美國糧食價格支持政策及借鑒

◎李文娜 許海翠

在全球范圍中，美國都是最重要的糧食生產(chǎn)國與出口國，其不僅農(nóng)業(yè)發(fā)達，相應(yīng)的支持政策也非常完善。當前世界各國采用的糧食目標價格補貼制度恰恰是美國創(chuàng)建的，就連近些年在推廣起來的價格損失保險制度，也是美國率先推出的。長期以來，中國采用的是農(nóng)業(yè)補貼制度，與當前的國際規(guī)則有諸多出入。目前，我國已經(jīng)在新疆、東北多地展開目標價格試點工作，不斷總結(jié)經(jīng)驗，借鑒美國的有關(guān)做法，完善我國目標價格政策。

一、美國糧食目標價格政策的發(fā)展軌跡

（一）1973年至1995年期間。這一時期為美國糧食目標價格補貼政策的起步階段，當前的很多政策都是在這一時期制定的。比方說《農(nóng)場法案》，其首次推出既定價格補貼政策，指出如果既定價格比年度糧食的市場價格要高，那么需要給予生產(chǎn)者必要的補貼。1979年，美國運用目標價格代替了既定價格，但是具體內(nèi)容基本一致。直到1995年美國成為WTO成員國，這項政策才被暫時取締。

（二）1995年至2001年期間。在這一時期下，由于美國剛成為WTO的成員國，很多農(nóng)業(yè)規(guī)則都被暫時取消了，因此，學術(shù)界也稱這一時期為臨時取消階段，相應(yīng)的政策也在WTO規(guī)則下被劃分為綠箱、黃箱與藍箱政策。美國實行的目標價格補貼政策從屬于黃箱政策，應(yīng)被限制使用，否則將給全球糧食貿(mào)易帶來不利影響。針對WTO的相關(guān)要求，美國為其糧食產(chǎn)品能夠擁有一個良好的外部市場，而暫時取締了目標價格補貼政策，采用生產(chǎn)靈活性合同補貼加以替代。美國的這一舉措也是無奈之舉。

（三）2002年至2013年期間。在該時期下，美國糧食價格補貼政策被再次啟動，其于2002年修訂了《農(nóng)場法案》，當目標價格比市場有效價格高的時候，需要進行反周期補貼。這一舉措和以往的目標價格補貼制度相比，其不僅綜合了市場價格與直接支付率等，還非常關(guān)注補貼的時間。2008年，其進一步修訂了《農(nóng)場法案》，除了糧食外，政策范圍擴大到豌豆與扁豆等蔬菜。

（四）2014年至今。2014年美國頒布了《食物、農(nóng)場與就業(yè)法案》，直接支付及反周期補貼政策都被取消了，營銷貸款差額補貼項目被保存下來，并增加了農(nóng)業(yè)風險保險計劃與價格損失保險計劃。從本質(zhì)來看，這兩項計劃都從屬于目標價格補貼政策的范圍，僅僅是支付手段有所調(diào)整，轉(zhuǎn)變成為保險補貼，具有非常強的隱蔽性。在確定價格的過程中，美國政府會依據(jù)當前的市場平均價格進行，如果比參考價格要低，那么補貼則啟動。

二、美國糧食目標價格補貼政策的特點分析

（一）參與目標價格補貼計劃是以簽訂合同為前提。美國有關(guān)法律要求，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者必須在既定時間內(nèi)和政策訂立合同，只有這樣，其才能夠參與到農(nóng)業(yè)反周期支付計劃中，如果其不能夠在要求的時間內(nèi)簽訂合同，那么則不再受理。2008年，美國在法案中對簽訂合同的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進行了資格要求，指出其種植面積應(yīng)高于10英畝。當符合資格要求的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者簽訂合同后，其成為計劃成員，這樣就能夠獲得相關(guān)權(quán)利，然而，其也需要承擔一定的義務(wù)。比方說，在相應(yīng)的種植面積上開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，并承擔其相應(yīng)的風險，所種植的糧食應(yīng)面向市場加以銷售，并為相關(guān)部門提供準確的生產(chǎn)數(shù)據(jù)等。也就是說，其必須履行合同中的各項義務(wù)。

（二）依據(jù)各種歷史數(shù)據(jù)而確定補貼水平標準。在確定糧食目標價格的過程中，美國政府并不是依據(jù)當期數(shù)據(jù)而進行的，其綜合數(shù)年來的數(shù)據(jù)，最終確定糧食目標價格。在2002年至2013年期間的直接與反周期支付計劃里，其依據(jù)多年種植平均面積來確定基礎(chǔ)面積。類似的是，在反周期支付單產(chǎn)的過程中，也是如此確定單產(chǎn)的。美國政府的這種做法能夠最大限度地使得數(shù)據(jù)接近現(xiàn)實狀況，避免“大小年”所帶來的影響。除此之外，美國政府的這種做法還能夠提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性，促使農(nóng)業(yè)的長遠發(fā)展。

（三）補貼方式具有多樣性。美國政府采用的糧食補貼政策具有種類多的特點。從生產(chǎn)者的角度來看，其能夠從自身的實際狀況出發(fā)，選擇恰當?shù)难a貼計劃。即便是某一補貼計劃，也下設(shè)了多種補貼方式。這樣的政策使得生產(chǎn)者擁有非常高的自主選擇權(quán)。除了在補貼參數(shù)上可以自由選擇，還可以自由選擇領(lǐng)取補貼的時間。美國政府的這種做法充分地調(diào)動了生產(chǎn)者的積極性，使得其能夠參與到補貼計劃中，最終的事實也證明，美國政府的這種做法具有良好的實效。

（四）設(shè)置了多種價格。美國糧食價格的主要形成因素有商品營銷貸款率、目標價格與市場價格等。商品營銷貸款率政策的出臺是為了促進生產(chǎn)者更好地銷售糧食而設(shè)定的，其依托于某種糧食價格的長期監(jiān)測，并以此作為依據(jù)加以貸款。這是價格支持的一種策略。對于美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者來說，商業(yè)貸款是其獲得生產(chǎn)資金的重要渠道。這能夠體現(xiàn)出美國推行目標價格補貼政策不單單僅借助直接的價格政策，還綜合目標價格、市場價格與支持價格等，為糧食價格的形成創(chuàng)建科學的機制。

（五）目標價格整體水平偏低。和美國相比，我國設(shè)置的目標價格相對較高。在設(shè)置目標價格的過程中，美國并沒有僅依據(jù)市場價格，其綜合了生產(chǎn)者的投入及合理收益等，最終經(jīng)過《農(nóng)場法案》對外公布。從多年來美國目標價格水平來看，其存在整體偏低的特點，生產(chǎn)者的收益為微利水平。比方說大豆，我國推出每公斤4.8元的收儲價格。而美國僅推出了每公斤1.4元的目標價格。這種情況下，大豆的補貼政策很少被啟動。

（六）糧食目標價格補貼政策適用范圍廣。與我國相比，美國糧食目標結(jié)構(gòu)補貼政策幾乎覆蓋了所有的糧食農(nóng)產(chǎn)品。除了糧食之外，其甚至覆蓋的部分蔬菜與水果。從生產(chǎn)者的角度來看，幾乎其生產(chǎn)的任何農(nóng)產(chǎn)品都能夠被目標價格補貼政策所覆蓋，得到相應(yīng)的保護。就新版《農(nóng)場法案》來看，價格損失保險計劃除了高地棉外，幾乎吸納了所有的農(nóng)產(chǎn)品。

三、美國糧食目標支持政策對我國的啟示

（一）在目標價格補貼政策中引入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合同。當前，我國的糧食補貼政策主要包括糧種直補、農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)機置購補貼、中糧補貼等。這些補貼普遍缺少針對性，未對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進行義務(wù)方面的要求，導致政策呈現(xiàn)出普惠的發(fā)展趨勢。針對此，我國有必要借鑒美國的做法，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合同引入進來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應(yīng)和政府以合同的方式確定下權(quán)利與義務(wù)。生產(chǎn)者必須明確其在享受權(quán)利的時候必須履行相應(yīng)的義務(wù)，如果其未履行義務(wù)，那么將無法行使權(quán)利。這樣一來，很多搭便車的行為會減少，農(nóng)民的種植積極性會提高，很少會中途更改種植作物，提高了糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定性。在實際操作中，各地方農(nóng)業(yè)部門應(yīng)承擔其職責，與生產(chǎn)者簽訂合同，并對糧食種類、種植面積等進行確定，只有簽訂合同的生產(chǎn)者才能夠享受農(nóng)業(yè)補貼政策。

（二）借助多年的歷史數(shù)據(jù)來確定補貼標準。一是在進行目標價格計算的過程中，不采用當期的數(shù)據(jù)，而是運用多年的歷史數(shù)據(jù)，這樣能夠使得最終所計算出來的結(jié)果盡可能地與現(xiàn)實狀況接近。二是在相當長的時間里，我國所推出的價格補貼政策都帶有提高農(nóng)民收入的特點。從現(xiàn)實狀況來看，我國黃箱補貼空間僅僅為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的8.5%。我國的補貼水平已經(jīng)非常高了，很難有上升的空間了，這種狀況盡管提升了農(nóng)民的收入，但也給政府財政帶來巨大的壓力。所以，我國所確定的目標價格補貼水平應(yīng)保持適度，不可以過高。

（三）目標價格補貼政策應(yīng)推動糧食種植商業(yè)化與規(guī)?；?。就我國當前的糧食種植狀況來看，農(nóng)戶為主要的生產(chǎn)者，生產(chǎn)經(jīng)營具有分散化的特點。這導致我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高居不下，農(nóng)業(yè)機械化程度非常低。所以，糧食目標價格補貼政策應(yīng)充分發(fā)揮引導作用，促使農(nóng)業(yè)向著商業(yè)化與規(guī)?；姆较虬l(fā)展。在目標價格補貼政策中，我國可以采取差異化的做法，以補貼發(fā)放的辦法來促使農(nóng)業(yè)發(fā)展。我國有必要在針對同一糧食種類，采取梯隊式的價格模式，種植面積越大、產(chǎn)量越高，則獲得的補貼力度越大。這一舉措還能夠吸引更多的社會資金流入到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，提升農(nóng)業(yè)的商業(yè)化水平。

（四）保留農(nóng)產(chǎn)品的最低收購價格。美國的農(nóng)業(yè)發(fā)展水平在全球首屈一指，即便如此，其還是充分考慮農(nóng)業(yè)的高風險性，給予農(nóng)業(yè)發(fā)展必要的風險保障。我國推行的最低糧食收購價格政策也是對農(nóng)業(yè)風險的一種應(yīng)對策略。我國還可以借鑒美國的相關(guān)做法，給予那些急于擴大生產(chǎn)規(guī)模的農(nóng)戶與生產(chǎn)困難的農(nóng)戶貸款扶持，最終的貸款額度是急于政府設(shè)定的最低收購價格計算所得的。農(nóng)民在收獲糧食后，出售糧食所獲得的資金用來歸還貸款及利息。

（五）構(gòu)建高水平的糧食信息系統(tǒng)。我國地域廣闊，糧食種植面積大，不同地區(qū)的種植條件也有極大的差異。在確定糧食目標價格的過程中，必須考慮到自然災(zāi)害等多種因素，需要依賴更為強大的糧食信息系統(tǒng)。比方說美國，其所構(gòu)建的調(diào)查系統(tǒng)覆蓋到全國，充分了解并及時錄入糧食種植面積、產(chǎn)量及價格方面的信息，依托這些客觀數(shù)據(jù)來確定合理的目標價格。在我國，主要的糧食生產(chǎn)者為農(nóng)戶，過于分散的種植給信息統(tǒng)計增加了很大難度。針對此，我國應(yīng)積極構(gòu)建起更高水平的糧食信息系統(tǒng)，發(fā)揮基層政府與村級組織的力量，實現(xiàn)信息的有效錄入。

四、結(jié)束語

農(nóng)業(yè)是我國最基本的產(chǎn)業(yè)，糧食價格支持政策對于農(nóng)業(yè)的發(fā)展具有重要影響。作為全球農(nóng)業(yè)最發(fā)達的美國，其在糧食價格支持政策的制定、推行等多方面都有很多值得中國借鑒的地方。我國應(yīng)充分借助糧食價格支持政策的功能，改變過于分散的種植模式，促進農(nóng)業(yè)科技的全面推廣，在保障農(nóng)民收入的同時，促使我國農(nóng)業(yè)向著商業(yè)化的方向發(fā)展。