農(nóng)村宅基地退出的推力與補(bǔ)償機(jī)制*

◎張澤穎 孫 靈

在我國當(dāng)前農(nóng)村土地研究領(lǐng)域中，宅基地退出是重點(diǎn)研究課題。在研究過程中，人們發(fā)現(xiàn)農(nóng)村宅基地退出存在諸多問題，涵蓋土地產(chǎn)權(quán)、財(cái)政、制度與政策等多方面。最近幾年來，我國全面推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)村宅基地退出過程中出現(xiàn)的各種問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了新農(nóng)村建設(shè)，不利于農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)安定。在這種狀況下，我國必須加快有構(gòu)建起科學(xué)的補(bǔ)償機(jī)制，為農(nóng)村宅基地的退出提供充足的推力。

一、農(nóng)村宅基地退出過程中遇到的各種問題

（一）產(chǎn)權(quán)不清晰，難以流轉(zhuǎn)與退出

土地問題是我國當(dāng)前的最根本的問題，產(chǎn)權(quán)問題則是土地問題的關(guān)鍵。在我國農(nóng)村地區(qū)，土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，也是導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)難以實(shí)現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展的關(guān)鍵，宅基地亦是如此。從法律角度來看，我國還沒有全面開放宅基地的流轉(zhuǎn)，宅基地所擁有的用益物權(quán)還不能夠被充分利用，農(nóng)村地區(qū)很多閑置的宅基地難以有效流轉(zhuǎn)起來，影響了農(nóng)民的城市化，也造成了不少的資產(chǎn)浪費(fèi)。為了獲得更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，很多農(nóng)民都通過地下方式而進(jìn)行宅基地的流轉(zhuǎn)，盡管這一過程中，農(nóng)民獲得了一定的流轉(zhuǎn)收益，但是該行為卻得不到法律的保護(hù)，如果出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)糾紛，農(nóng)民必然遭受損失。

（二）缺少必要的引導(dǎo)，配套保障設(shè)施落后

很多地方政府在推動(dòng)農(nóng)村宅基地退出的過程中過分追求建設(shè)用地指標(biāo)，動(dòng)機(jī)不純。在我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過程中，建設(shè)用地量不斷加大，該方面的土地資源非常緊缺［1］。在土地供應(yīng)年度計(jì)劃的影響下，各地建設(shè)用地普遍出現(xiàn)緊缺現(xiàn)象。在促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，地方政府千方百計(jì)增加建設(shè)用地量，其中農(nóng)村宅基地退出就是非常有效的路徑。個(gè)別政府沒有充分尊重農(nóng)民的意愿，違背了市場(chǎng)發(fā)展的規(guī)律，導(dǎo)致農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵害。地方政府沒有做好宅基地退出的科學(xué)引導(dǎo)與規(guī)劃，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施未全面落實(shí)到位，加之這一工作本身就非常復(fù)雜，需要大量的資金，使得各項(xiàng)具體工作無法得到農(nóng)民的認(rèn)可。還有些地方政府盡管進(jìn)行了村莊規(guī)劃，但是在設(shè)計(jì)居住規(guī)模的過程中并有考慮到農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)實(shí)狀況，如居住成本、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活垃圾處理等。除此之外，很多地方政府也未構(gòu)建起完善的福利保障，使得農(nóng)民在退出宅基地后生活出現(xiàn)困難。

（三）地方政府未處理好經(jīng)紀(jì)人與服務(wù)者的角色關(guān)系

雖然農(nóng)民的整體文化水平不高，但其仍為理性的經(jīng)濟(jì)人，如果能夠深入了解各項(xiàng)政策，其也會(huì)理性地看待農(nóng)村宅基地的退出。從本質(zhì)上講，宅基地使用權(quán)為用益物權(quán)的一種［2］。宅基地的所有權(quán)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)村僅僅擁有使用權(quán)。在宅基地退出的時(shí)候，地方政府有服務(wù)的義務(wù)，無收益的權(quán)利。然而實(shí)際上，我國地方政府在此過程中多為經(jīng)紀(jì)人，從中受益，而農(nóng)民卻沒有得到足夠的收益。農(nóng)民得到的補(bǔ)償非常少，使得農(nóng)民和基層政府出現(xiàn)矛盾。

（四）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與收益分配未明確

當(dāng)前，我國還沒有針對(duì)宅基地用益物權(quán)而制定出完善的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與收益分配機(jī)制，現(xiàn)有的補(bǔ)償模式難以全面實(shí)現(xiàn)宅基地用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn)化，財(cái)產(chǎn)權(quán)得不到有效的保障。農(nóng)村宅基地退出要想獲得農(nóng)民的支持，必須制定出合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，否則，間無法調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性。確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)需要先明確宅基地的價(jià)值。宅基地到底是保障性住房?jī)r(jià)值還是經(jīng)濟(jì)價(jià)值呢？針對(duì)此，我國學(xué)者還為達(dá)成一致看法，歐陽安蛟、蔡鋒銘等人提出農(nóng)民在放棄宅基地的時(shí)候應(yīng)得到住房保障。韓康、肖鋼等學(xué)者提出應(yīng)賦予宅基地商品屬性，使得其能夠?qū)崿F(xiàn)市場(chǎng)化與資本化，在宅基地退出的過程中，農(nóng)民應(yīng)獲得符合市場(chǎng)價(jià)值的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。學(xué)者張?jiān)迫A提出對(duì)于那些因城市發(fā)展或工業(yè)發(fā)展而不得不退出宅基地的農(nóng)民，不但要補(bǔ)償其房屋方面的損失，還應(yīng)補(bǔ)償其應(yīng)喪失宅基地權(quán)而產(chǎn)生的損失。除此之外，在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)倪^程中也應(yīng)先確定宅基地的價(jià)格，但是我國該方面的成功經(jīng)驗(yàn)非常少，還需要摸索前進(jìn)。我國還沒有針對(duì)宅基地的價(jià)格構(gòu)建起科學(xué)的評(píng)價(jià)體系與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，宅基地市場(chǎng)價(jià)格難以確定。在農(nóng)村宅基地退出的過程中，建設(shè)用地面積會(huì)得到相應(yīng)的增加，這部分建設(shè)用地開發(fā)所得的收益該怎樣進(jìn)行分配也是一個(gè)難點(diǎn)。由于當(dāng)前宅基地流轉(zhuǎn)并沒有得到法律的認(rèn)可，所以宅基地的退出主要是政府與村集體推動(dòng)的。如果出現(xiàn)收益分配不公平的情況，農(nóng)民是不會(huì)配合宅基地退出的，還會(huì)出現(xiàn)大量的土地糾紛案件，影響了農(nóng)村地區(qū)的安定團(tuán)結(jié)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展［3］。

二、構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制的有效路徑

（一）從法律層面上明確宅基地的產(chǎn)權(quán)

宅基地產(chǎn)權(quán)的模糊是導(dǎo)致宅基地退出過程中問題頻發(fā)的關(guān)鍵原因。我國應(yīng)加快宅基地產(chǎn)權(quán)方面的法律建設(shè)，構(gòu)建健全的宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。相關(guān)政府部門應(yīng)做好宅基地使用權(quán)的登記發(fā)證與確權(quán)工作，為后續(xù)宅基地的退出奠定良好的基礎(chǔ)，從而保障農(nóng)民該方面的權(quán)益，減少地方政府的不合理舉動(dòng)，促使農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行。我國還需要構(gòu)建起完善的抵押制度和宅基地流轉(zhuǎn)制度，而這些都是以宅基地確權(quán)為前提的。從現(xiàn)實(shí)情況看，我國經(jīng)濟(jì)水平較高的地區(qū)，很多宅基地流轉(zhuǎn)都是通過私下而進(jìn)行的，危害了正常的宅基地市場(chǎng)運(yùn)作。基于此，我國應(yīng)加快完善宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，使得宅基地能夠規(guī)范化地流轉(zhuǎn)，最大限度地保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。相關(guān)政府部門應(yīng)針對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的需要而積極構(gòu)建起價(jià)格評(píng)估體系，給予宅基地流轉(zhuǎn)必要的技術(shù)保障。

（二）強(qiáng)化科學(xué)規(guī)劃，為宅基地的退出提供推力

在宅基地退出的過程中，我國應(yīng)構(gòu)建起完善的補(bǔ)償機(jī)制，以補(bǔ)償了調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，同時(shí)還要做好科學(xué)的規(guī)劃工作，為宅基地退出提供必要的推力，使得農(nóng)村宅基地能夠逐步退出當(dāng)前以實(shí)物或現(xiàn)金為主的補(bǔ)償方式。只有這樣，各項(xiàng)新農(nóng)村建設(shè)工作才能穩(wěn)步推進(jìn)，農(nóng)村土地才能夠得到有效地整合，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能夠得到更快的發(fā)展。相關(guān)政府部門應(yīng)做好規(guī)劃工作，以此為推力，給予農(nóng)民必要的建設(shè)性補(bǔ)償。相關(guān)政府部門應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實(shí)狀況，做好科學(xué)的規(guī)劃，改變農(nóng)村生活環(huán)境，使得農(nóng)民感受到退出宅基地能夠獲得更為便利而美好的生活。如此一來，農(nóng)民才會(huì)積極地投入到宅基地退出中。在規(guī)劃的過程中應(yīng)重視循序漸進(jìn)，新村規(guī)劃一半以上的時(shí)候才有可能啟動(dòng)農(nóng)村宅基地退出工作，使得農(nóng)民能夠直接進(jìn)入到新的生活環(huán)境中，這樣能夠充分尊重農(nóng)民群眾，并且節(jié)約建設(shè)用地［4］。在建設(shè)的過程中應(yīng)加大保障性住房所占的比重，充分考慮留守老人的養(yǎng)老問題和孩子們的上學(xué)問題。這些都是農(nóng)民所最關(guān)注的問題。還可以建設(shè)部分公寓類的住房，滿足外來務(wù)工人員或農(nóng)轉(zhuǎn)非農(nóng)民工的需要。這些工作都將引導(dǎo)我國宅基地逐步退出，改變農(nóng)民的居住環(huán)境。

（三）政府部門應(yīng)做好角色定位

在宅基地退出的過程中應(yīng)做好收益分配工作，這些收益最終由農(nóng)民和村集體獲得，地方政府不得侵吞這部分收益。農(nóng)村宅基地的所有權(quán)歸屬于村集體，農(nóng)村擁有使用權(quán)。因此，宅基地退出所獲得的收益應(yīng)該由村集體和農(nóng)民所有，地方政府僅僅承擔(dān)這行政管理工作，其無權(quán)獲得任何收益。在宅基地退出的過程中，地方政府不可以接觸該方面的收益，只有這樣才能夠最大限度地減少權(quán)利尋租的狀況，減少該方面的違法行為。我國應(yīng)借助法律手段來提高地方政府的服務(wù)意識(shí)，使得其明確自身的職責(zé)，杜絕在農(nóng)村宅基地退出的過程中充當(dāng)經(jīng)紀(jì)人的角色。地方政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變觀念，加快財(cái)政方面的改革工作，優(yōu)化其收支結(jié)構(gòu)，并加大中央政府對(duì)地方政府的支持。

（四）選擇科學(xué)的補(bǔ)償與收益分配辦法

在宅基地退出的過程中，農(nóng)民應(yīng)獲得必要的補(bǔ)償，不僅僅是宅基地所帶有的住房保障方面，還有其經(jīng)濟(jì)價(jià)值方面。這一點(diǎn)應(yīng)與城市居民不僅享受城市的住房保障功能，還擁有住房升值而獲得經(jīng)濟(jì)效益是一致的。該方面的具體補(bǔ)償可以結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況而設(shè)定，有必要進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。在補(bǔ)償?shù)倪^程中，農(nóng)民除了選擇一次性補(bǔ)償之外，還可以選擇永久式的收益分配權(quán)。常見的一次性補(bǔ)償方法如下：一是因原有宅基地退出而再次申請(qǐng)到新的宅基地的農(nóng)民，不再給予該方面的補(bǔ)償，但可以針對(duì)其實(shí)際狀況給予一定額度的貸款支持；二是針對(duì)已經(jīng)退出宅基地，并且搬遷至城鎮(zhèn)地區(qū)的農(nóng)民，可以依照原宅基地價(jià)格與其所在城鎮(zhèn)的價(jià)格差給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；三是針對(duì)宅基地退出且入駐農(nóng)村自建公寓的農(nóng)民，依照宅基地估計(jì)而加以補(bǔ)償；如果新建宅基地達(dá)不到相關(guān)要求，可以就差額部分加以補(bǔ)償。倘若農(nóng)民不愿意接受上述有關(guān)補(bǔ)償方式的，可以將宅基地使用權(quán)以入股的方式參與到農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)投資，最終獲得集體建設(shè)用地收益分紅。該方面的標(biāo)準(zhǔn)可以與村集體協(xié)商，這部分建設(shè)用地的收益有村集體和農(nóng)民所有，政府部門無權(quán)享有。

三、結(jié)束語

在當(dāng)前農(nóng)村宅基地退出的過程中問題頻發(fā)，很多農(nóng)民的積極性不高，導(dǎo)致這種局面出現(xiàn)的根本原因是農(nóng)民的合法權(quán)益沒有得到有效保護(hù)，相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制不夠完善。作為理性經(jīng)濟(jì)人，農(nóng)民也會(huì)追求個(gè)人利益的最大化，如果沒有合理的補(bǔ)償機(jī)制，農(nóng)民是不會(huì)主動(dòng)放棄宅基地的使用權(quán)的。針對(duì)此，地方政府應(yīng)做好服務(wù)與規(guī)劃作用，不斷完善各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，為農(nóng)民創(chuàng)造一個(gè)更加美好的居住環(huán)境，這樣能夠使得很多農(nóng)民積極投入到宅基地退出工作中。我國應(yīng)從法律層面上明確宅基地的產(chǎn)權(quán)，構(gòu)建起宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，規(guī)范宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，并最大限度地保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。