城郊地區(qū)失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題與路徑重構(gòu)研究

■劉健

現(xiàn)代化的過(guò)程包含著工業(yè)化和城市化的過(guò)程，工業(yè)發(fā)展和城市對(duì)外擴(kuò)展都依賴(lài)著國(guó)家對(duì)于土地的征收。2016年底，中國(guó)城市化率為57.6%，預(yù)計(jì)到2020年達(dá)到60%，如此快速的城市化進(jìn)程其代價(jià)就是衍生出大規(guī)模的失地農(nóng)民群體。由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展非均衡性以及失地農(nóng)民個(gè)體有其特殊性，無(wú)法給予每個(gè)失地農(nóng)民最契合的安置方式，許多人在失去土地的同時(shí)也失去了維持基本收入來(lái)源的務(wù)農(nóng)工作，成為“種地?zé)o田、就業(yè)無(wú)崗、低保無(wú)份”的城市邊緣人。

就業(yè)是民生之本，對(duì)失地農(nóng)民發(fā)展具有重要意義，在促進(jìn)其融入社會(huì)生活、有效規(guī)避社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。即使是城郊失地農(nóng)民的就業(yè)，也會(huì)受制于自身技能、搜尋成本、勞動(dòng)力市場(chǎng)信息不對(duì)稱(chēng)和擇業(yè)觀念因素。因此，如何完成城郊失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題的路徑重構(gòu)，如何實(shí)現(xiàn)就業(yè)穩(wěn)定、收入增長(zhǎng)以完成新市民的轉(zhuǎn)型任務(wù)，如何在土地征收后促進(jìn)城郊失地農(nóng)民生活質(zhì)量提高，顯得尤為重要。

一、內(nèi)涵界定

（一）城郊地區(qū)失地農(nóng)民

以與土地聯(lián)系強(qiáng)弱程度劃分，我國(guó)失地農(nóng)民應(yīng)分為兩大類(lèi)：其一是土地主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的中西部中小城市失地農(nóng)民；二是土地已經(jīng)完全或者即將完全用于工商業(yè)用途的大中城市郊區(qū)和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的失地農(nóng)民。前者占據(jù)農(nóng)民群體中的絕大多數(shù)，后者占據(jù)農(nóng)民群體中的少數(shù)。失去土地意味著農(nóng)民失去獲取物質(zhì)資料的基本途徑，會(huì)對(duì)他們的就業(yè)、生活產(chǎn)生沖擊，不過(guò)由于城郊失地農(nóng)民能夠享受到土地在轉(zhuǎn)型過(guò)程中產(chǎn)生巨額的增值收益，他們可以獲得貨幣補(bǔ)償、住房安置以及社會(huì)保障安置等。在征收土地與征地補(bǔ)償雙重因素作用下，城郊失地農(nóng)民的就業(yè)行為究竟呈現(xiàn)出何種現(xiàn)狀與趨勢(shì)，值得深思。因此本文以第二類(lèi)失地農(nóng)民作為研究對(duì)象。

此外，城郊失地農(nóng)民為在土地被征收之前依然從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)以獲得農(nóng)業(yè)收入的失地農(nóng)民，該群體內(nèi)部可細(xì)分為純農(nóng)戶(hù)和兼農(nóng)戶(hù)，即務(wù)農(nóng)之外不再?gòu)氖缕渌ぷ鞯霓r(nóng)戶(hù)和既務(wù)農(nóng)又在二、三產(chǎn)業(yè)中從事非農(nóng)勞動(dòng)的農(nóng)戶(hù)。

（二）土地與就業(yè)

代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕模式是當(dāng)前中國(guó)農(nóng)民較為典型的家庭生計(jì)模式，農(nóng)民家庭中年長(zhǎng)的人在家務(wù)農(nóng)，年輕的人外出務(wù)工，家庭能夠得到兩份收入。城郊失地農(nóng)民所掌握的土地具有區(qū)位特殊性和不可移動(dòng)性，正因?yàn)檫@兩種特性使得該區(qū)域農(nóng)民較早的受到工業(yè)化城市化進(jìn)程的沖擊，與土地聯(lián)系程度變得十分薄弱，年長(zhǎng)抑或年輕農(nóng)民在進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)同時(shí)也主動(dòng)加入到當(dāng)?shù)氐亩?、三產(chǎn)業(yè)中以獲得非農(nóng)收入，并且家庭收入以非農(nóng)收入為主。因?yàn)榉寝r(nóng)工作的存在，失去土地并不意味著失去工作；但如果失去非農(nóng)工作，失地農(nóng)民就意味著失業(yè)，無(wú)法再以務(wù)農(nóng)謀生。這樣來(lái)看，城郊和農(nóng)村失地農(nóng)民在就業(yè)方面依然存在著一定共性，失去土地不僅意味著失去了一份穩(wěn)定收入來(lái)源和生存發(fā)展權(quán)益，還會(huì)讓自己的生產(chǎn)方式、生活方式、社會(huì)資本、親緣地緣發(fā)生最徹底的變革。不過(guò)城郊失地農(nóng)民依然存在著特殊性，如非農(nóng)技能相對(duì)熟練、失去土地獲得貨幣賠償、擇業(yè)觀念較為靈活等。因此，把握城郊失地農(nóng)民就業(yè)方面的特殊性，妥善進(jìn)行用工安置，重點(diǎn)是保證就業(yè)穩(wěn)定性；促進(jìn)職業(yè)能力開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)生活的可持續(xù)性發(fā)展；轉(zhuǎn)變落后“小農(nóng)”意識(shí)價(jià)值觀，加快樹(shù)立自主擇業(yè)觀念，與時(shí)俱進(jìn)。

二、城郊失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題現(xiàn)狀分析

城郊地區(qū)由于較早的受到工業(yè)化城市化沖擊，年輕勞動(dòng)力最初沒(méi)有學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，就直接投身到非農(nóng)工作中，由于工作性質(zhì)不屬于農(nóng)業(yè)，因此失去土地工作也不會(huì)受到?jīng)_擊；當(dāng)前在城郊地區(qū)從事農(nóng)業(yè)收入的勞動(dòng)者基本上為家庭年長(zhǎng)者，并且愈來(lái)愈多的年長(zhǎng)者在農(nóng)忙時(shí)節(jié)務(wù)農(nóng)而在農(nóng)閑時(shí)會(huì)選擇加入二、三產(chǎn)業(yè)從事非農(nóng)工作以取得非農(nóng)收入，那么土地被征收就使這部分農(nóng)民失去了農(nóng)業(yè)工作，僅剩下二、三產(chǎn)業(yè)中的非農(nóng)工作。城郊失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題研究對(duì)象應(yīng)為在土地被征收之前依然從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)以獲得農(nóng)業(yè)收入的失地農(nóng)民，該群體內(nèi)部可細(xì)分為純農(nóng)戶(hù)和兼農(nóng)戶(hù)，即除務(wù)農(nóng)外不從事其它工作以及除務(wù)農(nóng)外在二、三產(chǎn)業(yè)中從事非農(nóng)勞動(dòng)。

（一）就業(yè)缺乏穩(wěn)定性，就業(yè)率不高

就業(yè)缺乏穩(wěn)定性屬于兼農(nóng)戶(hù)的主要問(wèn)題。失地農(nóng)民雖然在失地前也從事非農(nóng)工作，但是絕大多數(shù)都是臟亂、危險(xiǎn)和辛苦的工作，工作環(huán)境差且收入低，只因在有農(nóng)業(yè)收入的保證下，農(nóng)民以“多掙一點(diǎn)算一點(diǎn)來(lái)貼補(bǔ)家用”想法居多。但是，土地被征收隨之農(nóng)業(yè)收入消失了，單純依靠非農(nóng)工作來(lái)養(yǎng)家糊口導(dǎo)致家庭生計(jì)支出捉襟見(jiàn)肘，失地農(nóng)民想獲得一個(gè)正規(guī)體面且有可觀收入的非農(nóng)工作，這時(shí)頻繁搜尋變換工作成為一個(gè)顯著的特征，就業(yè)的穩(wěn)定性受到?jīng)_擊。另外一個(gè)不容忽視的問(wèn)題，農(nóng)民在農(nóng)忙時(shí)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，農(nóng)閑時(shí)才能從事非農(nóng)工作，農(nóng)民在時(shí)間安排上也不會(huì)讓他們能找到足夠穩(wěn)定的工作，因?yàn)樗麄兊姆寝r(nóng)工作時(shí)間就極其不穩(wěn)定，從這點(diǎn)看來(lái)這些農(nóng)民所從事的非農(nóng)工作多半以拾遺補(bǔ)缺的服務(wù)業(yè)、非正規(guī)就業(yè)為主。以上兩方面可以得到清晰的認(rèn)知，失地農(nóng)民的就業(yè)缺乏穩(wěn)定性。

就業(yè)率不高是純農(nóng)戶(hù)的主要問(wèn)題。純農(nóng)戶(hù)在失地前沒(méi)有從事過(guò)非農(nóng)工作，勞動(dòng)者自身也不具備非農(nóng)工作的相關(guān)技能與經(jīng)驗(yàn)，因而農(nóng)地征收后被迫選擇進(jìn)入到非農(nóng)工作領(lǐng)域。純農(nóng)戶(hù)由于自身原因以及勞動(dòng)力市場(chǎng)中充斥著對(duì)于純農(nóng)或兼農(nóng)戶(hù)高標(biāo)準(zhǔn)專(zhuān)業(yè)技能的苛求，勞動(dòng)力供給高于需求導(dǎo)致純農(nóng)戶(hù)的就業(yè)率十分低下，可持續(xù)生計(jì)受到嚴(yán)重打擊。

（二）就業(yè)質(zhì)量低、隱性失業(yè)逐漸顯性化

無(wú)論是純農(nóng)戶(hù)還是兼農(nóng)戶(hù)，失地農(nóng)民群體的就業(yè)表現(xiàn)出質(zhì)量低、隱性失業(yè)現(xiàn)象愈加嚴(yán)重趨勢(shì)。不少城郊地區(qū)對(duì)失地農(nóng)民安置方式中沒(méi)有就業(yè)安置，即便有就業(yè)安置的地區(qū)，地方政府與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的安置能力十分有限，失地農(nóng)民能夠找到較為體面、收入穩(wěn)定且內(nèi)心滿意的工作非常困難。政府為降低失業(yè)率，緩和社會(huì)矛盾，急于給失地農(nóng)民安置工作；失地農(nóng)民則要面對(duì)無(wú)法取得務(wù)農(nóng)收入且不從事非農(nóng)工作就失業(yè)的現(xiàn)實(shí)情況，也急于搜尋著工作（有收入即可），一般會(huì)以犧牲一定權(quán)益為代價(jià)，如降低工作標(biāo)準(zhǔn)、減少工作福利、工作環(huán)境惡劣等。

隱性失業(yè)是一種經(jīng)濟(jì)學(xué)現(xiàn)象，多出現(xiàn)于發(fā)展中國(guó)家，只是表現(xiàn)為員工收入減少、福利減少甚至取消、縮減工時(shí)等工作安排。城郊地區(qū)的城市化雖然會(huì)帶來(lái)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，二、三產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展隨著提供了就業(yè)崗位，但是由于失地農(nóng)民自身素質(zhì)與非農(nóng)技能的原因?qū)е聼o(wú)法與這些崗位進(jìn)行匹配，這些崗位多半被當(dāng)?shù)貨](méi)有從事過(guò)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)、非農(nóng)技能相對(duì)較高的年輕人所占據(jù)，進(jìn)而使得失地農(nóng)民只能從事園林綠化、公路環(huán)衛(wèi)、衛(wèi)生保潔等對(duì)于技能要求較低工作。即便如此，勞動(dòng)力市場(chǎng)也是供不應(yīng)求，就業(yè)人員遠(yuǎn)超實(shí)際需求，相關(guān)單位為了能夠保證盈利順利運(yùn)營(yíng)，不得不降低員工工資、減少福利項(xiàng)目開(kāi)支來(lái)縮減勞動(dòng)力成本，致使隱性失業(yè)現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重。

（三）失地安置方式與就業(yè)意愿

就業(yè)意愿作為勞動(dòng)者意識(shí)活動(dòng)的內(nèi)容，對(duì)勞動(dòng)供給具有反作用。失地農(nóng)民的就業(yè)意愿會(huì)影響其再就業(yè)行為，而就業(yè)意愿又會(huì)受到年齡、教育程度、健康、年收入、征地補(bǔ)償以及社會(huì)保障等因素的影響，具體表現(xiàn)為年齡小、月收入低、受教育程度高、身體健康、征地補(bǔ)償?shù)鸵约吧绫８唤∪氖У剞r(nóng)民就業(yè)意愿高；反之，則低。年齡、月收入、受教育程度和健康既是影響失地農(nóng)民就業(yè)意愿的因素，也是農(nóng)民甚至市民的影響因素。城郊失地農(nóng)民是失地農(nóng)民中的特殊群體，因?yàn)橥恋靥厥鈪^(qū)位以及國(guó)家過(guò)緊的建設(shè)用地供給政策，農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地的過(guò)程中產(chǎn)生巨額的增值收益，城郊失地農(nóng)民因而能夠享受“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的收益。失地農(nóng)民的土地被征收后，可以獲得一大筆可觀的貨幣收入、幾套住房以及用安置補(bǔ)償款購(gòu)買(mǎi)的社保，極大地提高了城郊地區(qū)失地農(nóng)民的物質(zhì)財(cái)富。結(jié)合近幾年的文獻(xiàn)與調(diào)查，城郊失地農(nóng)民以征地補(bǔ)償款、房屋出租以及領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金來(lái)獲得生活來(lái)源的占比逐年增加，失地補(bǔ)償機(jī)制對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)意愿缺乏積極的激勵(lì)舉措，致使失地農(nóng)民對(duì)于補(bǔ)償機(jī)制的過(guò)分依賴(lài)。一次性貨幣補(bǔ)償、失業(yè)保險(xiǎn)金當(dāng)超過(guò)失地農(nóng)民自身勞動(dòng)就業(yè)價(jià)值時(shí)，就會(huì)抑制他們?cè)趧趧?dòng)力市場(chǎng)中的勞動(dòng)供給行為，進(jìn)而退出勞動(dòng)市場(chǎng)造成勞動(dòng)力資源的巨大浪費(fèi)，阻礙當(dāng)?shù)厝肆Y源合理利用，不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三、城郊失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題解決難點(diǎn)分析

城郊失地農(nóng)民就業(yè)現(xiàn)狀與廣大內(nèi)陸地區(qū)失地農(nóng)民存在著差異性，由此帶來(lái)的解決難點(diǎn)也有自身的特殊性，以下從失地農(nóng)民自身因素、經(jīng)濟(jì)因素和政策難點(diǎn)三方面具體闡述。

（一）失地農(nóng)民自身難點(diǎn)

首先，就業(yè)觀念決定著就業(yè)方式的選擇，數(shù)千年來(lái)的傳統(tǒng)農(nóng)耕生產(chǎn)方式使失地農(nóng)民形成獨(dú)特的思維方式、就業(yè)擇業(yè)觀念，具有相對(duì)封閉性與保守性。長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)造成農(nóng)民自卑消極的心理暗示，似乎自己無(wú)法改變命運(yùn)只能聽(tīng)天由命，被動(dòng)守成有余而主動(dòng)進(jìn)取不足。上述原因致使“農(nóng)民”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶率忻瘛鄙矸葜畷r(shí)，失地農(nóng)民短時(shí)間不能適應(yīng)由務(wù)農(nóng)向務(wù)工的工作性質(zhì)轉(zhuǎn)變，對(duì)新生活產(chǎn)生抵觸、消極對(duì)抗以及失業(yè)斗爭(zhēng)等方式，落后的就業(yè)觀念阻礙失地農(nóng)民的產(chǎn)業(yè)意識(shí)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)技能轉(zhuǎn)型。

其次，從勞動(dòng)者就業(yè)技能角度分析，不論純農(nóng)戶(hù)與兼農(nóng)戶(hù)的失地農(nóng)民都長(zhǎng)期從事與農(nóng)業(yè)相關(guān)的生產(chǎn)勞動(dòng)，兼農(nóng)戶(hù)相對(duì)于純農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō)，非農(nóng)生產(chǎn)技能要嫻熟些，但也不至于相差懸殊?？傮w地說(shuō)兩類(lèi)農(nóng)戶(hù)非農(nóng)技能水平與文化素質(zhì)偏低，失去土地后在謀求工作時(shí)缺乏足夠的競(jìng)爭(zhēng)力，不能勝任有非農(nóng)技能要求的工作需要，形成結(jié)構(gòu)性失業(yè)或者不得不選擇一些收入工資不高、準(zhǔn)入門(mén)檻低、可替代性強(qiáng)的工作以致形成隱性失業(yè)現(xiàn)象。這種崗位無(wú)論是工資收入還是社會(huì)認(rèn)可層面都不能滿足城郊失地農(nóng)民的實(shí)際需求。非農(nóng)技能水平過(guò)低既是城郊失地農(nóng)民就業(yè)穩(wěn)定性低原因，也是隱性失業(yè)現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重的原因，制約著城郊失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題的解決。

最后，上述的就業(yè)觀念落后與就業(yè)技能欠缺，都是土地征收前小農(nóng)生產(chǎn)方式?jīng)Q定的，有一定程度的不可避免性。但是失地農(nóng)民在得到征地補(bǔ)償后，只顧短期物質(zhì)享樂(lè)從而產(chǎn)生對(duì)就業(yè)行為的抑制作用，無(wú)法樹(shù)立長(zhǎng)遠(yuǎn)、可持續(xù)就業(yè)觀念，沒(méi)能實(shí)施對(duì)自我有效的就業(yè)培訓(xùn)，則是在土地征收后農(nóng)民自身因素導(dǎo)致的。城郊失地農(nóng)民對(duì)于政府專(zhuān)門(mén)設(shè)置培訓(xùn)部門(mén)組織的或外包給社會(huì)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)組織的培訓(xùn)活動(dòng)，他們的積極性顯然不高，與項(xiàng)目制定的期望大相徑庭，造成資源不小浪費(fèi)。因此，就業(yè)觀念扭曲、缺乏正確培訓(xùn)意識(shí)，也是城郊失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題解決難點(diǎn)之一。

（二）經(jīng)濟(jì)難點(diǎn)

城郊地區(qū)農(nóng)村較為分散、農(nóng)戶(hù)不集中，無(wú)法產(chǎn)生規(guī)模效益，因此造成當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施較為落后，加之區(qū)位的劣勢(shì)、規(guī)劃前瞻不足，使得城郊城市化水平與城市相距甚遠(yuǎn)，吸引國(guó)企、民企、外資等企業(yè)到當(dāng)?shù)赝顿Y能力欠缺，不能有效拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，以致經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足以實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化升級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、新興企業(yè)吸納失地農(nóng)民的能力不足，不能提供給失地農(nóng)民一份收入相當(dāng)、穩(wěn)定性高的非農(nóng)工作。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為解決失地農(nóng)民再就業(yè)的關(guān)鍵，由于其自身發(fā)展的局限性制約了功能的充分發(fā)揮。其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展相對(duì)于城市化的平面推進(jìn)有其滯后性，也就是說(shuō)城市化進(jìn)程推進(jìn)到城郊地區(qū)在先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展擴(kuò)張?jiān)诤?。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)容量受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所影響，與土地征收政策無(wú)關(guān)，不能伴隨著失地農(nóng)民數(shù)量的驟增而增大容量；其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)效益，為了提高自身競(jìng)爭(zhēng)力，必須加強(qiáng)技術(shù)革新與高端人才征募。技術(shù)革新需要購(gòu)進(jìn)更智能的生產(chǎn)設(shè)備與配備更高素質(zhì)的勞動(dòng)力，所需的高端人才與失地農(nóng)民的匹配程度不高，兩方面都不利于吸納更多的失地農(nóng)民。

（三）政策難點(diǎn)

政策難點(diǎn)主要分為兩個(gè)方面：一方面是政府對(duì)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的引導(dǎo)與規(guī)劃，另一方面是由于城郊土地的非農(nóng)使用產(chǎn)生巨大的增值收益，土地賠償金數(shù)額與就業(yè)意愿存在著負(fù)相關(guān)性，阻礙城郊失地農(nóng)民勞動(dòng)力供給行為。

一個(gè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)類(lèi)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主要是受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定，但是政策的引導(dǎo)與支持也會(huì)對(duì)于產(chǎn)業(yè)類(lèi)型與結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。城市化工業(yè)化作用范圍擴(kuò)大的城郊地區(qū)，使當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重新調(diào)整，即第一產(chǎn)業(yè)比重下降，二、三產(chǎn)業(yè)比重上升，尤其是第三產(chǎn)業(yè)中高新產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)。地方政府為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，更好更快地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對(duì)于高精尖產(chǎn)業(yè)提供政策優(yōu)惠與支持，如加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)稅收減免、改善交通環(huán)境。這些產(chǎn)業(yè)不能有效吸納失地農(nóng)民，為他們提供更多的崗位，就業(yè)問(wèn)題沒(méi)有得到很好解決，結(jié)構(gòu)性失業(yè)問(wèn)題依然存在。相對(duì)于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，當(dāng)?shù)卣鼞?yīng)思考如何構(gòu)建出科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例，如何對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等可以為失地農(nóng)民提供匹配就業(yè)崗位的企業(yè)提供政策支持、鼓勵(lì)和引導(dǎo)，這是解決城郊失地農(nóng)民的政策關(guān)鍵所在。因?yàn)檫@些企業(yè)可以為失地農(nóng)民提供更多的就業(yè)崗位，吸納能力強(qiáng)，很好地發(fā)揮蓄水池與穩(wěn)定器的作用。

對(duì)城郊失地農(nóng)民采取的是貨幣、住房與社保安置相結(jié)合的補(bǔ)償方式，由于城郊地區(qū)特殊區(qū)位原因和國(guó)家偏緊的土地供給政策，這地區(qū)失地農(nóng)民可以享受到土地農(nóng)轉(zhuǎn)非而產(chǎn)生的級(jí)差收益，失地農(nóng)民在土地征收后能夠得到一筆可觀的貨幣收入、每月通過(guò)出租房屋收取房租收入以及達(dá)到退休年齡領(lǐng)取的養(yǎng)老保險(xiǎn)收入，三筆收入合計(jì)起來(lái)要比之前務(wù)農(nóng)務(wù)工收入要增長(zhǎng)好幾倍。與非農(nóng)工作相比，不少失地農(nóng)民的就業(yè)意愿沒(méi)有先前強(qiáng)烈，積極性受挫，逐漸產(chǎn)生退出勞動(dòng)力市場(chǎng)的想法。地方政府部門(mén)如何在征地賠償與失地農(nóng)民就業(yè)意愿之間尋找到一個(gè)平衡點(diǎn)，能夠保證農(nóng)民失去土地獲得賠償之后依然愿意進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)以提供勞動(dòng)供給行為，積極性不降反增。這是政策難點(diǎn)中的又一關(guān)鍵因素。

四、城郊失地農(nóng)民就業(yè)路徑重構(gòu)

城郊地區(qū)失地農(nóng)民就業(yè)層面存在著就業(yè)觀念扭曲與就業(yè)目的模糊、政府培訓(xùn)缺位與失地農(nóng)民異質(zhì)性特征明顯、政策促進(jìn)就業(yè)不足等問(wèn)題，城郊失地農(nóng)民就業(yè)路徑重構(gòu)需要多管齊下，共同構(gòu)建新的就業(yè)路徑。

（一）樹(shù)立正確就業(yè)觀念

由于較早地受到來(lái)自城市內(nèi)部向外擴(kuò)張的工業(yè)化城市化力量沖擊，城郊地區(qū)相較于傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū)保守封閉的自然經(jīng)濟(jì)的解體更為提前、更為充分。城郊地區(qū)部分農(nóng)民在從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)同時(shí)，利用農(nóng)閑時(shí)間加入到非農(nóng)工作中，成為所謂的“兼農(nóng)農(nóng)民”；剩余部分農(nóng)民依舊以務(wù)農(nóng)作為全部勞動(dòng)，沒(méi)有在非農(nóng)勞動(dòng)領(lǐng)域進(jìn)行勞動(dòng)供給，即“純農(nóng)農(nóng)民”。非農(nóng)戶(hù)可以獲得務(wù)農(nóng)和務(wù)工雙重收入，因此他們生活質(zhì)量對(duì)比于純農(nóng)戶(hù)要富裕。這樣使非農(nóng)戶(hù)的比重驟增，許多城郊地區(qū)農(nóng)戶(hù)幾乎都已成為兼農(nóng)戶(hù)，單純依靠農(nóng)業(yè)收入的家庭基本上不存在。土地征收行為給城郊地區(qū)農(nóng)民（已基本為兼農(nóng)農(nóng)民）帶來(lái)巨大沖擊，首當(dāng)其沖的就是失地農(nóng)民的就業(yè)觀念。長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)讓農(nóng)民伴有與生俱來(lái)的弱勢(shì)觀念，沒(méi)有土地?zé)o法取得務(wù)農(nóng)收入作為生計(jì)保障，單純依靠非農(nóng)收入來(lái)實(shí)現(xiàn)家庭再生產(chǎn)，城郊地區(qū)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展伴隨而來(lái)的是生活成本的增加，雙重因素以至失地農(nóng)民未來(lái)生活面臨著嚴(yán)峻考驗(yàn)，自卑心理與消極的自我暗示蔓延心頭，影響失地農(nóng)民個(gè)體對(duì)新社會(huì)環(huán)境的融合意愿和融入程度。

因此，只有先轉(zhuǎn)變失地農(nóng)民對(duì)于就業(yè)整體看法，樹(shù)立正確的、積極的、可持續(xù)生計(jì)的就業(yè)觀念是城郊地區(qū)失地農(nóng)民就業(yè)路徑重構(gòu)的重要前提。首先，失地農(nóng)民真正從內(nèi)心里接受從“農(nóng)民”到“新市民”的角色轉(zhuǎn)換現(xiàn)實(shí)，加速融入到重塑的生存格局之中，要積極面對(duì)來(lái)自身份、生產(chǎn)生活方式、人文社會(huì)環(huán)境等方面變化，消除自卑與消極的自我內(nèi)生心理。

其次，失地農(nóng)民需要更新就業(yè)觀念，徹底改變?cè)趧趧?dòng)力市場(chǎng)中只尋求工作環(huán)境好、職業(yè)聲望高工作的“面子思維”。結(jié)合城郊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況與勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)現(xiàn)狀，考慮失地農(nóng)民個(gè)體的優(yōu)勢(shì)與長(zhǎng)處，打破“固定地點(diǎn)、固定內(nèi)容、固定收入、固定時(shí)間”傳統(tǒng)就業(yè)觀的桎梏，不要盲目執(zhí)著正規(guī)就業(yè)。在充分發(fā)掘失地農(nóng)民自身的潛能與興趣的前提下，適當(dāng)?shù)赝度氲椒钦?guī)就業(yè)領(lǐng)域，諸如學(xué)生托管機(jī)構(gòu)、家政服務(wù)機(jī)構(gòu)、空巢老人日常護(hù)理機(jī)構(gòu)等。通過(guò)自主擇業(yè)與自主創(chuàng)業(yè)等方式，靈活地、務(wù)實(shí)地實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力再就業(yè)。

再次，繼續(xù)發(fā)揚(yáng)艱苦奮斗的勞動(dòng)品格，切忌因享受土地增值收益而小富即安、好吃懶做、坐吃山空。不少城郊地區(qū)農(nóng)民為了能夠在土地征收過(guò)程中攫取巨大的增值收益，不惜鋌而走險(xiǎn)。如與當(dāng)?shù)睾趧?shì)力傳統(tǒng)勾結(jié)、威逼利誘當(dāng)?shù)卣賳T與開(kāi)發(fā)商、不顧生命危險(xiǎn)甘為釘子戶(hù)，這不僅會(huì)加大失地農(nóng)民自身安全隱患，嚴(yán)重地會(huì)因違法而受到法律的制裁。城郊地區(qū)失地農(nóng)民要打消企圖成為土地食利階層的念頭，堅(jiān)信一分耕耘一分收獲，將數(shù)千年農(nóng)業(yè)勞動(dòng)中所形成的吃苦耐勞、勤勞簡(jiǎn)樸的優(yōu)秀品質(zhì)保持下來(lái)。

（二）構(gòu)建失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)體系

人力資本理論認(rèn)為，人力資本是凝結(jié)于人自身的一定技能、體能和知識(shí)水平的總和。一般而言，對(duì)個(gè)人的教育與培訓(xùn)室人力資本領(lǐng)域研究的重點(diǎn)命題。通過(guò)正規(guī)教育、在職培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)傳授等途徑有助于城郊失地農(nóng)民個(gè)體非農(nóng)技能的提高，進(jìn)而增加其在勞動(dòng)力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。人力資本存量低、人力資本結(jié)構(gòu)失調(diào)是城郊失地農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)情況，具體表現(xiàn)為文化素質(zhì)水平普通較低，接受專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)比重偏低；失地農(nóng)民的教育程度、學(xué)位類(lèi)型與勞動(dòng)力市場(chǎng)需求不匹配，職業(yè)技能與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)類(lèi)型不匹配，造成失地農(nóng)民結(jié)構(gòu)性失業(yè)?；谌肆Y本理論，城郊失地農(nóng)民群體由于人力資本存量與結(jié)構(gòu)原因，且無(wú)法再進(jìn)行正規(guī)教育、難以組織技能培訓(xùn)與經(jīng)驗(yàn)傳授，缺乏有效的成長(zhǎng)機(jī)制，由此將導(dǎo)致其長(zhǎng)期陷于“次級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)”與“低技能陷阱”的泥淖中。因此，加強(qiáng)職業(yè)非農(nóng)技能培訓(xùn)，完善就業(yè)服務(wù)機(jī)制，構(gòu)建城郊失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)體系是實(shí)現(xiàn)就業(yè)路徑重構(gòu)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

由于能夠享受土地非農(nóng)使用的增值收益，城郊失地農(nóng)民群體內(nèi)部就業(yè)意愿存在著分化現(xiàn)象且愈發(fā)顯性化，即部分城郊失地農(nóng)民因?yàn)樗@得的土地補(bǔ)償金高于“自身價(jià)值”時(shí)，就會(huì)選擇退出勞動(dòng)力市場(chǎng)，不愿提供勞動(dòng)。這部分農(nóng)民更不情愿耗費(fèi)自己的時(shí)間與金錢(qián)進(jìn)行技能培訓(xùn)、正規(guī)教育等方式的人力資本投資。基于此，城郊失地農(nóng)民個(gè)體并不是普遍具有強(qiáng)烈學(xué)習(xí)愿望和對(duì)專(zhuān)業(yè)技能渴求的，存在著異質(zhì)性特征。另外，構(gòu)建就業(yè)培訓(xùn)體系不僅從政府投資視角來(lái)考量，也引入城郊失地農(nóng)民個(gè)體消費(fèi)視角來(lái)進(jìn)行比較分析。

基于政府投資視角，首先政府應(yīng)該在土地征收過(guò)程中與征收后深入失地農(nóng)民還遷社區(qū)開(kāi)展就業(yè)宣傳活動(dòng)，提高失地農(nóng)民對(duì)于就業(yè)勞動(dòng)與人生價(jià)值的認(rèn)識(shí)，繼續(xù)保持發(fā)揚(yáng)農(nóng)業(yè)耕作中艱苦奮斗的道德品格，從意識(shí)上幫助城郊地區(qū)失地農(nóng)民摒棄不勞而獲、貪圖享樂(lè)的念頭，完成思想上的重塑。應(yīng)結(jié)合身邊個(gè)案分析人力資本投資的成本與價(jià)值回報(bào)收益對(duì)比，提高失地農(nóng)民對(duì)職業(yè)技能培訓(xùn)的認(rèn)知度與人力資本投資意愿。其次，政府預(yù)留部分土地賠償金作為技能培訓(xùn)專(zhuān)用經(jīng)費(fèi)，開(kāi)展長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的、專(zhuān)門(mén)針對(duì)城郊失地農(nóng)民群體的技能培訓(xùn)活動(dòng)。這里需要注意的是，政府部門(mén)應(yīng)將就業(yè)權(quán)讓渡給失地農(nóng)民，由過(guò)去的就業(yè)請(qǐng)求權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榕嘤?xùn)支配權(quán)，告別過(guò)去政府部門(mén)“一言堂”“拍拍腦子”的課程設(shè)置、時(shí)間地點(diǎn)安排，重現(xiàn)技能受眾與勞動(dòng)力市場(chǎng)的實(shí)際需求。將就業(yè)培訓(xùn)具體事宜寫(xiě)入征地補(bǔ)償合同，城郊失地農(nóng)民可以靈活選擇培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)時(shí)間、培訓(xùn)技能、培訓(xùn)費(fèi)用等具體內(nèi)容，這樣既可以讓失地農(nóng)民在充分把握自身能力與興趣的基礎(chǔ)上進(jìn)行職業(yè)技能選擇，提高培訓(xùn)資源的利用效率，同時(shí)又構(gòu)建一個(gè)高效、靈活、良性運(yùn)轉(zhuǎn)的就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。

基于城郊失地農(nóng)民消費(fèi)角度，城郊失地農(nóng)民要擺脫土地補(bǔ)償對(duì)其勞動(dòng)供給抑制性作用，清醒地認(rèn)識(shí)人力資本投資的重要性，“知識(shí)技能就是本錢(qián)”。應(yīng)轉(zhuǎn)變“投資-消費(fèi)”觀,運(yùn)用征地賠償和安置補(bǔ)助費(fèi)來(lái)進(jìn)行人力資本投資，參加在職培訓(xùn)、類(lèi)似“高自考”的成人教育、向?qū)I(yè)技工求教技能等途徑來(lái)提高失地農(nóng)民個(gè)體非農(nóng)技能，實(shí)現(xiàn)“務(wù)農(nóng)體力型”勞動(dòng)力轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹夹g(shù)型”復(fù)合勞動(dòng)力。從而增加自身的不可替代性以降低職業(yè)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，并充分分析個(gè)人條件與外界環(huán)境，對(duì)職業(yè)生涯進(jìn)行合理的規(guī)劃，選擇適合、熱愛(ài)的崗位以保證職業(yè)穩(wěn)定性，保證失地農(nóng)民的可持續(xù)性發(fā)展。

（三）加強(qiáng)政策引導(dǎo)

城郊地方政府在追求工業(yè)化城市化所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的同時(shí)，不應(yīng)忽視對(duì)于失地農(nóng)民補(bǔ)償政策與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)政策的頂層設(shè)計(jì)，切實(shí)確立與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)相契合的戰(zhàn)略政策。以政策為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、失地農(nóng)民“市民化”身份切換、區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)良性發(fā)展。因此，加強(qiáng)政策引導(dǎo)可以為實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民就業(yè)路徑重構(gòu)提供不竭動(dòng)力，現(xiàn)主要從征地補(bǔ)償政策與區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策兩方面來(lái)進(jìn)行考量。

1.征地補(bǔ)償政策

城郊地區(qū)政府部門(mén)要完善征地補(bǔ)償制度，建立多元化的失地農(nóng)民安置體系。告別過(guò)去單純的一次性貨幣給付，實(shí)現(xiàn)貨幣安置、住房安置、就業(yè)安置和社保安置優(yōu)化配置，確定科學(xué)合理的安置組合，保障重構(gòu)的安置方式不僅能夠改善失地農(nóng)民的生存現(xiàn)狀，而且可以兼顧未來(lái)可持續(xù)生計(jì)生活的需要。另外，城郊地區(qū)失地農(nóng)民由于能夠獲得土地非農(nóng)使用的級(jí)差收益，其勞動(dòng)供給行為受到征地補(bǔ)償政策的內(nèi)在抑制，即征地賠償金額超過(guò)“自己期許”或“自身勞動(dòng)價(jià)值”時(shí)，出現(xiàn)就業(yè)動(dòng)機(jī)弱化和退出勞動(dòng)力市場(chǎng)行為。沿海和城郊發(fā)達(dá)地區(qū)的部分失地農(nóng)民群體有成為土地食利階層的苗頭與趨勢(shì)，這就需要從政策頂層設(shè)計(jì)之初，政策制定部門(mén)應(yīng)予以重構(gòu)與優(yōu)化，在為失地農(nóng)民提供足以完成市民化的物質(zhì)補(bǔ)償之時(shí)，盡可能消除因土地征收與房屋拆遷而造成對(duì)就業(yè)行為的內(nèi)生抑制作用。城郊地區(qū)政策制定部門(mén)要尋求征地補(bǔ)償政策平衡點(diǎn)，這個(gè)平衡點(diǎn)不僅能保證失地農(nóng)民當(dāng)前與未來(lái)的基本生存條件不低于失地之前，又可以有效提高城郊失地農(nóng)民的就業(yè)意愿與生產(chǎn)積極性，這樣可以讓失地農(nóng)民與地方政府都受益。

2.經(jīng)濟(jì)政策

城郊地區(qū)政策制定部門(mén)進(jìn)行政策規(guī)劃時(shí)需注意把握本地區(qū)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，結(jié)合當(dāng)?shù)貧v史傳統(tǒng)、社會(huì)地理?xiàng)l件和勞動(dòng)力特點(diǎn)，因地制宜地招商引資，為失地農(nóng)民提供力所能及的崗位。例如在東部沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城郊地區(qū)，交通便利且距離城市消費(fèi)市場(chǎng)很近，應(yīng)鼓勵(lì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展都市農(nóng)業(yè)（花卉、乳畜），以提高產(chǎn)品附加值，發(fā)展集約型農(nóng)業(yè)，地方政府提供政策優(yōu)惠與引導(dǎo)。政策制定部門(mén)要充分調(diào)研，統(tǒng)計(jì)當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民數(shù)量與就業(yè)意愿（薪酬、行業(yè)、區(qū)位），在科學(xué)論證后促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)崗位安置與城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相契合的統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建“失地農(nóng)民－地方政府－當(dāng)?shù)仄髽I(yè)”良性聯(lián)動(dòng)機(jī)制。最后，為了應(yīng)對(duì)失地農(nóng)民群體中存在老弱病殘的勞動(dòng)個(gè)體，政府部門(mén)提供一定比例的公益性崗位，這些崗位對(duì)非農(nóng)技能要求不高并且支付給失地農(nóng)民的工資更多帶有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的色彩，所有政策以切實(shí)解決失地農(nóng)民就業(yè)為導(dǎo)向。

城郊地區(qū)失地農(nóng)民群體在就業(yè)問(wèn)題上呈現(xiàn)異質(zhì)性，即并不是全部失地農(nóng)民都表現(xiàn)出強(qiáng)烈學(xué)習(xí)愿望和對(duì)工作崗位的渴求，征地補(bǔ)償對(duì)于就業(yè)意愿存在負(fù)面作用，進(jìn)而影響其就業(yè)行為。政府部門(mén)應(yīng)試圖尋找到一個(gè)平衡點(diǎn)，在這個(gè)平衡點(diǎn)之上可以保證城郊失地農(nóng)民基本物質(zhì)生活不下降，同時(shí)又不會(huì)因過(guò)高的征地補(bǔ)償而產(chǎn)生的就業(yè)抑制作用。因此，發(fā)現(xiàn)并確定這個(gè)平衡點(diǎn)對(duì)決策部門(mén)來(lái)說(shuō)，顯得尤為迫切。

城郊失地農(nóng)民又與傳統(tǒng)失地農(nóng)民有一定共性，具體表現(xiàn)為就業(yè)穩(wěn)定性低、質(zhì)量差、就業(yè)率不高、存在隱性失業(yè)現(xiàn)象等，這就要求明確并固化政府在就業(yè)領(lǐng)域中的責(zé)任與義務(wù)，包括就業(yè)觀念宣傳重塑、構(gòu)建職業(yè)技能培訓(xùn)體系以及加強(qiáng)政策導(dǎo)向作用，重構(gòu)城郊地區(qū)失地農(nóng)民就業(yè)路徑。