新型農(nóng)村社會保障體系的目標及構(gòu)建路徑分析*

◎程 娟

新型農(nóng)村建設(shè)包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、制度建設(shè)、精神文明建設(shè)等多個方面，其中社會保障體系的建設(shè)與民生直接相關(guān)。我國新型農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)是一項復(fù)雜長期的任務(wù)，目前還有許多地方有待完善，進一步探究其具體構(gòu)建路徑，對于促進我國新型農(nóng)村建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展有著重要的意義。

一、新型農(nóng)村社會保障體系的構(gòu)建目標和原則

我國社會保障體系的基本框架在“十一五”期間得到了基本確立，其中也包括農(nóng)村社會保障體系。之后，我國不斷地對農(nóng)村社會保障體系進行完善，并在這個過程中進一步明確了新型農(nóng)村社會保障體系的目標和原則。

（一）新型農(nóng)村社會保障體系的構(gòu)建目標

1.實現(xiàn)全面、多層次覆蓋的目標。原則上，農(nóng)村社會保障體系的服務(wù)對象是所有的農(nóng)村居民，因此，實現(xiàn)全面覆蓋是體系構(gòu)建和完善的基本目標，這也是農(nóng)村居民的基本權(quán)利。與此同時，農(nóng)村社會保障體系是多層次的，主要包括保險體系、救助體系、福利體系、優(yōu)撫體系，各子體系之間相互關(guān)聯(lián)。構(gòu)建體系的多層次，才能夠體現(xiàn)出體系的完善性。基于此，實現(xiàn)體系的多層次覆蓋也是體系構(gòu)建的主要目標之一。

2.以人為本的目標。以人為本是農(nóng)村社會保障體系構(gòu)建的基本目標，在進行社會保障體系的構(gòu)建的過程中，要體現(xiàn)出人性化的特征，每個子體系提供的服務(wù)都要是符合農(nóng)村居民的實際需求的，是真正能夠解決實際問題的，同時也能夠體現(xiàn)出公共服務(wù)的均等化特征。

3.適應(yīng)流動性的目標。隨著城鎮(zhèn)規(guī)模的擴大，城鎮(zhèn)就業(yè)機會增加，越來越多的農(nóng)村人口會向城市流動，成為農(nóng)民工，為城市建設(shè)做出貢獻。然而，這些農(nóng)民工由于是農(nóng)村戶口，因此只能購買農(nóng)村的社會保險，農(nóng)村社保與城市社保是兩個獨立的體系，農(nóng)民工生活在城市，就意味著農(nóng)民工無法享受農(nóng)村的許多社會保障服務(wù)項目，尤其是醫(yī)療保險。如何適應(yīng)流動性的趨勢，是新型農(nóng)村建設(shè)過程中的重點問題，也是農(nóng)村社會保障體系構(gòu)建的目標。只有在實現(xiàn)了全面性多層次的同時，適應(yīng)了流動性趨勢，才能夠在社會保障體系方面真正做到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

（二）新型農(nóng)村社會保障體系的構(gòu)建原則

1.?；镜脑瓌t。新型農(nóng)村社會保障體系的構(gòu)建必須充分結(jié)合現(xiàn)實情況，從社會整體的基本面出發(fā)，在全面構(gòu)建和完善的過程中，懂得在不同的階段抓不同的重點，保證構(gòu)建水平與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)。

2.可持續(xù)的原則。社會保障體系的構(gòu)建和完善是一個長期動態(tài)的過程，而社會保障體系所提供的服務(wù)也是長期持續(xù)的。因此，在構(gòu)建框架的過程中，要立足長遠，綜合考慮多方因素，在保證體系具有可行性的同時，還要保證體系的可持續(xù)性。

3.公平與效率相結(jié)合的原則。公平是我國農(nóng)村社會保障體系構(gòu)建的根本目標和原則，而效率是實現(xiàn)體系的可持續(xù)的保障。因此，堅持公平與效率相結(jié)合的原則是農(nóng)村社會保障體系構(gòu)建和完善的基本原則。該原則的難點在于公平和效率的對立性。

二、新型農(nóng)村社會保障體系的構(gòu)建現(xiàn)狀和問題

經(jīng)過了十幾年的發(fā)展，我國的新型農(nóng)村社會保障體系的構(gòu)建實現(xiàn)了較大的突破，框架基本形成，覆蓋面不斷擴大，我國新農(nóng)合參保人數(shù)已經(jīng)超過八億，基本實現(xiàn)了全覆蓋。與此同時，保障水平也不斷提升，國家連續(xù)多年上調(diào)農(nóng)村居民的養(yǎng)老金。除此之外，國家還加強了相關(guān)的法律、制度建設(shè)，如頒布了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。然而，目前體系構(gòu)建還存在許多問題。

（一）保障水平有待進一步提高，體系發(fā)展不均衡

雖然我國農(nóng)村社會保障體系的保障水平在不斷提升，但是仍遠遠落后于國際先進水平，社會保障支出占財政總支出的比例不到發(fā)達國家的三分之一。我國農(nóng)村社會保障體系發(fā)展不均衡體現(xiàn)在外部不均衡和內(nèi)部不均衡兩個方面。一方面，我國城鎮(zhèn)社會保障體系的完善程度明顯高于農(nóng)村。目前，農(nóng)村人口數(shù)量占了全國人口40%以上，但是消耗的社會保障金僅占了全部社會保障金的5%以下。國家財政支持明顯向城鎮(zhèn)傾斜，在這樣的財政體系下，農(nóng)村社會保障體系的保障水平與城鎮(zhèn)存在巨大的差距，在各方面都呈現(xiàn)出明顯的不均衡。另一方面，我國農(nóng)村社會保障職能主要由中央政府和地方政府共同承擔(dān)，由于不同地區(qū)的農(nóng)村發(fā)展水平差異較大，導(dǎo)致不同的地方政府對于農(nóng)村社會保障的政策存在較大差異，我國東部農(nóng)村地區(qū)和西部農(nóng)村地區(qū)的保障水平的差距就非常嚴重。

（二）失地農(nóng)民和農(nóng)民工社會保障缺位

許多失地農(nóng)民在“失地”的過程中，身份也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，由農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，這就意味著最初交的新農(nóng)保失效，要重新購買城市社保，這就損害了失地農(nóng)民的利益。且失地農(nóng)民在身份轉(zhuǎn)變的過程中，也面臨嚴峻的生存挑戰(zhàn)，目前關(guān)于失地農(nóng)民的救助體系也還不完善。而農(nóng)民工，身在城鎮(zhèn)，卻是農(nóng)村戶口，享受不到任何城鎮(zhèn)社會保障的權(quán)益，農(nóng)民工社會保障問題是一個長期存在的問題，隨著農(nóng)民工數(shù)量規(guī)模的進一步擴大，問題和矛盾也進一步突出。

（三）管理和監(jiān)督混亂，管理機制缺乏人性化

首先，農(nóng)村社會保障體系和城鎮(zhèn)社會保障體系的獨立性太強，這一現(xiàn)象容易導(dǎo)致管理混亂?？梢哉f，城鄉(xiāng)社會保障體系是兩個完全獨立的社會保障體系，這個問題不僅導(dǎo)致農(nóng)民工等身份相對特殊的農(nóng)村居民的權(quán)益受到損害，還導(dǎo)致社會保障部門的管理混亂，降低了管理效率，增加了財政負擔(dān)。如由于有些地區(qū)農(nóng)村社保和城鎮(zhèn)社保信息系統(tǒng)不共享，導(dǎo)致重復(fù)投保、重復(fù)報銷的情況出現(xiàn)。其次，由于體系涉及的內(nèi)容較多，因此，在實際運作中，體系呈現(xiàn)出多頭管理的格局，且缺乏專門的監(jiān)督機構(gòu)，這就直接導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清，管理混亂，農(nóng)村居民騙保時有發(fā)生。與此同時，農(nóng)村社?；鸬墓芾砗捅O(jiān)督也存在很多不足，容易導(dǎo)致內(nèi)部貪腐問題的發(fā)生。

三、新型農(nóng)村社會保障體系的構(gòu)建路徑

（一）進一步完善結(jié)構(gòu)體系構(gòu)建，實現(xiàn)各地區(qū)多層次、均衡發(fā)展

1.加大人力物力投入，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保。逐漸消除城鄉(xiāng)社會保障差異，是新型農(nóng)村社會保障體系構(gòu)建的任務(wù)，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、改善城鄉(xiāng)二元化、體現(xiàn)社會保障公平性的重要措施。充足的人力物力的支持是體系構(gòu)建和完善的基礎(chǔ)，國家應(yīng)提升對于農(nóng)村的社保財政支出的比例，并給予政策支持，鼓勵更多的人才投身到農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)中來。此外，政府還要積極開展以城促鄉(xiāng)行動，加強城鄉(xiāng)合作，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，提高農(nóng)村地區(qū)財政稅收，從而擴大財政社保支出的來源。

2.給予政策傾斜，促進體系均衡構(gòu)建。我國相關(guān)部門要針對不同農(nóng)村地區(qū)的實際情況，有計劃、有步驟地構(gòu)建多層次體系。對于社會保障體系發(fā)展水平落后的農(nóng)村地區(qū)，要給予更多的政策傾斜，并將重點放在基礎(chǔ)性的社會保障體系的構(gòu)建上。而對于體系相對完善的地區(qū)，則要多從完善制度、優(yōu)化管理方面入手，進一步實現(xiàn)以人為本，滿足農(nóng)村居民日漸多樣化的保障需求。

（二）進一步完善內(nèi)容體系構(gòu)建，實現(xiàn)真正意義上的“全覆蓋”

首先，體系完善僅僅依靠政府一方的力量是難以實現(xiàn)的，要進一步以政府主導(dǎo)的社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，充分利用社會組織、企業(yè)等多方資源，豐富和完善農(nóng)村社會保障體系的內(nèi)容。其次，在完善內(nèi)容的過程中，還要堅持保基本的原則，結(jié)合農(nóng)村發(fā)展的實際情況，以養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助這些關(guān)鍵問題為重點，采取有效措施，逐步實現(xiàn)真正意義上的“全覆蓋”。例如，基于失地農(nóng)民和農(nóng)民工的社會保障問題，我國要結(jié)合我國的國情，由于城鄉(xiāng)社保差異太大，目前徹底消除戶籍限制是不現(xiàn)實的，我國應(yīng)在現(xiàn)有的農(nóng)村社會保障體系的基礎(chǔ)上進行延伸，構(gòu)建城鄉(xiāng)過渡的社會保障體系，制定專門針對失地農(nóng)民和農(nóng)民工這些特殊群體的社會保障相關(guān)制度，有效改善其保障缺位的問題，進一步適應(yīng)人口快速流動的發(fā)展趨勢，為未來城鄉(xiāng)社會保障體系的統(tǒng)一做準備。

（三）進一步完善責(zé)任體系構(gòu)建，全面提升管理水平

1.加強信息化建設(shè)，實現(xiàn)全國社保信息共享。信息化的管理是新型農(nóng)村社會保障體系構(gòu)建的重要特征，因此，要完善農(nóng)村社會保障信息平臺，使農(nóng)村社會保障檔案電子化。與此同時，還要實現(xiàn)農(nóng)村和城鎮(zhèn)社保信息共享，從而提高管理效率，保障社保資金安全，同時最大化降低重復(fù)投保、騙保等問題發(fā)生的概率。

2.完善管理制度和管理機制，體現(xiàn)以人為本。完善管理制度和管理機制，打破多頭管理的混亂局面，實現(xiàn)農(nóng)村社會保障相關(guān)部門運作程序化、規(guī)范化，實現(xiàn)高效管理。與此同時，要從細節(jié)出發(fā)，對管理方式進行改革，以實現(xiàn)以人為本的體系構(gòu)建目標。

3.設(shè)置專門的監(jiān)督部門。全面提升管理水平是新型農(nóng)村社會保障體系構(gòu)建的關(guān)鍵，只有這樣才能夠避免一些不必要的人力物力的浪費，避免資金的流失，將資源更加集中于解決農(nóng)村居民的生活保障問題，進一步落實農(nóng)村社會保障的目標和方案。各地方政府要設(shè)置專門的監(jiān)督部門，對農(nóng)村社會保障各職能部門的管理過程以及管理結(jié)果進行評審，定期進行抽查，及時發(fā)現(xiàn)管理漏洞，避免單位或者個人挪用、侵吞社保資金。

四、結(jié)語

新型農(nóng)村建設(shè)背景下，農(nóng)村社會保障體系的構(gòu)建要以實現(xiàn)全面覆蓋、實現(xiàn)多層次覆蓋、以人為本、適應(yīng)流動性為目標，以?；?、可持續(xù)、公平與效率相結(jié)合為原則，進一步完善結(jié)構(gòu)體系、內(nèi)容體系、責(zé)任體系的構(gòu)建，加強信息化建設(shè)，全面提升管理水平，實現(xiàn)體系的全面、多層次、均衡的構(gòu)建和發(fā)展。

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