關于機構改革、區(qū)劃調整、企事業(yè)改制退出中檔案處置工作情況的調查與思考

習近平總書記在黨的十九大報告中提出：深化機構和行政體制改革，統(tǒng)籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力；實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局；深化事業(yè)單位改革，強化公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離；深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。如何做好機構改革、行政區(qū)劃調整，企事業(yè)單位改制過程中的檔案處置管理工作，確保檔案不受損失，合理確定檔案的歸屬與流向，規(guī)范檔案處置行為，成為檔案行政管理部門面臨的一個重要職責，也是一項長期而艱巨的任務。省檔案局對此進行了專題調研，認真總結黨的十八大以來全省各級檔案部門機構改革、區(qū)劃調整或產權變動時國有檔案的處置工作情況，分析存在的問題和不足，提出了工作思路和建議。

一、我省開展檔案處置工作情況

黨的十八大以來，在省委、省政府正確領導和國家檔案局指導支持下，全省各級檔案部門堅持依法治檔、科學管檔、有效用檔，高度重視機構改革和國有企業(yè)產權變動中的檔案管理和處置工作，將檔案管理和處置工作納入工作計劃，科學制定檔案管理和處置工作方案，積極作為，保證了檔案的齊全完整，取得了顯著成果。

（一）黨委、政府重視，將檔案處置列入改革工作議事日程

在各級檔案部門的積極爭取下，有關黨委、政府都能從對歷史負責的高度，重視和加強機構改革和國有企業(yè)產權變動中的檔案管理工作，要求機構變動部門、單位、改制企業(yè)要將檔案的處置工作納入本單位機構改革工作實施方案，明確分管領導和責任人，確保檔案管理和移交工作與改革工作同步進行。正在進行的我省環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，省委、省政府就對檔案處置和管理工作非常重視。9月14日省委辦公廳、省政府辦公廳下發(fā)的《關于印發(fā)〈山東省環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革實施方案〉的通知》，要求“在垂直管理改革過程中檔案的處置和管理問題由省檔案局、省環(huán)保廳制定工作方案”。2012年12月，青島市撤銷黃島區(qū)、膠南市、市北區(qū)、四方區(qū)，設立新黃島區(qū)、市北區(qū)。區(qū)劃調整工作期間，中共青島市委、市政府高度重視檔案工作，提出檔案部門不僅要做好區(qū)劃調整期間的檔案安全管理和移交工作，還要建立區(qū)劃調整工作檔案，記錄區(qū)劃調整工作歷史，為以后的區(qū)劃調整工作提供借鑒，并負責編制區(qū)劃調整工作大事記。

（二）各級檔案部門認真履責，積極作為

1.高度重視，提前介入。要取得機構改革或企業(yè)轉制檔案處置工作的主動權，檔案行政管理部門就必須在得到企業(yè)改制消息后提前介入，快速行動，避免出現(xiàn)機構改革、企業(yè)改制或破產結束后檔案人員才來處置檔案的被動局面。檔案行政管理部門應及早介入，組織協(xié)調有關方面，對檔案的管理和處置提出意見和要求，確保檔案的安全管理和有效利用。企業(yè)主管部門也應提前介入，制定企業(yè)檔案處置的實施方案，組織管理好檔案處置工作，確保轉制企業(yè)的檔案按時、保質、保量地處置完畢，嚴防檔案丟失和損毀。2016年8月31日，省政府研究通過《濟鋼產能調整和山鋼轉型發(fā)展工作總體方案》，濟鋼檔案部門積極爭取集團公司領導重視支持，提前介入，出臺了一系列制度，包括《濟鋼集團有限公司辦公室關于調整檔案鑒定領導小組的通知》《企業(yè)產能調整和轉型發(fā)展中檔案處置方案》《企業(yè)產能調整和轉型發(fā)展中檔案管理工作流程圖》，檔案管理措施超前，控制手段嚴謹，從而保證了檔案移交工作有條不紊地進行。

2.制訂方案，明確要求。通過與改革單位或部門聯(lián)合制定做好改革中檔案處置工作的措施，出臺檔案處置和管理工作方案，督促改革單位出臺檔案處置與流向意見，針對機構變動的不同情況，提出檔案處置與流向相應辦法，并對涉改部門單位檔案工作提出具體要求，確保檔案工作與改革工作同步進行。2012年12月，在青島市行政區(qū)劃調整中，青島市檔案局起草了《關于做好區(qū)劃調整工作檔案收集和管理的通知》《關于做好區(qū)劃調整中檔案管理與移交工作的通知》等文件，由區(qū)劃領導小組印發(fā)實行，在加強了撤并區(qū)市檔案移交工作的同時，指導區(qū)劃領導小組八個工作組建立檔案工作，有效保證了檔案的齊全完整。

3.主動服務，強化指導。根據(jù)調查摸底情況，督促有關涉改部門單位盡快建立健全工作制度，配備檔案管理人員及設施設備，主動對檔案的整理、移交、處置流向實行全程跟蹤指導，確保涉改部門單位檔案工作平穩(wěn)有序開展。2015年2月，德州市檔案局對撤并單位、改制企業(yè)、破產企業(yè)檔案情況進行摸底調查，并要求市直各單位填報《德州市市直已撤并單位、改制企業(yè)、破產企業(yè)檔案信息調查表》，根據(jù)調查情況，檔案局多次協(xié)調相關部門，并上門指導，幫助困難單位建立整理小組，開展集中培訓與整理，多渠道調查聯(lián)系破產企業(yè)負責人，督促無人管理的破產企業(yè)檔案及時上繳。截止2017年7月底，市直撤并、改制、破產單位檔案進館工作基本完成，共有近30家撤并單位，改制企業(yè)、破產企業(yè)檔案接收進館。

（三）改革單位能夠履職盡責做好檔案處置工作

由于黨委、政府重視，檔案行政管理部門和企業(yè)主管部門認真履責，積極作為，機構變動、職能調整部門（單位）和改轉制企業(yè)重視機構改革中的檔案工作，依法加強管理，確保檔案的完整與安全，切實做到檔案工作與機構改革工作同步進行，認真組織，明確責任，落實所需經費及人員，對檔案移交前的管理明確專人負責，積極做好移交前檔案的安全保管保護工作，對撤并前形成的所有檔案進行清理、整理，編制好移交清冊及目錄，從而能夠保證檔案的收集、整理、鑒定和移交等工作順利進行。

二、檔案處置工作存在的問題及原因分析

（一）機構改革和改革改制企業(yè)的信息不能及時掌握

（二）檔案處置工作沒有與機構改革或企業(yè)改轉制工作同步進行

有些單位領導檔案意識薄弱，在布置改革工作時沒有把檔案處置考慮進去，從而導致檔案處置無法正常進行，不能及時將檔案進行鑒定、處置，造成了檔案無法及時移交甚至丟失。如我省某省直機關2015年在調整11個駐外辦事處等單位機構編制有關事項的安排中，要求有關部門認真做好資產清查、財務審計、人員劃轉安置等工作，卻沒提檔案一個字，根本沒有針對檔案處置做出安排。

（三）檔案處置沒有明確依據(jù)

關于機構改革、行政區(qū)劃調整工作中檔案如何處置，國家沒有一以貫之的辦法，導致檔案行政管理部門出臺有關方案時沒有明確的依據(jù)。

（四）《國有企業(yè)資產與產權變動檔案處置暫行辦法》亟需修改

該辦法自1998年3月5日頒發(fā)實施以來，對指導資產與產權變動企業(yè)進行檔案處置起到了重要作用，總體上看是好的，但是也存在一些問題，需要重新修訂頒布以適應新形勢下企業(yè)檔案工作的需要。

一是國有資產管理部門發(fā)生了變化。《國有企業(yè)資產與產權變動檔案處置暫行辦法》1998年出臺時，是國家檔案局與原國家經濟體制改革委員會、國家經濟貿易委員會、國家國有資產管理局共同頒發(fā)的，至今已近20年了。這些機構有的已不復存在，有的即使存在職能也發(fā)生了變化。

二是一些規(guī)定不易操作。1.《處置暫行辦法》中有兩處關于檔案的歸屬與流向的規(guī)定要求“雙方商定”，“產品、科研檔案（其中含專利、商標、專有技術等檔案）按有關政策法規(guī)辦理，沒有規(guī)定的由雙方商定處理”?！吧a技術管理、經營管理檔案由雙方商定，可移交接收方，亦可隨黨群工作、行政管理檔案移交企業(yè)主管部門或寄存所在地國家檔案館”。“雙方商定處理”，很容易使雙方達不成一致，爭執(zhí)不休。2.多數(shù)企業(yè)由國有控股變?yōu)閲袇⒐?，參股的份額也不盡相同，如為最大股東、一般股東等，對參股多大份額，檔案處置到什么程度，《處置暫行辦法》中沒有涉及，也給檔案處置工作帶來了困難。3.檔案移交企業(yè)主管部門難以落實?！短幹脮盒修k法》中有多處規(guī)定“可移交企業(yè)主管部門”?？涩F(xiàn)在實際情況是，企業(yè)多沒有主管部門，即使有，主管部門檔案室?guī)旆科毡檩^小，難以容納這么多企業(yè)檔案，而且由于檔案人員少，且多為兼職，沒有精力和能力保管和提供利用檔案。因此企業(yè)主管部門不宜長期保管檔案，最好將移交企業(yè)主管部門的檔案改由所在地國家檔案館保管。

三是檔案價值的評估問題。檔案是企業(yè)的寶貴資產，是資產就要有價值。不少企業(yè)在改制過程中忽視了對產品檔案、科研檔案、經營類檔案、生產技術類檔案等檔案資產的評估。

三、進一步做好我省檔案處置工作的思考

遇有機構改革、區(qū)劃調整、企事業(yè)單位重組、產權變動等涉及檔案處置事項時，檔案行政管理部必須積極主動介入，根據(jù)檔案集中統(tǒng)一管理的原則，綜合考慮單位性質、改革變動方式、國家對檔案館室職能的定位、《檔案法》規(guī)定的檔案進館時限、不影響現(xiàn)單位職能運行等因素，在研究國家現(xiàn)有政策規(guī)定的基礎上，結合單位檔案門類，靈活區(qū)別對待，以確保國有檔案不受損失，合理處置機構變動部門和單位檔案的歸屬與流向。

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（一）充分認識做好檔案處置工作的重要意義

檔案作為各個單位歷史活動和過程的真實記錄，是備以查考的依據(jù)和憑證，是不可再生的寶貴資源。做好檔案管理工作，確保檔案完整安全是各部門各單位的重要職責。各級各單位要高度重視改革中檔案管理和處置工作，將檔案管理和處置工作納入改革工作的總體部署，科學制定檔案管理和處置工作方案。要明確專門的機構和人員負責檔案的處置，要按照相關規(guī)定做好檔案的整理與移交工作，嚴格辦理交接手續(xù)，任何單位和個人都不得私自帶走、留存、涂改、轉移、丟失和銷毀檔案，檔案處置不到位，機構和人員不能散。

（二）齊抓共管，形成合力

在機構改革、區(qū)劃調整、企業(yè)改制過程中的檔案處置工作涉及面廣、工作量大。檔案部門要積極爭取黨委、政府，企業(yè)主管部門、國有資產管理部門的支持，共同抓好這項工作。要督促各部門單位、企業(yè)按照“誰主管、誰負責”的原則，負責所屬檔案的處置和移交工作；要會同綜合經濟部門、國有資產管理部門加強對檔案處置工作的組織協(xié)調、監(jiān)督和業(yè)務指導工作。只有這些單位協(xié)調好了，才能形成合力，才能形成一個良好的檔案處置工作機制。

（三）依法依規(guī)，規(guī)范處置行為

《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國檔案法實施辦法》《機關檔案工作條例》《機關檔案工作業(yè)務建設規(guī)范》《山東省檔案條例》等已出臺的法律法規(guī)標準中，都有關于檔案處置的規(guī)定條款，另外如國家檔案局、中央檔案館《關于在國務院機構改革中加強檔案管理的意見》、國家檔案局中央檔案館《關于在地方政府機構改革中加強檔案管理的通知》《國有企業(yè)資產與產權變動檔案處置暫行辦法》都是關于如何進行檔案處置的政策依據(jù)，各級檔案部門都應認真運用這些法律法規(guī)和政策，結合工作實際，規(guī)范有序地開展檔案處置工作。

1.總體要求

各級人民政府及其檔案行政管理部門與機構變動、職能調整部門（單位）要高度重視，加強領導，確保機構改革中檔案的齊全完整。機構變動、職能調整部門（單位）要重視機構改革中的檔案工作，在同級檔案行政管理部門的監(jiān)督指導下，依法加強管理，確保檔案的完整與安全，切實做到檔案工作與機構改革工作同步進行；要認真組織，明確責任，落實所需經費及人員，做好檔案的收集、整理、鑒定和移交等工作。新組建、設置的部門要按照檔案法律法規(guī)的規(guī)定，及時建立機關檔案工作，加強組織領導，明確職能職責，建立健全檔案管理制度，有效地保護和利用檔案。機構改革中職能發(fā)生變化的部門（單位）要及時修訂本單位《文件材料歸檔范圍和檔案保管期限規(guī)定》，報同級檔案行政管理部門審查，確保檔案工作有序進行。涉及機構變動和職能調整的部門（單位）和個人不得私自帶走、留存、轉移和銷毀檔案，不得拒絕移交檔案或將檔案據(jù)為己有。機構變動部門（單位）凡未完成文件歸檔和整理工作的人員、未完成檔案處置工作的檔案部門負責人或檔案人員，不得提前撤離或調離。凡在機構改革中未按照相關規(guī)定和要求處置移交檔案，造成檔案丟失、損毀的，要依照相關法律法規(guī)追究責任。各級檔案行政管理部門應做好組織協(xié)調和業(yè)務指導工作，及時掌握檔案的歸屬與流向，加強機構改革中檔案行政執(zhí)法工作，切實糾正違反檔案法律法規(guī)的行為。各級國家綜合檔案館應認真做好接收檔案的各項準備工作，督促有關單位及時移交檔案，確保國家檔案資源齊全完整，為機構改革提供有效服務。

2.機構改革檔案歸屬和流向處置

兩個以上部門合并組成新部門的，新組建的部門所形成的檔案按新名稱建立新的全宗進行管理。撤并部門（單位）的檔案全宗自撤并之日起自行終止，其檔案須由新組建的部門（單位）按原單位名稱進行規(guī)范整理并暫時保管，不得分散。符合進館檔案要求后，向同級國家綜合檔案館移交。

撤銷的部門（單位）或撤銷后職責劃入到兩個以上部門（單位）的，其檔案不得分散與割裂，原則上全部向同級國家綜合檔案館移交。

部門（單位）的部分職責劃入到另一部門的，其原有檔案不得帶走分散，仍由原部門（單位）管理，并同劃入其職責的部門（單位）商定檔案的利用。

機構職能不變但名稱更改的部門（單位），其原來形成的檔案仍由該部門（單位）繼續(xù)管理。

在機構改革中，凡發(fā)生檔案歸屬爭議等問題，或有其他未盡事宜，有關部門（單位）要及時與檔案行政管理部門共同協(xié)商，妥善處理。

3.企業(yè)產權變動檔案處置

要依據(jù)《國有企業(yè)資產與產權變動檔案處置暫行辦法》和企業(yè)產權變動實際情況，妥善開展企業(yè)產權變動檔案處置工作：

一是各單位要成立檔案處置工作專門組織，工作中堅持檔案處置的四項基本原則。即，維護國家安全和國家利益，保守國家機密和企業(yè)商業(yè)秘密，防止檔案散失；區(qū)別情況，依法、合理處置；維護檔案的安全，便于有關方面對檔案的利用；有利于企業(yè)保持經營管理的連續(xù)性。

二是企業(yè)所屬各單位，要認真清點、核對本部門、本單位的檔案，做到賬物相符，嚴防流失。

三是按有關規(guī)定做好檔案留存和銷毀的鑒定工作。各單位對檔案進行初步鑒定，按檔案種類劃分出需留存的、需移交的、需銷毀的，并按照檔案的去留分別登記造冊、簽字，并報主管部門批準，檔案部門備案。

四是檔案處置原則上要分類進行。建設項目檔案、設備儀器檔案隨其實體歸屬；產品、科研檔案（其中含專利、商標、專有技術等檔案）按有關政策法規(guī)辦理，沒有規(guī)定的由雙方商定處理；會計檔案按《會計檔案管理辦法》（財政部、國家檔案局79號令）執(zhí)行，法律、行政法規(guī)有特殊規(guī)定的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理；生產技術管理、經營管理檔案由雙方商定，可移交接收方，亦可隨黨群工作、行政管理檔案移交企業(yè)主管部門或寄存所在地國家檔案館；干部職工檔案按中央組織部、人社部有關規(guī)定執(zhí)行。