信訪案件終結(jié)制度探析

高亞嵐

江蘇師范大學(xué)法學(xué)院，江蘇 徐州 221116

信訪制度是我國的特色制度，我國2005年頒布的《信訪條例》第二條規(guī)定了信訪的基本含義：“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其它組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)”。“它甚至包括了司法意義上的申訴、向紀(jì)檢監(jiān)察部門的投訴等各種向國家權(quán)力機(jī)關(guān)尋求公正的行為”[1]。

信訪的憲法淵源是政府與人民保持密切聯(lián)系，了解基層信息，諦聽群眾意見和建議，接受人民監(jiān)督的有效渠道。它是一種信息反饋機(jī)制，是群眾表達(dá)訴求的一種方式，是除法律手段之外的又一種可期待的辦法，是民主監(jiān)督的合法形式，是重要的民主機(jī)制。我國對信訪案件終結(jié)制度作出規(guī)定，一旦認(rèn)定信訪終結(jié)，則任何國家機(jī)關(guān)對該信訪案件不再受理的工作機(jī)制。當(dāng)前狀況，信訪數(shù)量居高不下，疑難案件積壓難了，非正常上訪大行其道[2]。結(jié)合我國的復(fù)雜國情，筆者認(rèn)為當(dāng)前我國信訪案件終結(jié)制度主要存在以下幾個(gè)問題：效力不足、操作難度大、法律規(guī)定不完善、人情色彩濃厚、處理結(jié)果效用不足、參照適用性低。對于我國現(xiàn)有信訪案件終結(jié)制度存在的不足，筆者提出了以下的設(shè)想：

第一，彌補(bǔ)法律、制度的缺位。

1.確立信訪案件終結(jié)制度的憲法依據(jù)及法律地位。信訪制度有憲法第四十一條的支撐，但憲法以及其他法律對終結(jié)制度的規(guī)定是“缺位”的，因此具體實(shí)施起來顯得盲目，易起沖突，事倍功半且權(quán)威性不夠。要使終結(jié)制度發(fā)揮出應(yīng)有的作用，首先應(yīng)確定它的憲法淵源，才不會(huì)成為“無源之水”，還要確立它的法律地位，才能使信訪終結(jié)活動(dòng)行之有效。

2.明確信訪終結(jié)的范圍。作此規(guī)定時(shí)要依據(jù)信訪以及信訪案件終結(jié)制度的性質(zhì)、目的，決不能以犧牲民權(quán)來提高行政效率，也不能生硬地?cái)r截，隔斷了中央與地方的信息反饋通道。

3.賦予信訪部門充分的權(quán)力，并從整體把握，從全局角度立法，形成體系，做到權(quán)責(zé)一致，信訪部門與其他部門權(quán)責(zé)不起沖突。

第二，規(guī)范信訪事項(xiàng)程序，凸顯程序正義的核心價(jià)值。只注重實(shí)體正義，易被信訪人以及接訪人的主觀情緒左右，不僅會(huì)使接訪人不堪重負(fù)，所得出的結(jié)果也往往根基不穩(wěn)，經(jīng)不起時(shí)間的考驗(yàn)。外觀的正義，又稱“看得見的正義”，不僅能保障實(shí)體正義，還使處理結(jié)果容易被信訪人理解和接受，因此，也減少了信訪案件的數(shù)量。

第三，“上帝視角”總攬協(xié)調(diào)全局。我設(shè)想由全國人大機(jī)關(guān)總的來規(guī)定整個(gè)信訪制度，可以適用于所有信訪部門，訴訪分離，權(quán)責(zé)不重復(fù)、不沖突，再由基層據(jù)此做出詳細(xì)的規(guī)定，保證整個(gè)信訪過程通暢無阻。

第四，將案件結(jié)果系統(tǒng)化，提高參照適用性。信訪案件多為群眾抒發(fā)不滿情緒，案件類型也大致可歸納為幾類。處理結(jié)果的規(guī)范化、制度化，即大家都如此，沖破這個(gè)規(guī)定需要付出極大的代價(jià)，這在心理層面上讓信訪人接受并停止無休止的上訪。

第五，嚴(yán)格遵循“逐級(jí)上訪、分級(jí)受理”工作原則，是保障信訪終結(jié)實(shí)施的重要條件。只有如此，才不會(huì)形成中央與地方“倒金字塔”式的非正常格局，才不會(huì)出現(xiàn)地方政府“朝令夕改”、“效力作廢”的情況。

第六，建設(shè)信訪問題的導(dǎo)出機(jī)制。比如，暢通信息雙向傳遞路徑，中央體察地方實(shí)情，地方政府主動(dòng)匯報(bào)相關(guān)情況?；蛘?，對群眾進(jìn)行“信訪權(quán)用盡”內(nèi)涵的教育。再如，利用公益組織、人大代表等力量對信訪人心理進(jìn)行疏導(dǎo)，從根源上消除信訪者再度上訪的意圖。信訪問題只有具備出口，信訪終結(jié)制度才不會(huì)不堪重負(fù)，平衡地“吞吐，”才能讓其長久地發(fā)揮正常的效用。

第七，充分發(fā)揮人大機(jī)關(guān)與人大代表的職能。如果說“信訪代理制”、“人民調(diào)解工作室機(jī)制”是在點(diǎn)上發(fā)揮應(yīng)對信訪矛盾作用的話，那么人大機(jī)關(guān)及人大代表則可以在線上推動(dòng)信訪矛盾的消解。人大應(yīng)充分發(fā)揮自身優(yōu)點(diǎn)和優(yōu)勢，主動(dòng)融入社會(huì)工作大局，暢通信訪渠道，促進(jìn)矛盾化解。

總之，信訪制度是我國的特色制度，復(fù)雜的國情使它具有繼續(xù)存在的價(jià)值?？梢哉f，信訪制度以及信訪案件終結(jié)制度幾乎不可能找到一劑“神藥”，來解決我國的現(xiàn)存問題，但可以預(yù)見，關(guān)于這一制度的建設(shè)，其弊端將逐步克服，且隨著社會(huì)的發(fā)展，它也將會(huì)愈加完善，越來越好。這一課題仍有繼續(xù)研究的價(jià)值，仍需要研究者的步步推進(jìn)，這項(xiàng)制度必將對于社會(huì)、民生、政府發(fā)揮更大效用，前途是光明的，我們應(yīng)是充滿希望的。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]許志永，郭玉閃，李英強(qiáng).憲政視野中的信訪治理[M].北京：中國機(jī)械出版社，2009.23.

[2]張煒.公民的權(quán)利表達(dá)及其機(jī)制建構(gòu)[M].北京：人民出版社，2009.1.