城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略視野下美麗鄉(xiāng)村的建設規(guī)劃取向與實現(xiàn)路徑

◎仇傳輝

當前我國的美麗鄉(xiāng)村建設已經(jīng)取得了階段性成績，但我們也要清醒的看到，我國美麗鄉(xiāng)村建設中仍存在體制改革滯后、建設資金不足、農(nóng)民參與積極性不高等問題。這些問題的存在極大的限制了美麗鄉(xiāng)村建設的發(fā)展，也不利于城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略的實施。因此，必須在實踐中不斷總結經(jīng)驗，促進上述問題的解決，才能最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標。

一 、城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略視野下美麗鄉(xiāng)村建設的規(guī)劃取向

2017年10月，習近平總書記在十九大報告中明確指出，當前我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉化為人民美好生活需要與發(fā)展的不平衡不充分之間的矛盾。2010年至2016年，我國城鄉(xiāng)居民收入差距的絕對值由13190元擴大至21253元，收入差距增幅達61.13%，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不平衡問題愈加凸顯。而美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃的制定恰恰就是為了解決我國農(nóng)村與城市經(jīng)濟發(fā)展不平衡的問題。

（一）美麗鄉(xiāng)村建設必須以提高農(nóng)民生活水平，避免農(nóng)村空心化為根本取向

近年來，我國農(nóng)村居民收入水平增長較慢，城鄉(xiāng)收入差距進一步擴大，主要原因在于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展滯后及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平低，導致農(nóng)村人口收入增長乏力，大量農(nóng)村勞動力外流，農(nóng)村空心化問題凸顯。農(nóng)村居民收入增長緩慢主要由以下幾方面造成：一是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展滯后。首先，我國農(nóng)村人口眾多，人均耕地不足，分散經(jīng)營極大地限制了大型農(nóng)業(yè)機械的運用，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設目標存在明顯差距。其次，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中占用的人力資源數(shù)量巨大，在人口紅利逐漸消失的當下，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人力成本進一步上升，使農(nóng)村人口增收難度進一步加大。最后，國家實施的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼政策加大了財政負擔，使國家用于農(nóng)村基礎設施等其他方面的支出減少，不利于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，造成農(nóng)村人口外流及空心化問題凸顯。二是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化水平低。首先，隨著我國城市工業(yè)化進程的加快，導致整個社會環(huán)保壓力加大，限制了農(nóng)村地區(qū)工業(yè)的發(fā)展，不利用農(nóng)村人口收入增長。其次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)占用大量勞動力，導致農(nóng)產(chǎn)品深加工等高附加值產(chǎn)業(yè)勞動力不足，不利于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，也影響了農(nóng)村人口收入水平的提高。因此，在城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略視野下美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃的制定必須以增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民生活水平為根本取向。惟其如此，才能有效防止農(nóng)村人口外流，遏制農(nóng)村空心化發(fā)展趨勢。

（二）美麗鄉(xiāng)村建設必須以均衡城鄉(xiāng)發(fā)展，去城鎮(zhèn)中心化為基本取向

傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃制定中，過分強調(diào)城鎮(zhèn)在區(qū)域規(guī)劃體系中的中心地位。以城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展為中心制定的發(fā)展規(guī)劃，一定程度上遏制了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。由于對農(nóng)村作為獨立的發(fā)展單元重要性認識不足，一直將鄉(xiāng)村建設作為城鎮(zhèn)發(fā)展的從屬，未能將美麗鄉(xiāng)村建設提高到國家戰(zhàn)略的高度上來考量。導致規(guī)劃制定過程中對農(nóng)村地區(qū)的具體情況研究不夠深入，對美麗鄉(xiāng)村建設實踐的指導性不強。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略視野下，美麗鄉(xiāng)村建設必須扭轉原來規(guī)劃制定以城鎮(zhèn)為中心的趨勢，在規(guī)劃制定中真正把發(fā)展重心轉移到農(nóng)村建設上來。具體來說應從以下兩方面入手：一是各級政府要扭轉之前以城市發(fā)展為主的城鄉(xiāng)發(fā)展觀念，切實樹立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的意識，為美麗鄉(xiāng)村建設奠定堅實的思想基礎。二是各級政府要在預算中加大對美麗鄉(xiāng)村建設的投入力度。參照世界發(fā)達國家的發(fā)展經(jīng)驗，在目前我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值超過8000美元，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值低于10%的情況下，已經(jīng)具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的基本條件，目前正是我國美麗鄉(xiāng)村建設發(fā)展的良好契機。因此，各級政府在美麗鄉(xiāng)村建設上務必扭轉思想、加大投入，以去城鎮(zhèn)中心化為基本取向，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。

二 、城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略視野下美麗鄉(xiāng)村建設與發(fā)展中存在的問題

2000年以來，隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，城鄉(xiāng)二元體制下城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展差距不斷拉大。為縮小城鄉(xiāng)差距，專家學者提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的觀點。從2005年十六屆五中全會提出建設美麗鄉(xiāng)村至今，我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的發(fā)展大致經(jīng)歷了三個階段：2005年至2007年的發(fā)展規(guī)劃制定階段。以十六屆五中全會的社會主義新農(nóng)村建設為契機，各地為建設美麗鄉(xiāng)村，制定了大量城鄉(xiāng)融合發(fā)展規(guī)劃。2008年至2012年，經(jīng)濟較為發(fā)達的南方省市開始針對美麗鄉(xiāng)村建設進行小范圍試點。比較成功的有湖南的瀏陽永安鎮(zhèn)和望城光明村等。這些地區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設發(fā)展較好的主要原因在于當?shù)亟?jīng)濟基礎較好，同時地方政府投入力度大。2013年至今，以農(nóng)業(yè)部牽頭開展的現(xiàn)代化美麗鄉(xiāng)村建設活動為載體，美麗鄉(xiāng)村建設開始在全國大范圍推廣［1］。

近年來，我國美麗鄉(xiāng)村建設在農(nóng)村環(huán)境整治、鄉(xiāng)村文化培育方面取得了一定的成績，但仍然存在諸多問題，主要體現(xiàn)為如下方面：

（一）重“硬件”建設，輕“軟件”發(fā)展

在美麗鄉(xiāng)村建設的初級階段，基層政府都把村容村貌整治作為一項重點工作來抓，通過農(nóng)村環(huán)境集中連片治理，對人畜糞便進行集中處置等方式，優(yōu)化了農(nóng)村環(huán)境，取得了美麗鄉(xiāng)村建設階段性成果。但美麗鄉(xiāng)村建設決不僅僅是村容村貌的整治，最根本的是要為鄉(xiāng)村留住人才，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。這就離不開土地、戶籍、社保、醫(yī)療等各項政策的配套落實。但目前相關配套政策落實仍存在較多問題，主要表現(xiàn)在：

一是土地制度改革問題。目前我國實行農(nóng)村土地集體所有的土地制度，美麗鄉(xiāng)村建設中土地改革主要面臨兩方面問題：首先，國家提倡的農(nóng)村土地流轉與農(nóng)村地區(qū)配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展不銜接，土地流轉后產(chǎn)生的失地農(nóng)民無法做到勞動力就地轉移等問題，影響農(nóng)村土地流轉政策的落地。其次，在美麗鄉(xiāng)村建設過程中涉及到農(nóng)村土地性質(zhì)的轉變，由宅基地變?yōu)榻ㄔO用地，由于農(nóng)村土地不具備城市建設用地的土地使用性質(zhì)，導致小產(chǎn)權房問題泛濫。

二是戶籍改革、社會保障、醫(yī)療改革等問題的推進與美麗鄉(xiāng)村建設不配套。首先，戶籍改革滯后嚴重影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展。我國城鄉(xiāng)二元體制的始作俑者就是城市戶籍與農(nóng)村戶籍的劃分。不可否認，這種劃分方式在當時計劃經(jīng)濟體制下有其一定的合理性。但隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，這種與時代發(fā)展不匹配的制度卻遲遲沒有退出歷史舞臺，極大的限制了城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略的實施。二是由戶籍制度衍生出的城鄉(xiāng)社會保障差別。目前由于我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大，導致農(nóng)村居民與城市居民可以享受的國家社保財政補助也存在較大差別。這也進一步造成了農(nóng)村人口外流，使城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡進一步加劇。最后，醫(yī)療制度改革問題。由于目前城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，導致優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源向大城市的大醫(yī)院過度集中，造成農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療資源缺乏。加之農(nóng)村地區(qū)社會醫(yī)療保障水平低，農(nóng)村居民看病難、看病貴問題尤為突出。這也極大的限制了城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略的實施。

（二）建設資金不足，農(nóng)民積極性不高

一是美麗鄉(xiāng)村建設社會資金參與力度不足，造成資金短缺。當前，我國美麗鄉(xiāng)村建設中主要依靠政府財政資金，社會資本參與力度不足。2016年，我國一般公共預算收入15.96萬億元，一般公共預算支出18.78萬億元，缺口近3萬億元。國家每年在“三農(nóng)”、社會保障等民生問題上投入了大量資金，但同時又要面臨科研、軍事、航天等方面支出的壓力。因此，在美麗鄉(xiāng)村建設過程中必須努力激發(fā)社會資本的參與熱情，降低對政府財政資金的依賴程度。惟其如此，才能促進美麗鄉(xiāng)村建設的可持續(xù)發(fā)展

二是參與主體方面，農(nóng)民的積極性并沒有得到發(fā)揮。美麗鄉(xiāng)村建設的主陣地在農(nóng)村，農(nóng)民作為農(nóng)村真正的主人，也是美麗鄉(xiāng)村建設的主力軍，但是，在美麗鄉(xiāng)村建設活動中，農(nóng)民參與的積極性并不高，主要原因在于：首先，政府宣傳引導不夠，農(nóng)民對美麗鄉(xiāng)村建設的意義認識不清。部分群眾對美麗鄉(xiāng)村建設能夠對自身生產(chǎn)、生活方式帶來的改變認識不到位，美麗鄉(xiāng)村建設與己無關的思想在普通民眾中仍占有相當比重。其次，民不可與慮始，而可與樂成。受本身所處階級及環(huán)境的限制，大部分普通民眾對于眼前利益有切身感受，對于長遠利益卻很難認可。美麗鄉(xiāng)村建設投入大且投資回收期長，也是造成農(nóng)民對美麗鄉(xiāng)村建設積極性不高的重要原因。

（三）參與部門過多，監(jiān)督檢查不到位

一是美麗鄉(xiāng)村建設過程中參與部門眾多，組織協(xié)調(diào)困難。首先，從部門層級看，如區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村三級管理部門相互之間職責劃分不清，影響政策落實效果。各級政府行政部門在落實美麗鄉(xiāng)村建設工作中更多是將任務目標進行層層分解向下落實，整理下級上報的工作成果，具體實際工作參與較少。行政村作為美麗鄉(xiāng)村建設工作的末梢，負責各項工作的具體實施，但區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者更高層級的政府部門在美麗鄉(xiāng)村建設過程中到底該履行何種職責，目前相關規(guī)定仍不夠清晰。其次，政府內(nèi)部各平行部門之間協(xié)調(diào)困難。比如鄉(xiāng)村環(huán)境整治涉及環(huán)保部門，各項配套政策落實涉及醫(yī)療、社保、土地等部門，它們之間相互之間不存在隸屬關系，在美麗鄉(xiāng)村建設過程中往往各自為戰(zhàn)，協(xié)調(diào)難度較大。

二是對美麗鄉(xiāng)村建設過程中存在的問題監(jiān)督檢查不到位。首先，監(jiān)督手段單一，監(jiān)督效果不佳。由于美麗鄉(xiāng)村建設點多面廣，政府職能部門的監(jiān)督力量不足，難以對責任區(qū)域進行監(jiān)督全覆蓋，導致監(jiān)督效果不佳。其次，對監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題整改不及時的現(xiàn)象仍然存在。由于政府內(nèi)部監(jiān)督獨立性較差、各部門之間溝通不暢等原因，導致在美麗鄉(xiāng)村建設中發(fā)現(xiàn)的問題未能及時整改的現(xiàn)象仍然存在。

三 、城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略視野下美麗鄉(xiāng)村建設的實現(xiàn)路徑

美麗鄉(xiāng)村建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，為此，必須調(diào)動農(nóng)民群體和社會資本參與美麗鄉(xiāng)村建設的積極性［2］。同時，改革組織方式、加大協(xié)調(diào)力度，強化美麗鄉(xiāng)村建設工作的監(jiān)督檢查。惟其如此，才能最大限度的促進城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略的實施和美麗鄉(xiāng)村建設目標的早日實現(xiàn)。

（一）注重體制改革，破除城鄉(xiāng)二元體制

一是穩(wěn)步推進土地制度改革。土地是農(nóng)民的命根子，土地改革事關發(fā)展穩(wěn)定的大局，美麗鄉(xiāng)村建設必須從土地改革入手。首先，農(nóng)村土地流轉政策的落實需要建設相關配套產(chǎn)業(yè)。農(nóng)村土地流轉政策落實的直接后果，是將產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民，形成新的農(nóng)村剩余勞動力。如果不能配套建設相關產(chǎn)業(yè)對剩余勞動力進行就地消化，勢必導致農(nóng)村人口外流造成農(nóng)村的空心化，不利于美麗鄉(xiāng)村建設的實施。其次，必須盡快出臺政策解決農(nóng)村土地集體所有產(chǎn)生的小產(chǎn)權房問題。國家根據(jù)不同鄉(xiāng)村特點，對美麗鄉(xiāng)村建設劃分了十種類型，其中城中村的發(fā)展與小產(chǎn)權房問題相伴相生。小產(chǎn)權房由于不受法律保護一直游走在政策的灰色地帶，國家必須盡快出臺相關文件對此進行規(guī)范。比如可以嘗試參照城鎮(zhèn)土地出讓模式由村集體對宅基地轉為小產(chǎn)權房建設用地收取一定金額的土地出讓金，對小產(chǎn)權房建設進行引導和規(guī)范，促進美麗鄉(xiāng)村建設有序發(fā)展。

二是戶籍、社保及醫(yī)療改革等配套政策必須及時到位。首先，戶籍制度改革是破除城鄉(xiāng)二元體制的必然要求，也是促進社保、醫(yī)療體制改革，以及建設美麗鄉(xiāng)村的前提。因此，政府必須對戶籍制度改革進行統(tǒng)籌規(guī)劃，有序放開，實現(xiàn)城鄉(xiāng)機制體制的均衡，這是美麗鄉(xiāng)村建設的制度保障。其次，在上述改革的基礎上加快推進醫(yī)療資源的再分配，避免優(yōu)勢醫(yī)療資源的過度集中，加大財政對農(nóng)村居民的醫(yī)療保險補助力度，切實緩解農(nóng)村居民看病難、看病貴問題。

（二）多方籌措資金，調(diào)動各方積極性

一是要激發(fā)社會資本參與美麗鄉(xiāng)村建設的積極性。必須切實采取措施，積極引進社會資本，改變政府財政資金在美麗鄉(xiāng)村建設中一家獨大的現(xiàn)狀。一方面政府層面可以考慮出臺政策措施，對參與美麗鄉(xiāng)村建設的企業(yè)給予一定的扶持。比如可以嘗試對參與農(nóng)村環(huán)境連片整治的企業(yè)給予一定的財政資金補助或稅收優(yōu)惠減免。另一方面，積極發(fā)展與美麗鄉(xiāng)村建設相關的配套產(chǎn)業(yè)。如可以嘗試發(fā)展與處理鄉(xiāng)村人畜糞便有關的有機肥生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)，或與循環(huán)經(jīng)濟及綠色發(fā)展相關的生態(tài)養(yǎng)殖業(yè)等。發(fā)展配套產(chǎn)業(yè)，讓社會資本在參與美麗鄉(xiāng)村建設中切實取得收益。

二是要調(diào)動農(nóng)民參與美麗鄉(xiāng)村建設的積極性，讓他們切實得到實惠。首先，政府要加強宣傳引導，讓農(nóng)民切實意識到美麗鄉(xiāng)村建設的重要意義，以及對他們自身生產(chǎn)生活方式帶來的巨大改變。只有這樣，農(nóng)民才能扭轉美麗鄉(xiāng)村建設僅是政府的責任，與己無關的觀念，主動參與到美麗鄉(xiāng)村建設中來。其次，要提高農(nóng)民收入。促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，始終是美麗鄉(xiāng)村建設的根本取向。只有大力發(fā)展相關產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民在美麗鄉(xiāng)村建設中得到實惠，才能真正調(diào)動起農(nóng)民參與美麗鄉(xiāng)村建設的積極性。

（三）改革組織方式，注重監(jiān)督檢查

一是美麗鄉(xiāng)村建設中必須明確各參與部門的職責，加大組織協(xié)調(diào)力度。首先，在部委層面必須注重頂層設計，加強溝通協(xié)調(diào)?？梢試L試在國家部委層面建立美麗鄉(xiāng)村建設的部際聯(lián)席會議制度，將部際聯(lián)席會議辦公室設在農(nóng)業(yè)部門。每年定期舉行幾次會議，對美麗鄉(xiāng)村建設過程中遇到的問題進行集中解決。明確美麗鄉(xiāng)村建設工作的執(zhí)行依據(jù)，自上而下的加強各部門間的組織協(xié)調(diào)力度。其次，明確具體執(zhí)行層面的職責分工。在美麗鄉(xiāng)村建設過程中，必須明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)及行政村等具體執(zhí)行層面的職責分工。比如哪些部門負責配套政策落地，哪些部門負責吸引社會資本，哪些部門負責項目建設效果的后評價，都必須建章立制或簽訂目標責任狀，做到各類工作分工負責并有跡可查。

二是美麗鄉(xiāng)村建設中必須注重監(jiān)督檢查。首先，創(chuàng)新監(jiān)督方式，注重監(jiān)督效果。必須建立政府、群眾、媒體組成的24小時立體監(jiān)督網(wǎng)絡，建立健全群眾舉報獎勵制度，彌補政府內(nèi)部監(jiān)督獨立性不強的缺陷，提升監(jiān)督檢查效果。其次，對于日常監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題必須及時處理，限期整改，決不包庇掩飾、姑息縱容。

總之，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展對于破解我國城鄉(xiāng)二元結構，緩解社會矛盾和促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展都具有重要意義。因此，必須建立健全美麗鄉(xiāng)村建設的相關配套政策，充分激發(fā)社會各方力量參與的積極性，注重監(jiān)督檢查效果。惟其如此，才能促進美麗鄉(xiāng)村建設的實施和城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標的實現(xiàn)。