提高農(nóng)民素質(zhì)、改善農(nóng)民生活環(huán)境、推動新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)和和全面建成小康社會具有深遠意義［3］。盡管受到不同環(huán)境的影響，農(nóng)村社會組織在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中的地位和作用也呈現(xiàn)出差異，但是隨著國家農(nóng)村制度的變遷和公共產(chǎn)品供給機制的不斷演變，農(nóng)村社會組織在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中擔(dān)任的角色越來越明顯。2014年和2015年兩個中央一號文件均提出了“激發(fā)農(nóng)村社會組織活力”的要求。農(nóng)村社會組織的建設(shè)成為了黨和國家備受關(guān)注的問題，并逐漸成為我國新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的迫切任務(wù)。

二、農(nóng)村社會組織發(fā)展的歷史回顧

為了明確解釋不同時期農(nóng)村制度變遷和公共產(chǎn)品供給演變對農(nóng)村社會組織的影響，對我國農(nóng)村的制度變遷和公共產(chǎn)品供給演變的歷程進行梳理是非常有必要的。根據(jù)農(nóng)村制度變遷和公共產(chǎn)品供給演變的里程碑式標志，本文將新中國成立以來農(nóng)村制度變遷和公共產(chǎn)品供給演變分為三個階段，即人民公社時期、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時期和農(nóng)村稅費改革后等三個時期［4］。

（一）人民公社時期的農(nóng)村制度變遷、公共產(chǎn)品供給演變和社會組織發(fā)展

新中國成立初期，通過土地改革，我國確立了農(nóng)民對土地的私有財產(chǎn)權(quán)，但由于這種私有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不在我國支配地位的意識形態(tài)所界定的制度選擇集合之內(nèi)，因此不符合我國公有制的目標。1953年，中共中央連續(xù)頒布了《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》和《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)初級合作化組織初步成立，全國成立了14000個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社初級組。1958年，中共中央通過了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》，截止到該年年底，全國有99%以上的農(nóng)戶加入了人民公社。隨著國家權(quán)力的逐漸下放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至農(nóng)村地區(qū)的合法政權(quán)逐步形成，實行的人民公社制度逐漸演變?yōu)檎绾弦坏慕M織制度。農(nóng)村社會組織的地位和作用因人民公社的產(chǎn)生和發(fā)展而逐漸被人民公社所取代，導(dǎo)致農(nóng)村社會組織供給農(nóng)村公共產(chǎn)品和參與農(nóng)村治理的基礎(chǔ)在政治制度上被進一步削弱。這一時期的生產(chǎn)經(jīng)營管理制度、勞動分配制度和戶籍管理制度等方面的變遷也在不同程度上限制了農(nóng)村社會組織的發(fā)展。

1962年9月，黨的八屆十中全會通過《農(nóng)村人民公社工作條例》，明確說明了人民公社建立的組織結(jié)構(gòu)和組織原則。人民公社具有糧食生產(chǎn)、財政管理和商業(yè)經(jīng)營等自主管理權(quán)，成為了農(nóng)村公共產(chǎn)品的唯一主體，而承擔(dān)了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責(zé)任，但也暴露出了諸多弊端。這一時期公共產(chǎn)品供給采用的是自上而下的決策方式。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率不僅受到?jīng)Q策主體意識形態(tài)、知識積累程度和自身利益等主觀方面的影響，而且受到信息不對稱、信息長距離傳遞失真等方面的客觀制約。農(nóng)民僅僅是這個高度集體化組織中的勞動者而缺乏對公共產(chǎn)品的主動訴求，對公共產(chǎn)品供給決策缺少必要的參與權(quán)，導(dǎo)致人民公社提供的公共產(chǎn)品與農(nóng)民的實際需求出現(xiàn)偏差，進一步使得公共產(chǎn)品供給的投入和產(chǎn)出效率不高。人民公社和生產(chǎn)大隊在公共產(chǎn)品供給資金籌集和供給決策方面占據(jù)主導(dǎo)地位，農(nóng)民或者其他社會組織不具備話語權(quán)和決策權(quán)，也不存在私人、市場和第三方供給主體，農(nóng)村社會組織的發(fā)展受到很大程度的限制。

（二）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時期的農(nóng)村制度變遷、公共產(chǎn)品供給演變和社會組織發(fā)展

1982—1986年中央連續(xù)下發(fā)的五個1號文件均指出，要不斷鞏固家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，并且該制度于1993年被正式寫入《中華人民共和國憲法》。1998年正式實施的《村民委員會組織法》規(guī)定，村委會是我國農(nóng)村基層的群眾自治組織。我國農(nóng)村正式進入了“鄉(xiāng)政村治”的新時代。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制從根本上體現(xiàn)了農(nóng)民和生產(chǎn)資料直接結(jié)合的關(guān)系。農(nóng)民獲得了清晰的土地使用權(quán)，擁有了自主支配勞動成果的權(quán)利，激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)和投資熱情，解放了農(nóng)村的生產(chǎn)要素，通過市場配置社會資源來滿足農(nóng)民生活需求的形式得以實現(xiàn)。這一時期，政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及其下屬村委會主要承擔(dān)了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的任務(wù)。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的多元化特征逐步出現(xiàn)，私人或私人合作團體等民間供給模式也開始形成。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體和籌資機制的演變?yōu)檗r(nóng)村社會組織提供了發(fā)展空間，農(nóng)村社會組織的發(fā)展呈現(xiàn)出回暖的態(tài)勢。

1998年11月，九屆全國人大通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》明確了農(nóng)村組織的屬性，農(nóng)村組織不再是國家派出性和從屬性組織，而是一個具有公共性質(zhì)的組織。至此，國家權(quán)力開始由農(nóng)村逐漸回歸到社會，農(nóng)村居民實現(xiàn)了自治。1999年，中共中央國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進一步加強民間組織管理工作的通知》，指出民間組織對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的深遠影響，強調(diào)民間組織在政府和農(nóng)村居民之間發(fā)揮了重要的紐帶作用。盡管家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時期的社會組織在規(guī)模和數(shù)量上都具有較強的局限性，但不可否認的是，社會組織參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給在一定程度上緩解了政府投入不足而導(dǎo)致的公共產(chǎn)品供給短缺的困境。

（三）稅費改革后的農(nóng)村制度變遷、公共產(chǎn)品供給演變和社會組織發(fā)展

綜合前面兩個階段的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度可以看出，農(nóng)村公共產(chǎn)品以制度外籌資的形式為主，農(nóng)民的公共產(chǎn)品供給負擔(dān)較大。因此，2000年開始的農(nóng)村稅費改革的主要目的是通過規(guī)范以土地為征稅和負擔(dān)對象的農(nóng)業(yè)稅制，限制基層政府向農(nóng)民集資、收費和分擔(dān)公共產(chǎn)品供給成本，從而減輕農(nóng)民的負擔(dān)。農(nóng)村進行稅費改革后，公共產(chǎn)品供給主體仍然以政府供給為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會依然是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主要組織者，負責(zé)農(nóng)村公共事業(yè)的供給。此時，私人和私人部門供給在政府的支持和鼓勵下繼續(xù)增多。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給開始出現(xiàn)私人供給、自愿捐助供給和新型合作經(jīng)濟組織供給等形式，并且逐漸走向成熟，為農(nóng)村社會組織介入到農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給提供了良好的發(fā)展契機。

他可以活下去，把它帶到光輝的海洋里那條船上。他的笑聲粗厲可怕，跟烏鴉的怪叫一樣，而那條病狼也隨著他，一陣陣地慘嗥。突然間，他不笑了。如果這真是比爾的骸骨，他怎么能嘲笑比爾呢；如果這些有紅有白，啃得精光的骨頭，真是比爾的話？

2004年9月，中共中央通過《關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，提出要充分發(fā)揮社會組織在利益協(xié)調(diào)和矛盾化解方面的作用。2006年10月通過的《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》進一步規(guī)范了農(nóng)村民間組織的發(fā)展，支持和引導(dǎo)民間組織更加專業(yè)化，保護民間組織及其社員的利益。隨著農(nóng)村稅費改革的不斷推進，農(nóng)村社會組織的規(guī)模在不斷壯大的同時，其發(fā)展質(zhì)量和種類數(shù)量也得到了相應(yīng)的提升。

三、農(nóng)村社會組織發(fā)展的動力機制分析

綜合以上對農(nóng)村社會組織三個階段發(fā)展歷程的梳理，本文基于農(nóng)村制度變遷和公共產(chǎn)品供給演變視角，分析農(nóng)村民進組織發(fā)展的動因。

（一）公共產(chǎn)品供給演變對農(nóng)村社會組織發(fā)展的作用機制

農(nóng)村社會組織參與到公共產(chǎn)品供給具有一定的可行性，表現(xiàn)在以下三個方面：第一，社會組織的介入能夠有效打破政府壟斷供給的局面，形成多元供給的格局，有助于提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效率；第二，農(nóng)村社會組織所提供的公共產(chǎn)品更加符合農(nóng)民的多元化和差異化需求，能夠避免因政府統(tǒng)一供給而產(chǎn)生的偏差；第三，農(nóng)村社會組織成為公共產(chǎn)品的供給主體之一，能夠促使各供給主體之間的競爭、合作和協(xié)調(diào)，最后達成統(tǒng)一供給的模式，促進農(nóng)村公共產(chǎn)品加速發(fā)展。

人民公社時期的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體和籌資機制均為高度集中的人民公社，并且采用自上而下的決策機制，沒有考慮到農(nóng)民的差異化和多樣化需求。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的出現(xiàn)和市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，國家減弱了對農(nóng)村的行政控制，農(nóng)民獲得了相當(dāng)大的自主空間，但這也意味著原本脆弱的集體經(jīng)濟受到削弱，政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給出現(xiàn)了嚴重不足的現(xiàn)象，但這為農(nóng)村社會組織提供了參與公共產(chǎn)品供給和農(nóng)村治理的空間。農(nóng)村社會組織能夠在政府“不該管”、“管不了”和“管不好”的農(nóng)村公共事物彌補因為“政府失靈”所帶來的不足，并且承擔(dān)起部分農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的職能［5］。農(nóng)民自發(fā)組織起來解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題，彌補政府供給不足和農(nóng)村治理上的缺陷，從而構(gòu)成了農(nóng)村社會組織參與農(nóng)村事務(wù)的政治環(huán)境。

農(nóng)村進行稅費改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的格局仍舊沒有改變，但是與之前兩個階段相比，在政府的支持和鼓勵下，農(nóng)村社會組織在公共產(chǎn)品供給中發(fā)揮的作用越來越明顯，并且其規(guī)模和數(shù)量方面也得到了空前的發(fā)展，形式包括農(nóng)村新型合作經(jīng)濟組織、自愿捐獻方面。

（二）農(nóng)村制度變遷對農(nóng)村社會組織發(fā)展的作用機制

從制度變遷的角度來看，人民公社的形成和確立具有強烈的強制性變遷色彩。這種“政社合一”的組織制度使得國家通過人民公社這種基層組織來實現(xiàn)對農(nóng)村經(jīng)濟資源的整合和對公共產(chǎn)品的供給。集體化經(jīng)營的生產(chǎn)管理體制剝奪了農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，農(nóng)民或者社會組織無法通過個人力量來供給公共產(chǎn)品，并且工分制的分配制度進一步鞏固了以人民公社和生產(chǎn)大隊作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的地位。此外，戶籍管理制度在很大程度上限制了農(nóng)村人口的制度流動，不僅形成了城鄉(xiāng)二元分離戶籍制度，而且還抑制了老鄉(xiāng)會和宗族組織等社會組織的崛起［6］。

改革開放以后，我國由計劃經(jīng)濟體制逐漸向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，市場調(diào)配資源的浪潮開始在國內(nèi)掀起，市場機制逐步滲透到農(nóng)村社會并且?guī)砹死嬷黧w的蘇醒和分化，加速了社會資源的流動，導(dǎo)致傳統(tǒng)的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生改變。人民公社時期的組織制度、生產(chǎn)經(jīng)營管理制度、分配制度和戶籍管理制度已經(jīng)不適應(yīng)農(nóng)村的市場化競爭要求。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的廣泛推行和人民公社的解體，我國農(nóng)村普遍成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府機構(gòu)，農(nóng)村組織制度發(fā)生很大的變化，進入了“鄉(xiāng)政村治”的新時代。農(nóng)民開始獲得相對獨立的產(chǎn)權(quán)，農(nóng)村逐步出現(xiàn)了集體產(chǎn)權(quán)和私人產(chǎn)權(quán)共存的現(xiàn)象。在流動人口管理制度方面，上世紀八十年代中期，國家為解決農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移問題，放寬了農(nóng)村居民進城的限制，農(nóng)村勞動力跨區(qū)域流動規(guī)模越來越大，這種大規(guī)模的人口流動進一步強化了農(nóng)村流動人口社會資本的集聚，使得傳統(tǒng)的以血緣、地緣和親緣關(guān)系為紐帶的農(nóng)村社會組織更容易形成和發(fā)展。

2000年開始試點的農(nóng)村稅費改革是農(nóng)村社會一次重大的制度變遷，涉及到政治和經(jīng)濟上的諸多變化。這一時期，農(nóng)村地區(qū)的國家力量和影響進一步減弱，但是“強國家-弱社會”的格局沒有發(fā)生太大的變化，特別是國家在這一時期的主要目標是進行工業(yè)化和城市化的建設(shè)，這就需要農(nóng)村社會供給包括土地、勞動力和資金等方面的要素。因此，國家一方面允許村級組織和農(nóng)村社會組織進行農(nóng)村社會的管理和發(fā)展，另一方面抑制社會組織的成長，并且通過各種方式將村級組織行政化來加強對農(nóng)村的實際控制。

（三）公共產(chǎn)品供給演變和農(nóng)村制度變遷的交互作用

人民公社時期“政社合一”的組織制度和高度集體化的生產(chǎn)管理制度要求人民公社成為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給、籌資的唯一主體和決策機構(gòu)，其他非正式的社會組織不能參與其中。隨著“村民自治”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)村治”組織制度的確立，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式也恢復(fù)到以家庭為單位，農(nóng)民的分配制度也發(fā)生了相應(yīng)的變化，其收入來源于土地承包經(jīng)營和非農(nóng)收入兩個方面。此時，農(nóng)民對公共產(chǎn)品供給的數(shù)量和質(zhì)量提出更高要求的同時，也加強了其對公共產(chǎn)品多樣化和差異化的訴求。為彌補政府在供給農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上存在的嚴重不足，農(nóng)村社會組織也逐漸參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給行列之中，促進農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體和籌資渠道的多元化發(fā)展。農(nóng)村制度變遷通過改變社會資源的流動、社會資本的集聚、利益主體的分化和國家權(quán)力的轉(zhuǎn)變等方面來直接影響社會組織的發(fā)展，也可通過影響農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制來間接影響農(nóng)村社會組織的發(fā)展。歸根結(jié)底，農(nóng)村制度變遷是影響農(nóng)村社會組織發(fā)展的根本因素。

四、農(nóng)村社會組織發(fā)展的思考與展望

通過分析建國以來我國農(nóng)村社會組織發(fā)展歷程，我們發(fā)現(xiàn)其動因來源于三個方面：第一，在社會和經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的過程中，農(nóng)村組織制度、生產(chǎn)管理制度、分配制度和戶籍管理制度均發(fā)生了變遷，這種制度變遷一方面引起了社會資本的集聚、利益主體的分化和社會資源的流動，并且在國家權(quán)力回歸的背景下和市場競爭的驅(qū)動下，農(nóng)村社會組織獲得了良好的發(fā)展空間；第二，農(nóng)村制度環(huán)境的變遷直接影響農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制，進一步影響農(nóng)村社會組織的發(fā)展；第三，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制本身的演變歷程也是影響農(nóng)村社會組織發(fā)展的重要因素。在農(nóng)村制度變遷和公共產(chǎn)品供給演變過程中，農(nóng)村社會組織發(fā)展也產(chǎn)生了一系列的問題，具體表現(xiàn)在農(nóng)村社會組織發(fā)展的法律制度與現(xiàn)實生成空間存在張力，資金短缺和人才匱乏與農(nóng)村社會組織發(fā)展的實際需求存在偏差，農(nóng)村社會組織的行政化傾向非常嚴重以及團體利益表達的狹隘性與公共意志表達的矛盾。

推進農(nóng)村社會組織的發(fā)展是加速我國全面建成小康社會和加速新型城鎮(zhèn)化建設(shè)以及實現(xiàn)農(nóng)村社會管理創(chuàng)新的路徑。作為政府與農(nóng)民之間溝通的橋梁，農(nóng)村社會組織為實現(xiàn)農(nóng)村自我管理、自我服務(wù)和自我發(fā)展提供了一個良好的發(fā)展平臺。農(nóng)村制度變遷和公共產(chǎn)品供給演變構(gòu)成了農(nóng)村社會組織發(fā)展的生長動力。反過來，農(nóng)村社會組織的發(fā)展也對農(nóng)村制度環(huán)境的變化和公共產(chǎn)品供給機制的演變產(chǎn)生了重要的影響。在當(dāng)前制度環(huán)境下，發(fā)展農(nóng)村社會組織，政府應(yīng)當(dāng)完善有關(guān)農(nóng)村社會組織的法律規(guī)范，加強對社會組織的引導(dǎo)和扶持，農(nóng)村社會組織應(yīng)當(dāng)規(guī)范其內(nèi)部的管理機制，并且進一步開發(fā)其服務(wù)職能，為農(nóng)村社會組織的發(fā)展提供良好的發(fā)展環(huán)境和成長空間，充分發(fā)揮其供給農(nóng)村公共產(chǎn)品和治理農(nóng)村事物的職能。

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［5］張旭.農(nóng)村民間組織參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的路徑探析［J］.長春師范大學(xué)學(xué)報，2016，（3）.

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