經(jīng)濟新常態(tài)下農(nóng)村發(fā)展問題及對策研究?

◎張英麗 楊正勇

2013年底，習近平總書記在中央經(jīng)濟工作會議中強調(diào)要注重處理好經(jīng)濟社會發(fā)展各類問題，既防范增長速度滑出底線，又理性對待高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長的新常態(tài)。習總書記多次在專門研究“三農(nóng)”會議中強調(diào)，要重視“三農(nóng)”工作，培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力。基于此，文章探究經(jīng)濟新常態(tài)背景下中國農(nóng)村發(fā)展中存在的問題及發(fā)展策略。

經(jīng)濟新常態(tài)是中國未來數(shù)年經(jīng)濟發(fā)展的新態(tài)勢。新常態(tài)的定義主要體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展速度、結(jié)構(gòu)和模式上。首先，經(jīng)濟新常態(tài)是經(jīng)濟增長速度的新常態(tài)，新常態(tài)階段經(jīng)濟增長速度有所放緩［1］，貿(mào)易增長幅度放緩尤其明顯［2］。其次，新常態(tài)的內(nèi)涵也包括經(jīng)濟增長結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與調(diào)整［3］。另外，新常態(tài)還意味著經(jīng)濟增長模式的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)粗放的高速增長模式將向高效率低成本可持續(xù)的增長模式轉(zhuǎn)變［4］。新常態(tài)階段最大的困難在于經(jīng)濟增速如何平穩(wěn)換擋并且防止經(jīng)濟增長失速［5］。

經(jīng)濟新常態(tài)對中國經(jīng)濟增長的影響是多方面的，農(nóng)村經(jīng)濟作為中國經(jīng)濟社會重要的一部分，新常態(tài)的變化會從多個方面影響著中國農(nóng)村發(fā)展。改革開放以來，隨著各種新技術的應用，農(nóng)民收入快速增長，同時農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不再是單一的農(nóng)業(yè)，制造業(yè)、建筑業(yè)及服務業(yè)等多種鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)推動了農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展。但在新常態(tài)階段，農(nóng)村經(jīng)濟需要探究在經(jīng)濟發(fā)展速度放緩，經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)調(diào)整與增長模式轉(zhuǎn)變的背景下如何繼續(xù)維持農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展等一系列問題的對策。

一、經(jīng)濟新常態(tài)特點與農(nóng)村發(fā)展挑戰(zhàn)

新常態(tài)下經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢的轉(zhuǎn)變將對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展造成一定的影響。新常態(tài)下農(nóng)村經(jīng)濟的特點具體表現(xiàn)為：

首先，農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力從無限供給向有限供給轉(zhuǎn)變，這對農(nóng)村勞動力素質(zhì)、資本效率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提出了新要求。一方面，隨著農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展及教育水平的不斷提高等，農(nóng)村勞動力的素質(zhì)有了極大地提高，人均產(chǎn)出及人均收入等發(fā)生了質(zhì)的變化。另一方面，近些年中國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅猛，城鎮(zhèn)經(jīng)濟部門更高的邊際回報率吸引著農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，導致農(nóng)村勞動力絕對數(shù)量有所降低。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)主要依靠勞動力絕對數(shù)量的投入來提高產(chǎn)出，但隨著人口紅利的降低以及城鎮(zhèn)化的發(fā)展，導致農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，從事農(nóng)業(yè)勞動力不足，從而導致出現(xiàn)農(nóng)田閑置的現(xiàn)象，威脅國家糧食戰(zhàn)略安全。

其次，經(jīng)濟形態(tài)從工業(yè)經(jīng)濟形態(tài)向服務經(jīng)濟形態(tài)轉(zhuǎn)變，這需要農(nóng)村經(jīng)濟注重農(nóng)業(yè)發(fā)展的同時也要加快非農(nóng)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，繼續(xù)推動農(nóng)民增收。改革開放以來，國家在保證農(nóng)業(yè)穩(wěn)步增長的同時，還增加對農(nóng)村地區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的投資以增加農(nóng)村收入水平，典型的代表是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。長期以來，農(nóng)民的經(jīng)營性收入和工資性收入占農(nóng)民收入相當大的一部分，其中大部分收入得益于農(nóng)村地區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在農(nóng)村地區(qū)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)多集中在制造業(yè)、建筑業(yè)、交通運輸業(yè)、輕工業(yè)等多種工業(yè)部門，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對落后。隨著城鎮(zhèn)第二產(chǎn)業(yè)技術的不斷革新以及第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的技術升級，農(nóng)村地區(qū)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率與利潤相對低下，從而無法繼續(xù)有效提高農(nóng)民收入。

再者，經(jīng)濟全球化的技術升級和商品輸出向資本輸出的轉(zhuǎn)變，這對農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量提出了更高的要求。新一輪互聯(lián)網(wǎng)技術引導的技術升級使得國與國之間的聯(lián)系更加密切，合作與競爭也越來越多。中國逐步加大了與世界各國的經(jīng)濟合作與貿(mào)易交易，不僅僅是工業(yè)與服務業(yè)，農(nóng)業(yè)進出口額也越來越大，商品輸出和經(jīng)濟全球化的發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量要求更為嚴格。在經(jīng)濟全球化和農(nóng)產(chǎn)品自由貿(mào)易背景下，貿(mào)易商品的競爭對象多來自各國的同質(zhì)產(chǎn)品，當貿(mào)易環(huán)境越來越便利時，產(chǎn)品間的競爭越激烈。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量低下，或者因農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)率低下導致價格較高，從而會導致農(nóng)產(chǎn)品出口受阻。

經(jīng)濟新常態(tài)的本質(zhì)特征對農(nóng)村經(jīng)濟提高勞動力質(zhì)量、提高資本產(chǎn)出效率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、促進農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)融合、提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等提出了新的要求。而農(nóng)村地區(qū)除了繼續(xù)推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展以應對經(jīng)濟新常態(tài)的挑戰(zhàn)，還需要從制度、環(huán)境等多方面來改革提高農(nóng)村發(fā)展的新動能。

二、經(jīng)濟新常態(tài)下農(nóng)村發(fā)展問題

經(jīng)濟新常態(tài)下，一些制度、環(huán)境、政策與技術等方面的問題會阻礙農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，這些問題主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）土地制度問題

新常態(tài)下，雖然土地改革取得了一定的成果，但當前土地制度仍有諸多問題需要改革，來應對新常態(tài)的挑戰(zhàn)。首先，征地制度不透明，降低了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿。當前土地制度只在征地補償標準上提出了解決方案，沒有對征地范圍進行明確。在城鎮(zhèn)化的推動下，大量農(nóng)村勞動力進入城鎮(zhèn)工作，農(nóng)村出現(xiàn)大量閑置宅基地，由于宅基地只能在農(nóng)村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)范圍的約束導致農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地意愿降低，這從而導致農(nóng)村生產(chǎn)資源的閑置。其次，土地確權(quán)未落實。當前農(nóng)村建設性用地產(chǎn)權(quán)制度允許農(nóng)業(yè)用地進行出租、轉(zhuǎn)讓、和入股等多項權(quán)能，農(nóng)村土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)是可以抵押和擔保的，但這在法律上并未得到保護，從而一定程度上約束了農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也妨礙了規(guī)模農(nóng)業(yè)的經(jīng)營發(fā)展。再者，土地征收補償機制并不完善。尤其是隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)戶進入城鎮(zhèn)工作，從而退出承包地，但關于退出方式和補償機制等方面的規(guī)定并不明晰。

（二）戶籍制度問題

在經(jīng)濟新常態(tài)階段，阻礙農(nóng)村勞動力自由流動的戶籍制度仍然存在，不僅阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，也導致農(nóng)村地區(qū)與城鎮(zhèn)地區(qū)收入差距進一步拉大。首先，戶籍制度導致農(nóng)村戶籍勞動力與城鎮(zhèn)戶籍勞動力同工不同酬，造成收入差距。由于戶籍制度的存在，導致城鎮(zhèn)勞動力報酬、其他社會福利均高于農(nóng)村勞動力，導致城鄉(xiāng)收入差距進一步加大。其次，戶籍制度導致城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民隔離，會形成多種二元結(jié)構(gòu)，如城鄉(xiāng)二元財稅體制，二元金融體制，二元醫(yī)療制度，二元養(yǎng)老制度等。經(jīng)濟新常態(tài)不僅要求產(chǎn)業(yè)融合轉(zhuǎn)型升級，更不容許城鄉(xiāng)差異巨大的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。再者，戶籍制度導致農(nóng)村地區(qū)有效內(nèi)需不足，阻礙農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。由于戶籍制度的存在，農(nóng)村勞動力獲得收入相對較低，且社會保障缺失，導致農(nóng)民會更多的儲蓄而較少消費，從而導致農(nóng)村地區(qū)消費不足。

（三）財稅體制問題

在經(jīng)濟新常態(tài)階段，中國雖然在進行財稅體制改革，但現(xiàn)階段仍然實行分稅制。分稅制的優(yōu)點諸多，但缺點卻會影響經(jīng)濟新常態(tài)階段農(nóng)村發(fā)展。首先，當前的分稅制導致地方政府收入偏緊，從而導致農(nóng)村稅收增加。地方政府稅源少、事權(quán)大，導致收入短缺，因此地方政府會加大實際稅收力度，支持更容易出政績的第二和第三產(chǎn)業(yè)，從而導致農(nóng)村地區(qū)財政支援不足。其次，地方政府財政負擔偏重，從而忽略對農(nóng)村地區(qū)的財政補貼。地方政府收入有限，支出卻遠遠大于收入，地方其它項目的支出可能會導致地方政府侵占對農(nóng)村地區(qū)的計劃補貼。再者，農(nóng)村地區(qū)除農(nóng)業(yè)外，還有非農(nóng)經(jīng)濟，政府對農(nóng)村地區(qū)支出的減少，必然影響農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)和非農(nóng)經(jīng)濟的產(chǎn)出水平。在經(jīng)濟新常態(tài)階段，經(jīng)濟發(fā)展速度放緩，政府的稅收收入增長必然降低，地方政府的還債壓力增加，從而會降低對政績不顯著的農(nóng)村地區(qū)的財政投入，從而影響農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與收入提高。

（四）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率問題

在經(jīng)濟新常態(tài)階段，無論是農(nóng)村勞動力的供給減少，還是農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，都要求農(nóng)村勞動者素質(zhì)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展極大地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，如農(nóng)業(yè)機械化、農(nóng)業(yè)化肥的使用、以及更加優(yōu)良的耕種技術的使用等。但與農(nóng)業(yè)發(fā)達國家相比，中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術仍相對落后。首先，農(nóng)村專業(yè)人才不足?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要的是農(nóng)業(yè)方面的專業(yè)人才，而當前城鎮(zhèn)化導致優(yōu)質(zhì)的農(nóng)村人力資源向城鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展受限。其次，傳統(tǒng)家庭生產(chǎn)模式一定程度上阻礙了規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。新技術的使用也具有一定的規(guī)模效應與成本，以家庭為單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式難以形成規(guī)模經(jīng)營，采用新技術可能導致成本上升而利潤降低，因此導致新技術無法有效推廣。

（五）可持續(xù)發(fā)展問題

在經(jīng)濟新常態(tài)階段，必須協(xié)調(diào)好可持續(xù)發(fā)展與外部性之間的問題?？沙掷m(xù)發(fā)展問題與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)效率有著直接的關系。首先，就農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)而言，更容易造成環(huán)境污染。部分工業(yè)行業(yè)在生產(chǎn)過程中會造成污染，在當前大力治理環(huán)境污染監(jiān)管下，多數(shù)污染企業(yè)無法在城區(qū)進行生產(chǎn)，同時農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，為了經(jīng)濟發(fā)展及就業(yè)需要，從而會接受污染企業(yè)進駐生產(chǎn)，這樣污染企業(yè)便遷移至環(huán)境保護監(jiān)管較弱的農(nóng)村地區(qū)，造成空氣、土地及水資源的污染。其次，部分企業(yè)造成污染是由于生產(chǎn)技術落后、生產(chǎn)效率低下導致的，因此生產(chǎn)效率低下的企業(yè)會遷至生產(chǎn)成本更低的農(nóng)村地區(qū)進行生產(chǎn)，從而造成污染。

三、經(jīng)濟新常態(tài)下農(nóng)村發(fā)展策略

（一）深化土地改革，提高土地利用效率

1. 明晰土地產(chǎn)權(quán)制度，細化農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體規(guī)定。土地產(chǎn)權(quán)關系不確定，土地的權(quán)屬關系混亂，這導致土地流轉(zhuǎn)效率低下，妨礙土地的規(guī)模經(jīng)營或者其它用途的發(fā)揮，同時不利于新常態(tài)下流轉(zhuǎn)土地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)。因此，在新常態(tài)時期，必須細化有關農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的法律條文，保障農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地時利益不受損害，這樣才能釋放更多的生產(chǎn)要素，應對經(jīng)濟新常態(tài)的挑戰(zhàn)。

2. 完善土地經(jīng)營權(quán)與宅基地流轉(zhuǎn)機制。新常態(tài)要求充分調(diào)動并使用各項生產(chǎn)要素，土地經(jīng)營權(quán)與宅基地流轉(zhuǎn)機制的不健全將導致土地要素和部分勞動力要素使用效率低下，因此應當繼續(xù)加快推進農(nóng)村土地確權(quán)登記制度，細化土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)的執(zhí)行機制，避免資源的閑置和浪費。

3. 嚴格堅持耕地保護制度。雖然農(nóng)村發(fā)展面臨著經(jīng)濟新常態(tài)的多項挑戰(zhàn)，但糧食安全戰(zhàn)略始終在最重要的位置。因此，多項土地制度改革的底線是堅守耕地保護制度，確保國家的糧食供給安全。

（二）逐步取消戶籍制度障礙，創(chuàng)新人口管理制度

1. 消除戶籍制度改革對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的限制。在新常態(tài)階段，農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移仍是人口流動的趨勢，但戶籍制度限制導致農(nóng)村勞動力無法真正轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)。土地改革允許農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)土地，但戶籍制度限制導致農(nóng)民無法獲得城鎮(zhèn)戶口，從而勢必影響土地改革的進行。因此，戶籍制度改革與土地制度改革須同時進行，妥善處置農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地與在城鎮(zhèn)工作的問題。

2. 轉(zhuǎn)變管理人口方式，改革管理制度。在新常態(tài)階段勞動力供給有限，因此需要充分發(fā)揮城鎮(zhèn)和農(nóng)村勞動力的潛力。破除戶籍制度對勞動力發(fā)揮作用的限制，可以通過建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶口登記制度來消除農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的差異。同質(zhì)的勞動力獲得同樣的報酬，消除了勞動力市場上的扭曲，降低了效率損失，充分發(fā)揮勞動力的潛能。

3. 切實保障轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)的農(nóng)村勞動力的合法權(quán)益。戶籍制度背后是利益的博弈，不改革當前戶籍制度造成的利益扭曲，則無法充分發(fā)揮勞動力潛能來適應經(jīng)濟新常態(tài)的挑戰(zhàn)。農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)，應當具有基本的醫(yī)療、社會保障等方面的權(quán)利。在經(jīng)濟新常態(tài)階段，戶籍制度改革應當堅持轉(zhuǎn)觀念，低門檻，社區(qū)化和保障性的原則來進行。

（三）財稅體制改革，創(chuàng)新政府職能

1. 擴大地方政府財權(quán)，保持政府對農(nóng)村的支持力度。新常態(tài)階段下，農(nóng)村地區(qū)發(fā)展仍然離不開地方政府的財政支持。增加地方政府的財權(quán)，可以允許地方政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，做出合理財政支出安排，給農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供所需的資金支持，保證農(nóng)業(yè)增長與農(nóng)民的增收。

2. 政府制定農(nóng)村發(fā)展前景目標，資源與要素流動由市場決定。在新常態(tài)階段，政府對農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的引導作用仍然非常重要，如需要通過政府來協(xié)調(diào)農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但政府須退出農(nóng)村地區(qū)資源與要素流動的市場，如政府退出農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的買方壟斷市場，否則政府參與容易導致要素和資源市場價格扭曲，降低效率。

（四）發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，推進產(chǎn)業(yè)融合

1. 發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營農(nóng)業(yè)，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)營的優(yōu)勢。在新常態(tài)階段，部分傳統(tǒng)的家庭經(jīng)營模式將逐步轉(zhuǎn)向規(guī)模經(jīng)營模式，釋放農(nóng)村勞動力。同時規(guī)模經(jīng)營有助于農(nóng)業(yè)新技術的推廣使用。因此，新常態(tài)階段，應當穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系，完善農(nóng)村土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)等的制度，為實現(xiàn)多種形式的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營提供便利。

2. 培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。在經(jīng)濟新常態(tài)階段，農(nóng)村高素質(zhì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者仍非常短缺，在勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的背景下，提高農(nóng)村勞動者素質(zhì)對農(nóng)村發(fā)展更加重要。因此，應當建立支持提高勞動者素質(zhì)的政策扶植體系，重點扶植種養(yǎng)大戶和規(guī)模農(nóng)場等，培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，通過提高勞動者素質(zhì)來彌補農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移導致的勞動力供給不足的問題。

3. 推進農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)融合。新常態(tài)階段，產(chǎn)業(yè)融合對農(nóng)業(yè)新技術使用，增加產(chǎn)出，農(nóng)民增收等具有重要作用。農(nóng)村地區(qū)應當以農(nóng)業(yè)為基礎，推廣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈的發(fā)展，建立第一產(chǎn)業(yè)與第二和第三產(chǎn)業(yè)之間的多形式利益鏈接機制，創(chuàng)新融合方式，拓寬農(nóng)民的增收渠道。同時應當拓寬農(nóng)業(yè)的多種功能，推進農(nóng)業(yè)與旅游、文化、健康等行業(yè)的結(jié)合，發(fā)展農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)。

（五）加強生態(tài)保護，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

1. 大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，降低或消除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的污染。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的污染主要是化肥農(nóng)藥污染與種養(yǎng)業(yè)的廢棄物污染。實施化肥農(nóng)藥使用量零增長行動，降低污染嚴重的化肥農(nóng)藥的銷售與使用，同時倡導根據(jù)土質(zhì)施用化肥，提高農(nóng)藥使用的精準性。繼續(xù)推行循環(huán)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，推進種養(yǎng)業(yè)廢棄物的循環(huán)使用。在降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染的同時，應當注意保護未被污染的土地資源等。

2. 治理污染地區(qū)，完善環(huán)境管理機制。在新常態(tài)階段，生態(tài)環(huán)境宜居性是重要的議題。在被污染以及生態(tài)退化嚴重的農(nóng)村地區(qū)應當加強對環(huán)境污染的治理，如改革排污收費標準，建立污染補償制度與污染獎懲制度等。同時加大環(huán)境保護的人力、資金與技術的投入，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

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