西部農(nóng)村生態(tài)資源及環(huán)境保護(hù)制度構(gòu)建*

◎李新倉 劉怡文

建設(shè)美麗鄉(xiāng)村需要高度重視農(nóng)村生態(tài)資源保護(hù)問題。農(nóng)村生態(tài)資源保護(hù)有助于推進(jìn)美麗中國建設(shè)。黨的十六大指出，要重點(diǎn)抓好生態(tài)環(huán)境建設(shè)，為國家資源開發(fā)和保護(hù)指明了方向。黨的十七大提出了建設(shè)生態(tài)文明的新理念。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。農(nóng)村生態(tài)資源及環(huán)境保護(hù)對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。為推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，針對(duì)農(nóng)村生態(tài)脆弱問題，立足于可持續(xù)發(fā)展觀的基本要求，從法律角度提出促進(jìn)和保護(hù)農(nóng)村生態(tài)資源的開發(fā)和生態(tài)環(huán)境平衡的法律制度構(gòu)建模式。

一、農(nóng)村生態(tài)資源及環(huán)境保護(hù)功能

（一）保護(hù)西部農(nóng)村生態(tài)資源及環(huán)境是推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要保障

良好的生態(tài)資源及環(huán)境是促進(jìn)西部農(nóng)村持續(xù)性發(fā)展的基礎(chǔ)。西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，卻擁有豐富的資源，保護(hù)西部農(nóng)村生態(tài)資源對(duì)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮重要功能：一是，豐富的自然資源為西部農(nóng)村發(fā)展提供了得天獨(dú)厚的自然條件。西部地域遼闊，占全國國土面積的71.4%，擁有可開發(fā)的農(nóng)地5.9億萬畝，占全國后備土地的50%以上。二是，西部農(nóng)村氣候條件較差，以干旱氣候?yàn)橹?，生態(tài)環(huán)境脆弱。再加上西部開發(fā)中人為對(duì)自然環(huán)境的破壞，導(dǎo)致西部生態(tài)環(huán)境趨于惡化。因此，如何改善西部農(nóng)村生態(tài)資源環(huán)境，改善和提升農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境成為推進(jìn)西部城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保障。

（二）法律手段是西部農(nóng)村生態(tài)資源保護(hù)最有力的手段

法律手段是保護(hù)農(nóng)村生態(tài)資源可持續(xù)發(fā)展的最有力的手段。農(nóng)村生態(tài)資源及環(huán)境保護(hù)的實(shí)質(zhì)是綜合運(yùn)用多種手段對(duì)生態(tài)資源及環(huán)境進(jìn)行綜合管理，其中法律手段是保護(hù)西部農(nóng)村生態(tài)資源最有力的手段。西部農(nóng)村生態(tài)資源保護(hù)手段具有多樣化，包括經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段，但法律手段是治理污染、保護(hù)環(huán)境的最根本手段。法律具有強(qiáng)制性特征，西部農(nóng)村生態(tài)資源基環(huán)境的保護(hù)要依靠法律手段，國家通過制定法律，把有關(guān)生態(tài)資源和環(huán)境保護(hù)的方針、原則、制度等內(nèi)容寫進(jìn)法律，要求人們普遍遵守，增強(qiáng)政府履行對(duì)生態(tài)資源和環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)政府行為的規(guī)范化管理，防止政府破壞生態(tài)資源環(huán)境，同時(shí)對(duì)農(nóng)村生態(tài)資源的破壞者及環(huán)境問題的違法者給予法律懲罰。

二、農(nóng)村生態(tài)資源及環(huán)境現(xiàn)狀與存在問題

（一）西部農(nóng)村生態(tài)資源及環(huán)境現(xiàn)狀

西部地區(qū)自然資源豐富。然而在西部開發(fā)中，農(nóng)村生態(tài)資源也遭到嚴(yán)重破壞，自然環(huán)境惡化，成為制約西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸，主要體現(xiàn)在如下方面：（1）水資源匱乏，荒漠化程度加劇。西部是我國河流的主要發(fā)源地，但是隨著西部開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，西部地區(qū)水資源匱乏，斷流嚴(yán)重，水流急劇減少，致使西部農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭受嚴(yán)重?fù)p失，生態(tài)平衡遭到嚴(yán)重破壞，產(chǎn)生嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī)。（2）濫砍濫伐，水土流失嚴(yán)重。在西部開發(fā)過程中，過渡性濫砍、濫伐、濫牧、濫采，生態(tài)平衡遭到破壞，造成土地貧瘠，水土流失嚴(yán)重。根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，西部青海水土流失嚴(yán)重，其水土流失面積達(dá)總面積46%。水土流失為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境帶來了巨大障礙，嚴(yán)重限制當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為限制西部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。（3）風(fēng)沙災(zāi)害頻繁，水污染加劇。西部地區(qū)中半干旱地區(qū)占60%，是生態(tài)環(huán)境最脆弱的地區(qū)，氣候干燥，容易形成沙塵暴，致使西部地區(qū)風(fēng)沙災(zāi)害頻繁，土地資源貧瘠，加劇水污染嚴(yán)重性。水污染造成土地板結(jié)和鹽堿化，耕地貧瘠，農(nóng)業(yè)失去了生態(tài)屏障，制約了西部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和方向。

（二）西部農(nóng)村生態(tài)資源及環(huán)境保護(hù)存在問題

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，農(nóng)村生態(tài)資源和環(huán)境問題日益嚴(yán)峻，制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，法律在保護(hù)農(nóng)村生態(tài)資源及環(huán)境可持續(xù)發(fā)展方面具有局限性，主要表現(xiàn)在：（1）農(nóng)村生態(tài)環(huán)境立法不完善，部門之間缺乏協(xié)調(diào)性。我國自然資源及環(huán)境保護(hù)法律體系不健全，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境立法不成體系。一是，自然資源保護(hù)的單行法與《環(huán)境保護(hù)法》不協(xié)調(diào)，特別是缺乏對(duì)農(nóng)村生態(tài)資源及環(huán)境保護(hù)的專門性法律。二是，忽視了公民的環(huán)境權(quán)。公民的環(huán)境權(quán)因缺乏直接的法律依據(jù)無法真正得到實(shí)現(xiàn)，再加上缺失環(huán)境公益訴訟制度，農(nóng)民也無法參與農(nóng)村生態(tài)資源及環(huán)境問題保護(hù)。（2）農(nóng)民環(huán)境保護(hù)法律意識(shí)淡薄。在客觀上，農(nóng)民普遍認(rèn)為環(huán)境資源保護(hù)是政府的職責(zé)，形成了重眼前經(jīng)濟(jì)效益而忽視了長(zhǎng)期生態(tài)資源環(huán)境效益，不能正確地處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。環(huán)境監(jiān)督管理混亂，環(huán)境執(zhí)法部門執(zhí)法不力。部門之間權(quán)責(zé)不清，環(huán)保部門及其他具有環(huán)境行政管理權(quán)的部門之間互相扯皮，互相推諉責(zé)任，限制農(nóng)村地區(qū)環(huán)境保護(hù)部門工作正常開展。（3）尚未建立生態(tài)資源補(bǔ)償機(jī)制。我國尚未建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，造成農(nóng)村大量生態(tài)資產(chǎn)“蒸發(fā)性”流失，破壞了農(nóng)村生態(tài)資源環(huán)境及其主體經(jīng)濟(jì)利益，因此迅速建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有戰(zhàn)略意義。

三、西部農(nóng)村生態(tài)資源及環(huán)境保護(hù)法律制度構(gòu)建

（一）完善生態(tài)環(huán)境與自然資源立法

完善的法律體系是農(nóng)村生態(tài)資源持續(xù)發(fā)展的保障。（1）完善《環(huán)境保護(hù)法》?！董h(huán)境保護(hù)法》屬于基本法性質(zhì)。構(gòu)建農(nóng)村生態(tài)資源及環(huán)境保護(hù)制度，就必須確立生態(tài)資源及環(huán)境保護(hù)的基本法地位。（2）制定《環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)執(zhí)法程序法》，以法律形式確定農(nóng)村生態(tài)資源及環(huán)境保護(hù)部門的執(zhí)法權(quán)力及程序，加大對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境及資源保護(hù)的執(zhí)法力度。（3）針對(duì)農(nóng)村特有的生態(tài)環(huán)境和開發(fā)中的環(huán)境保護(hù)，制定農(nóng)村環(huán)境基本法性質(zhì)的法律《農(nóng)村環(huán)境政策法》。（4）根據(jù)農(nóng)村生態(tài)資源的獨(dú)特性，制定《農(nóng)村生態(tài)資源保護(hù)法》和《農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村生態(tài)資源和環(huán)境的專門性及綜合性保護(hù)。

（二）建立環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度

環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度是我國環(huán)境體系的重要制度。（1）制定環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度。制定并執(zhí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度，強(qiáng)化政府生態(tài)保護(hù)職責(zé)，將農(nóng)村生態(tài)資源及環(huán)境保護(hù)納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核體系；（2）完善農(nóng)村生態(tài)保護(hù)監(jiān)督檢查和管理制度，建立政府及有關(guān)部門環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法責(zé)任制，增強(qiáng)其依法行政的自覺性，強(qiáng)化農(nóng)村生態(tài)及環(huán)境資源保護(hù)法律的執(zhí)行；（3）規(guī)范農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法資格，健全環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。建立農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法培訓(xùn)和考核機(jī)制，建立縣鄉(xiāng)級(jí)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，提高農(nóng)村環(huán)境管理工作的成效，強(qiáng)化農(nóng)村環(huán)境資源保護(hù)的執(zhí)行力，提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。

（三）建立完善的自然資源宏觀調(diào)控法律制度

農(nóng)村生態(tài)資源保護(hù)對(duì)國家生態(tài)文明建設(shè)具有推進(jìn)作用。自然資源宏觀調(diào)控制度的完善有利于發(fā)揮自然資源的整體效用，促進(jìn)自然資源在地區(qū)之間平衡，促進(jìn)地區(qū)之間均衡發(fā)展。（1）完善自然資源規(guī)劃制度。將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入自然資源規(guī)劃中，加強(qiáng)自然資源規(guī)劃的科學(xué)性和法定程序性，強(qiáng)化自然資源規(guī)劃的硬約束；（2）建立資源生態(tài)規(guī)劃制度。在資源規(guī)劃中，要體現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)目標(biāo)的要求，將保護(hù)農(nóng)村生態(tài)和環(huán)境作為資源規(guī)劃工作的重要任務(wù)，在生態(tài)規(guī)劃決策和制定中最大限度地控制對(duì)農(nóng)村生態(tài)資源造成破壞；（3）建立農(nóng)村生態(tài)資源保護(hù)制度。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村特殊自然生態(tài)價(jià)值、特別經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值的資源保護(hù)；（4）完善資源稅費(fèi)制度。調(diào)節(jié)資源供給，調(diào)整資源投資結(jié)構(gòu)，從總體上控制農(nóng)村生態(tài)資源開發(fā)利用的規(guī)模和速度。

（四）建立完善的生態(tài)補(bǔ)償制度，確保農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)整體性

生態(tài)補(bǔ)償制度是指自然資源所有權(quán)人或?qū)ι鷳B(tài)保護(hù)付出代價(jià)者為了防止生態(tài)環(huán)境破壞而支付相應(yīng)費(fèi)用的新型環(huán)境管理制度。［7］生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的重要制度保障。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境一旦破壞，可能永遠(yuǎn)不能復(fù)原。建立生態(tài)補(bǔ)償制度：（1）明確生態(tài)補(bǔ)償適用的范圍、補(bǔ)償主體等。明確的生態(tài)補(bǔ)償適用范圍有利于補(bǔ)償主體正確履行其責(zé)任。（2）建立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有利于避免生態(tài)補(bǔ)償糾紛。損害農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的因素具有多元性，農(nóng)村生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的建立要根據(jù)農(nóng)村特點(diǎn)，綜合考慮農(nóng)村生態(tài)環(huán)境受損因素，制定農(nóng)村生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；（3）探索農(nóng)村多元化生態(tài)補(bǔ)償方式。建立農(nóng)村多元化生態(tài)補(bǔ)償方式，可以以政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主，輔之以貨幣補(bǔ)償?shù)壬鷳B(tài)補(bǔ)償方式。

（五）建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公眾參與制度

公眾參與是指公眾根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定行使知情權(quán)，平等參與環(huán)境利益的活動(dòng)。環(huán)境保護(hù)公眾參與制度是公眾參與環(huán)境權(quán)益，克服和彌補(bǔ)市場(chǎng)和政府調(diào)節(jié)在環(huán)保保護(hù)領(lǐng)域的缺陷，促使公民環(huán)境權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。在國外，例如俄國、德國、日本等國，公眾的環(huán)境知情權(quán)具有充分的法律保障，因此，有必要通過借鑒，建立農(nóng)村生態(tài)環(huán)境公眾參與制度：（1）制定公眾參與制度。公眾參與是民主的具體體現(xiàn)，確立公民環(huán)境權(quán)的法律地位，提高公民參與意識(shí)。生態(tài)資源受損，通過建立環(huán)境公益訴訟制度，賦予公民環(huán)境權(quán)，保護(hù)農(nóng)村生態(tài)資源及環(huán)境。（2）制定公眾參與的獎(jiǎng)勵(lì)制度。通過制定獎(jiǎng)勵(lì)制度，提高公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性。（3）提高公眾參與環(huán)保意識(shí)，授予公眾對(duì)環(huán)境違法行為的監(jiān)督權(quán)。通過公眾對(duì)環(huán)境違法行為的查處，保障公眾環(huán)境知情權(quán)及參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。