出入境交通運輸工具管理領(lǐng)域社會共治模式的創(chuàng)新研究

葉瓊元+王強

[摘 要] 以誠信管理作為一種手段，以誠信作為整合多元力量、凝聚各方共識的制度紐帶，完善執(zhí)法部門間的信息基礎(chǔ)及共享機制、加強監(jiān)管部門的約束機制和建立社會基本的威懾機制，進而塑造“社會共治”治理模式的創(chuàng)新性。

[關(guān)鍵詞] 誠信管理；出入境交通運輸工具管理；多方共管；社會共治

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 01. 067

[中圖分類號] C913.32 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2018）01- 0164- 03

0 引 言

本文以出入境交通運輸工具管理為切入點，以誠信作為整合多元力量、凝聚各方共識的制度紐帶，完善執(zhí)法部門間的信息基礎(chǔ)及共享機制、加強監(jiān)管部門的約束機制和建立社會基本的威懾機制，進而實現(xiàn)該領(lǐng)域“社會共治”治理模式的創(chuàng)新性。

1 問題的緣起：出入境交通運輸工具管理社會共治何以可能

出入境交通運輸工具管理是指為了維護國家主權(quán)、安全和社會秩序，履行對出境、入境的交通運輸工具及其載運的貨物實施檢查、監(jiān)護和管理。

出入境交通運輸工具管理存在政府多個部門交叉管理的現(xiàn)象，問題也就因此而生。首先，在邊防檢查機關(guān)與海關(guān)、檢驗檢疫機關(guān)的協(xié)作執(zhí)法檢查中存在重復檢驗問題。以航空口岸進出港旅客的行李查驗為例，同一個行李在海關(guān)部門經(jīng)過檢查之后還要在檢驗檢疫部門再次檢查，不僅增加了執(zhí)法人員的工作量，還降低了旅客通關(guān)的速度，使旅客產(chǎn)生抵觸心理，不愿配合二次檢查。其次，在出入境交通運輸工具管理程序上的通關(guān)漏洞給社會相關(guān)企業(yè)造成可乘之機。拿進口貨物來說，在海關(guān)放行后，進口商己經(jīng)可以將貨物提走，檢驗檢疫部門失去了對貨物的控制，很難在海關(guān)放行后的第一時間得知并進行現(xiàn)場檢疫，從而導致未經(jīng)檢疫的貨物流入市場。如果未經(jīng)檢疫的動植物貨物中含有疫病疫情，則大大威脅了國家和人民的健康安全。最后，各個政府機構(gòu)間與社會法人主體間存在誠信缺位、監(jiān)管疏漏的現(xiàn)象。各個政府機構(gòu)嘗試了一系列簡化通關(guān)流程、創(chuàng)新監(jiān)管模式的舉措，但是一些企業(yè)法人、個體等在報關(guān)、出入境檢查中誠信意識淺薄，弄虛作假，錯報、虛報、瞞報、編造日常管理記錄、買賣單證、偽造涂改出入境交通運輸工具相關(guān)證件現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴重擾亂了正常的出入境秩序，影響了監(jiān)管的科學性和有效性。

2 基于誠信管理的出入境交通運輸工具社會共治之道

2.1 域外實踐

2.1.1 建立聯(lián)邦企業(yè)架構(gòu)（FEA）

為了解決和實現(xiàn)電子政務(wù)的舉措，需要一個靈活、易于理解的標準化（參考）模式。這種模式被稱為聯(lián)邦企業(yè)架構(gòu)（FEA）。機構(gòu)以公民為中心的統(tǒng)一方式進行溝通是非常重要的，信息可以以更有效的方式進行交流。因此，這個新的FEA將利用技術(shù)投資來避免各機構(gòu)之間不必要的基礎(chǔ)架構(gòu)重疊，通過共享而受保護的信息系統(tǒng)連接業(yè)務(wù)流程，并利用不同的業(yè)務(wù)流程。很明顯，有效的信息共享是有限責任公司的一個主要目標。

2.1.2 美國海關(guān)貿(mào)易伙伴關(guān)系計劃（C-TPAT）

近六年，美國海關(guān)貿(mào)易伙伴關(guān)系計劃（C-TPAT）被譽為在美國創(chuàng)造的唯一最重要、最成功的公私伙伴關(guān)系，提供了設(shè)計、實施和維護安全計劃這一關(guān)鍵供應鏈方面的深刻經(jīng)驗。

“911”后不久，美國海關(guān)和邊境保護局（CBP）成立，以及建立一整套新的規(guī)章制度和使命，并創(chuàng)新性提出了該計劃。計劃主要由三個供應鏈組成。CBP開發(fā)了一個稱為供應鏈安全專家（SCSS）的新職位。被任命為這些專家的人員需要了解所有供應鏈，最終將負責對加入C-TPAT的公司進行驗證和重新驗證。首先，大多數(shù)SCSS驗證人員只有具備足夠的知識和經(jīng)驗才能完成對特定工廠安全協(xié)議的粗略審查。初始供應鏈分析由內(nèi)部審計，國際業(yè)務(wù)和國際運輸完成。同步進行的是，完成風險和脆弱性評估的資產(chǎn)保護，開發(fā)出風險模型，對84個國家的15 000多家供應商和國外供應商進行調(diào)查，并將資源集中在具有最高風險水平的國家和供應商身上。其次，CBP聘請了質(zhì)量保證隊伍（Quality Assurance，QA），負責監(jiān)督各個生產(chǎn)工廠。通過對工廠安全性的全面交叉訓練，配備詳細的調(diào)查問卷，質(zhì)量檢查員每天會對設(shè)施進行記錄，并將其與供應商以前提交的電子報告進行對比。最后，通過實驗射頻識別（RFID）和全球定位系統(tǒng)（GPS），了解掌握貨物是否采取預期的路線，與運營商密切合作，及時發(fā)現(xiàn)問題和處置。

通過該計劃，與社會多元主體建立伙伴關(guān)系，合理安排了公私權(quán)利的分配，將出入境貨物安全風險與各個國家的海關(guān)部門、經(jīng)營商相互承擔，并以誠信等手段實現(xiàn)最終的目標。

2.1.3 GT Nexus出入境交通運輸管理

國外GT Nexus運輸管理允許公司管理其國際和國內(nèi)運輸，通過集成到合作伙伴系統(tǒng)和單一控制層來處理供應鏈復雜性，以監(jiān)控運輸?shù)纳芷?。投標在平臺上完成，合同授予，執(zhí)行監(jiān)控，根據(jù)運輸數(shù)據(jù)的詳細分析進行更改。托運人、供應商和物流服務(wù)提供商都與運輸管理部門合作進行云計算。其特點包括：綜合運輸采購，計劃，執(zhí)行和運費支付和審計、控制層可以實現(xiàn)即時可視化和響應，同時使合作伙伴能夠使用其現(xiàn)有系統(tǒng)、一系列績效分析來衡量計劃的合規(guī)性、靈活配置。有利于降低運輸成本、消除審計過程中的計費錯誤、全球標準化、一個運輸管理平臺、降低運輸提供商的轉(zhuǎn)換成本、獲得更快的部署和擁有低成本、集成第三方控制塔。

3 共治模式下的誠信缺位原因

3.1 政府部門內(nèi)在的誠信平臺缺位

由于誠信管理涉及社會方方面面，缺乏有效協(xié)調(diào)管理和收集共享機制，存在“信息孤島”現(xiàn)象，大量信用信息和行為得不到有效地收集和匯總。與此同時，地區(qū)間的差異導致大量出入境的資料和歷史數(shù)據(jù)得不到電子化記錄和保存，相互機構(gòu)間沒有建立必要的數(shù)據(jù)共享機制和交換機制，導致收集的信息具有分散性。endprint

3.2 公眾——監(jiān)管部門的誠信約束缺位

口岸聯(lián)檢部門對各自的監(jiān)管部門工作存在一定疏漏，且對誠信評價的標準不一致、誠信管理的獎懲措施不統(tǒng)一、缺乏誠信監(jiān)管的約束力導致監(jiān)管力度不完善。

評價標準模糊和粗疏。有的邊檢機關(guān)的誠信評級方法生搬硬套其他領(lǐng)域的信用評價標準，使信用管理與邊檢日常執(zhí)法執(zhí)勤工作的標準和程序脫節(jié)。評價程序不盡完善。人情因素的介入導致評價的程序存在一定的弊端，且無法體現(xiàn)政府公信力。評價指標不盡科學。誠信管理需要選擇客觀的指標體系對服務(wù)對象履行義務(wù)的誠信要素進行公正的分析和判斷。有的直接將法律法規(guī)套用評價指標，造成邊防檢查機關(guān)行政權(quán)力錯位；有的評價標準主觀性強，評級難言準確性；有的把意愿和能力作為評價指標，難以量化和評判，可信度不高。

3.3 公眾——市場主體的誠信威懾缺位

現(xiàn)代意義的威懾理論是由貝克爾在《犯罪與刑罰：一種經(jīng)濟學進路》中提出的，認為人們的犯罪行為與其他行為一樣，都是理性的，都是為了追求利益/效用的最大化。唯物史觀認為在現(xiàn)實世界中，物質(zhì)利益與精神利益是兩種獨立的動因。追求精神利益的目的是個人的心理滿足，是他人和群體取向的，其滿意的指標是自己與他人的差額，在信任、聲譽等層面的追求。若一個理論盡可以選擇自己的前提，如果不是公理，就必須認識到自己理論的界限，以實現(xiàn)其價值性。

4 誠信管理在出入境交通運輸工具管理領(lǐng)域的完善

4.1 加強信息建設(shè)及共享機制

4.1.1 開發(fā)隱私保護UDDI注冊表

通過這樣的UDDI，A機構(gòu)將能夠注冊他/她的信息共享服務(wù)，而不會失去隱私，因為他/她的服務(wù)只有B及想與B共享信息的機構(gòu)可見。通過這種方式，機構(gòu)可以享受UDDI的簡單性和效率，而不會失去機密性；并且不需要專門的安全服務(wù)通知設(shè)施。

4.1.2 開發(fā)用于信任談判的自動軟件代理

開發(fā)自動化或半自動化的軟件代理，是協(xié)商信任和共享敏感信息相互代表相應的機構(gòu)。以這種方式，人類可以完全或部分地擺脫運行信息共享協(xié)議所需的勞動（或努力），并且可以實現(xiàn)更有效和及時的信息共享。更及時的信息共享意味著更及時地發(fā)現(xiàn)出入境交通運輸工具管理的風險，并減少這種風險造成的損失。使用軟件代理的關(guān)鍵研究問題是如何使軟件代理人智能地評估一條信息的有效性和效用。

4.1.3 增量信任談判的文件管理

開發(fā)兩個機構(gòu)之間的文檔管理。文件是存儲在您自己的計算機上的信息，以便將來在會話之后使用。隨著文檔管理的發(fā)展，已經(jīng)建立起一定程度的信任的兩個機構(gòu)不必重新開發(fā)相互信任。相反，他們可以使用文件來記住當前的信任狀態(tài)以備將來重用。以這種方式，信息共享可以更快更有效率。

4.1.4 根據(jù)以前存儲的信息進行直接查詢

關(guān)于這項研究，每個機構(gòu)彼此共享信息的另一種有效方法是讓他們根據(jù)已經(jīng)給出的數(shù)據(jù)庫方案信息直接“查詢”其他機構(gòu)的數(shù)據(jù)庫。例如，如果兩個機構(gòu)已經(jīng)彼此共享信息，那么每個機構(gòu)都已經(jīng)獲得了關(guān)于其他機構(gòu)數(shù)據(jù)庫的實質(zhì)性方案信息。這樣的方案信息可以使兩個機構(gòu)能夠組成準確的可執(zhí)行查詢。通過直接從一個機構(gòu)發(fā)送查詢到另一個機構(gòu)，代理機構(gòu)將能夠精確地確定他/她想要獲得的信息的細節(jié)。

4.2 加強監(jiān)管部門的約束機制

4.2.1 建立政府執(zhí)法監(jiān)督機制

（1）加強政府誠信信息收集機制。政府的誠信信息也應增加透明度。一是建立社會監(jiān)督機制，在政府網(wǎng)站公示誠信管理工作程序和辦事職能，實行掛牌服務(wù)，公布監(jiān)督電話，設(shè)立群眾意見箱，從服務(wù)對象中選出代表擔任誠信管理執(zhí)法監(jiān)督員，切實起到外部監(jiān)督制約的作用。二是啟動誠信管理內(nèi)部糾錯程序和追責機制。在海關(guān)、檢驗檢疫、邊防檢查機關(guān)等多個部門存在執(zhí)法活動的過錯和不適當?shù)臅r候，應按照相關(guān)法律法規(guī)進行追究；三是建立執(zhí)法信用檔案，引入外部評議，將口岸企業(yè)、聯(lián)檢單位、出入境人員的反饋和單位同事的評價納入相關(guān)考評系統(tǒng)。

（2）實現(xiàn)誠信信息的共享和動態(tài)核查。信息需要共享和動態(tài)性核查。首先，建立誠信管理數(shù)據(jù)庫，通過架構(gòu)口岸數(shù)據(jù)采集、分析、比對、存儲等各個環(huán)節(jié)，整合邊檢信息資源，綜合分析應用。其次，進一步擴展，通過整合公安出入境信息系統(tǒng)、邊檢梅沙系統(tǒng)、外交部門業(yè)務(wù)平臺等數(shù)據(jù)資源構(gòu)建出入境信息平臺，實現(xiàn)各部門互聯(lián)互通、共享資源。最后，通過專用安全接口和選擇性過濾技術(shù)接入到國家信用信息共享平臺，形成全國統(tǒng)一的信用數(shù)據(jù)庫，通過信息交換機制，實現(xiàn)誠信管理國家層面的有效協(xié)作與配合。

4.2.2 加強市場主體的相關(guān)監(jiān)管及誠信評價

（1）自我管理。服務(wù)對象要先進行自我評估，存在不符合信用認證標準情形的需要提前規(guī)范改進，并提交自我評估報告。經(jīng)過信用認證的企業(yè)對所屬人員負責，建立與邊檢誠信管理相對應的內(nèi)部管理制度，在邊檢機關(guān)的監(jiān)督指導下，行使一定的自管權(quán)來規(guī)范從業(yè)行為。

（2）動態(tài)核查。邊防檢查機關(guān)根據(jù)不同情況對服務(wù)對象落實《誠信管理責任協(xié)議書》的情況進行動態(tài)抽查。一是不定期按照一定的比例突擊檢查；二是參與口岸執(zhí)法部門的聯(lián)合行動；三是通過口岸聯(lián)檢單位、出入境人員的反饋及日常執(zhí)勤人員的評價綜合考量。

（3）定期審核。如果符合監(jiān)管要求，參照首次認證標準，每年進行一次定期考核，通過后繼續(xù)享受相關(guān)待遇。未通過則給予整改的期限，并給予針對性的指導和幫助；成為一般信用服務(wù)對象后如果出現(xiàn)違背監(jiān)管要求的事項，則取消信用管理認證資格，情節(jié)嚴重的，列為失信黑名單；如果通過定期考核并達到誠信管理的附加標準，則提升為高級信用對象，享受最惠待遇；定期考核后邊檢機關(guān)將結(jié)果公示

4.2.3 加強誠信風險監(jiān)督機制

（1）風險監(jiān)督的重點。主要包括：事前審查提前發(fā)現(xiàn)風險；通過社會信用信息即時分析、比對；報檢信息與信息系統(tǒng)不一致的；有情報顯示需要針對性檢查的；重點國家船舶或重大安保任務(wù)期間提升管理等級；定期考核被列入信用黑名單的從嚴管理。endprint

（2）風險監(jiān)督的預警模型。各地邊檢機關(guān)根據(jù)不同的出入境形勢、地理位置和業(yè)務(wù)統(tǒng)計建立差異化的信用風險預警模型，系統(tǒng)地對信用風險信號進行識別、評價和估計，根據(jù)風險指標分析管理風險的發(fā)生領(lǐng)域、發(fā)生概率、危害程度，使風險預警成為信用管理中的重要依據(jù)和導向，根據(jù)風險預警積分確定監(jiān)管重點和抽查比例，高風險對應失信對象，全程必須接受檢查和監(jiān)管；風險很低對應一般信用管理對象，確定比例在碼頭進行抽查，即實現(xiàn)以風險評級為標準的多層級、強弱交叉的不同的檢查、監(jiān)護等管理方式，例如將出入境船舶預檢預報和歷史記錄輸入模型確定該船舶出入境（港）相應的監(jiān)護等級和管控措施

4.3 建立社會基本的威懾機制

4.3.1 建立社會市場主體的誠信威懾機制

誠信管理應充分發(fā)揮出入境交通運輸工具的所有者、代理公司及負責所在區(qū)域的行業(yè)協(xié)會的潛能，使管理資源從分散到統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變。以國際船舶為例，邊檢機關(guān)在掌握執(zhí)勤區(qū)域總體信息、風險可控的基礎(chǔ)上，依據(jù)《國際船舶和港口設(shè)施保安規(guī)則》《中華人民共和國國際船舶保安規(guī)則》《中華人民共和國港口設(shè)施保安規(guī)則》中對船舶自管和港區(qū)協(xié)管設(shè)置標準和要求，發(fā)揮口岸單位優(yōu)勢，積極引導船方、碼頭企業(yè)開展監(jiān)管，通過優(yōu)化協(xié)同來提升口岸治理的整體效能，實現(xiàn)管理手段由“點、線”控制轉(zhuǎn)向“面”控制的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)社會的威懾力。

4.3.2 建立公權(quán)下的誠信懲罰機制

邊防檢查機關(guān)要充分考慮口岸相關(guān)單位、個人的利益訴求，要凸顯守信受益，將守法者在出入境便利政策方面列為優(yōu)先選擇對象，充分享有應有的信用回報，使其在名譽上、經(jīng)濟利益上得到好處。但是在邊防檢查可采取的措施中，實現(xiàn)差別性對待是具有一定難度的。

（1）預檢手續(xù)合理運用。對于信譽高、辦妥預檢手續(xù)的船舶，可以采取一定的便利措施，例如抵達后即可上下作業(yè)人員、裝卸貨物等；同時，也可以直接拒絕辦理預檢手續(xù)，延長其檢查的手續(xù)。

（2）注重核查方式方法。對自身管理規(guī)范、信譽度高的出入境船舶可免于核查；相反，對自身管理不規(guī)范、經(jīng)常出現(xiàn)差錯的船舶應重點核查，對其載運的貨物、人員及其行李物品均應進行核查等。

5 結(jié) 語

在我國政府職能轉(zhuǎn)變、簡政放權(quán)的背景下，運用誠信管理手段成為了出入境交通運輸工具管理社會共治的創(chuàng)新之路。本文從誠信角度，通過對出入境交通運輸工具管理領(lǐng)域多部門管理、多元主體等現(xiàn)象的分析，探究其誠信缺位的原因，從而提出相應的完善措施，更好地保障政府間的基于信任的信息共享以及與社會組織、市場主體、管理對象的合作關(guān)系，有效履行其社會公共管理職能，提高出入境交通運輸工具管理的治理能力。

注：通訊作者，王強（指導教師）

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