遼寧農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題與對(duì)策?

◎何 茜

2017年8月，遼寧省老齡辦向社會(huì)發(fā)布了《2016年遼寧省老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》。報(bào)告顯示，截至2016年末，遼寧省戶籍總?cè)丝跒?267.9萬人。其中，60周歲及以上老年人口925.3萬人，占總?cè)丝?1.7%。與2015年相比，老年人口增加46.3萬人，增長(zhǎng)率為5.3%，與全國老年人口2.3億人、占總?cè)丝?6.7%相比，遼寧省老年人口比全國高出5.0個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)預(yù)測(cè)，2042年遼寧省60歲以上人口將達(dá)到峰值1505.8萬，占總?cè)丝诘?8.96%。遼寧人口老齡化程度位居全國前列。同時(shí)，農(nóng)村人口的基數(shù)大，老齡人口占有額多。加之農(nóng)村青壯年常年在外務(wù)工眾多造成農(nóng)村年齡段斷層現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)村老齡化較城市而言更為加劇。因此，如何保障遼寧農(nóng)村養(yǎng)老、完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系成為解決農(nóng)村老齡化引起的社會(huì)問題的關(guān)鍵。

一、遼寧省農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系現(xiàn)狀

（一）遼寧省農(nóng)村老齡化現(xiàn)狀

根據(jù)中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2016年版），截止2015年末，遼寧人口數(shù)為4382萬，農(nóng)村人口為1431萬，占全省人口比重32.65%，自然增長(zhǎng)率為-0.42%。相較于2014年農(nóng)村人口所占比重32.95%、2013年所占比重33.55%，農(nóng)村人口呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。但由于我省為人口大省，農(nóng)業(yè)人口眾多，農(nóng)村養(yǎng)老保障涉及群體仍十分龐大。遼寧省衛(wèi)生計(jì)生委發(fā)表《遼寧省農(nóng)村家庭狀況調(diào)研報(bào)告》顯示，全省農(nóng)村人口老齡化水平較高，老年人口占總?cè)丝诘谋壤?012年達(dá)到23.3%，比全國高出9個(gè)百分點(diǎn)。由于農(nóng)村人口在本地就業(yè)難，青壯年大量外出務(wù)工，造成農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)重、質(zhì)量差等現(xiàn)象。遼寧農(nóng)村老齡人口高齡化、健康老人所占比重較少、空巢老人現(xiàn)象較為明顯，對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度提出嚴(yán)峻考驗(yàn)。

（二）遼寧省關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保障制度相關(guān)制度及舉措

目前，遼寧省養(yǎng)老保障制度正處于健康穩(wěn)定的發(fā)展態(tài)勢(shì)。2016年末，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為1800.3萬人。城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為1039.6萬人。遼寧省為更好服務(wù)老齡人群、做好養(yǎng)老工作，近10年陸續(xù)頒布、印發(fā)相應(yīng)養(yǎng)老保障制度。2009年，遼寧省人民政府為解決農(nóng)村居民老有所養(yǎng)問題，建立全省城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》精神，特印發(fā)《遼寧省人民政府關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的實(shí)施意見》，在遼寧省內(nèi)8個(gè)縣進(jìn)行“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)工作；2014年6月，遼寧省政府印發(fā)了《遼寧省人民政府關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施意見》，將新農(nóng)保和城居保制度合并實(shí)施，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；2017年9月6日，遼寧省人民政府出臺(tái)《“十三五”期間遼寧省老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》，遼寧將全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，將非國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員及不屬于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋范圍的城鄉(xiāng)居民，納入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保范圍，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率達(dá)到90%以上，老年人群全覆蓋。

二、遼寧農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度及實(shí)施中存在的問題

（一）城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的不足

2009年，遼寧省完成了舊農(nóng)保向新農(nóng)保的轉(zhuǎn)化。至2014年，全省建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，合并了新農(nóng)保與城居保兩項(xiàng)制度。從新農(nóng)保開始實(shí)施至城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)深入農(nóng)民生活中，一些制度上的缺陷逐漸顯現(xiàn)。據(jù)調(diào)查，部分農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的作用并不予以充分肯定，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施并未完全解決其養(yǎng)老保障問題。目前，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與支付待遇雖較舊農(nóng)保提高數(shù)倍，比新農(nóng)保增加繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)至12個(gè)檔次，可依據(jù)自身實(shí)際情況自行選擇更高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但絕大多數(shù)農(nóng)民還是選擇費(fèi)用較低的檔次進(jìn)行繳費(fèi)。遼寧省城鄉(xiāng)基礎(chǔ)養(yǎng)老金仍處于偏低水平。雖然基礎(chǔ)養(yǎng)老金逐年有所增加，從2009年按照國家標(biāo)準(zhǔn)每人每月55元，至2013年提高至每人每月70元，2014年每人每月85元。但相較于北京、上海、河南、青海、西藏等地仍存在很大差距，如2017年北京市提高到每人每月610元，天津每人每月277元。

（二）城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)中農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)接軌存在的障礙

農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)接中，存在的首要問題是城鄉(xiāng)收入差距大。2016年，遼寧省城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入32860元，農(nóng)村常住居民人均可支配收入12870元，城鎮(zhèn)居民收入是農(nóng)村居民收入的2.55倍。同時(shí)，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)金也遠(yuǎn)高于農(nóng)村居民。在參保群體中，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)涉及不同群體，即農(nóng)村常住居民、失地農(nóng)民、農(nóng)民工等。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)群體存在舊農(nóng)保和新農(nóng)保對(duì)接的問題，新舊農(nóng)保之間差距甚大。農(nóng)民工群體有的跟隨所在企業(yè)繳付養(yǎng)老保險(xiǎn)，有的采取靈活就業(yè)身份繳付保險(xiǎn)。失地農(nóng)民則是按照失地時(shí)間、年齡等劃分為三種保險(xiǎn)模式。由此可見，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)群體存在碎片化現(xiàn)象，致使城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需要應(yīng)對(duì)復(fù)雜情況，并存在一定缺陷。

（三）農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政負(fù)擔(dān)存在的問題

根據(jù)《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施意見》規(guī)定，政府對(duì)符合領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇條件的參保人全額支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金，按遼寧省人民政府確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，省級(jí)以上財(cái)政平均補(bǔ)助80%，市、縣兩級(jí)財(cái)政平均補(bǔ)助20%，其中市級(jí)財(cái)政至少承擔(dān)一半。市、縣兩級(jí)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼。農(nóng)民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金由政府支付。這對(duì)遼寧財(cái)政尤其是一些貧困地區(qū)財(cái)政造成了沉重負(fù)擔(dān)。一些市縣的財(cái)政補(bǔ)貼不到位、甚至存在較為嚴(yán)重的缺口，個(gè)人繳費(fèi)成為了最主要繳費(fèi)來源。在集體補(bǔ)助方面，一部分農(nóng)村集體企業(yè)因經(jīng)營不善，致使農(nóng)民無法得到預(yù)期收益，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)推進(jìn)受到阻礙。同時(shí)，農(nóng)村居民在籌資能力上也有欠缺，致使城鄉(xiāng)居民籌資能力方面差距較大，城鄉(xiāng)居民保險(xiǎn)制度在農(nóng)村只能緩慢推進(jìn)。

當(dāng)前，遼寧經(jīng)濟(jì)面臨著較為嚴(yán)峻的考驗(yàn)，財(cái)政負(fù)擔(dān)能力更受到了影響。在農(nóng)村全面推進(jìn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，需要依托政府提高財(cái)政收入、轉(zhuǎn)變政府職能，為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)設(shè)立專項(xiàng)資金。

三、完善遼寧農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的對(duì)策與建議

（一）完善遼寧城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)規(guī)定

2014年出臺(tái)的《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施意見》，將遼寧城居保與新農(nóng)保合并，增加了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)等級(jí)。但農(nóng)民在選擇投保時(shí)仍存在偏向于低檔繳納，除應(yīng)加大力度宣傳城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的惠民性之外，還應(yīng)從制度層面，根據(jù)各地區(qū)不同經(jīng)濟(jì)狀況規(guī)定因地制宜的政府補(bǔ)貼投入額度。在農(nóng)村參保人群分類及領(lǐng)取養(yǎng)老金條件方面，通過細(xì)化相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)以滿足各類農(nóng)村投保人群需求。例如，領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡方面，需根據(jù)性別進(jìn)行區(qū)分。農(nóng)村女性出外務(wù)工少于男性，相較于男性欠缺收入能力。將女性領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡提早，更有利于農(nóng)村女性群體參保。近些年來，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工者逐年增多，有必要根據(jù)農(nóng)民工群體制定相應(yīng)政策，針對(duì)農(nóng)民工群體依托企業(yè)參保、靈活自行參保等選擇做出進(jìn)一步規(guī)定。針對(duì)農(nóng)村貧困群體、農(nóng)村失獨(dú)老人、農(nóng)村空巢老人等情況規(guī)定都需逐步細(xì)化。

（二）做好城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策與其他政策之間的銜接

從2009年至今，遼寧農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體制歷經(jīng)舊農(nóng)保、新農(nóng)保至城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。做好各項(xiàng)制度銜接成為保證城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在農(nóng)村地區(qū)順利進(jìn)行的必要條件。在新舊農(nóng)保交替時(shí)，出現(xiàn)過由于對(duì)新農(nóng)保政策不了解而退保的現(xiàn)象。新農(nóng)保與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度交替，雖然城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中囊括并發(fā)展了一部分新農(nóng)保政策，但新農(nóng)保政策推行近三年，很多農(nóng)民對(duì)此仍存疑慮。需要對(duì)參保人員個(gè)人賬戶資金轉(zhuǎn)移、各市縣鄉(xiāng)逐級(jí)落實(shí)相關(guān)政策，加大力度對(duì)參保人員宣傳城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的惠民性、新舊政策之間銜接處及新政的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)與其他相關(guān)政策及規(guī)定做好對(duì)接，全面有效地提升農(nóng)村養(yǎng)老保障的服務(wù)質(zhì)量，在較為富裕地區(qū)可推行商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、建立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，在較為貧困地區(qū)將養(yǎng)老保險(xiǎn)與貧困救濟(jì)相結(jié)合。

（三）逐步縮小城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老待遇之間差距

大力推廣城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，從根本上逐步縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老待遇差距。目前，遼寧經(jīng)濟(jì)形勢(shì)并不樂觀，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加財(cái)政收入，從而提升對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼的能力?？s小城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老待遇之間的差距，提升農(nóng)村養(yǎng)老水準(zhǔn)則為關(guān)鍵。提升養(yǎng)老基礎(chǔ)金額度和個(gè)人賬戶繳費(fèi)補(bǔ)貼金額，大力發(fā)展農(nóng)村多種養(yǎng)老方式并存，加強(qiáng)籌資能力等用以加速城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老待遇距離縮近。發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老多模式并存，如土地收益養(yǎng)老、完善農(nóng)村家庭養(yǎng)老。其中集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)充養(yǎng)老模式也應(yīng)大力提倡，需政府對(duì)農(nóng)村企業(yè)加大扶持力度，從多方面多渠道提升農(nóng)村居民養(yǎng)老待遇。

（四）改善遼寧城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政負(fù)擔(dān)能力

從根本上完善農(nóng)村居民養(yǎng)老保障，需改善遼寧城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政負(fù)擔(dān)能力。加快發(fā)展遼寧經(jīng)濟(jì)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加財(cái)政收入，加大對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼力度，除此之外，增加涉及農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總額，提升其運(yùn)營效率，也可相應(yīng)減少政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。從政策層面放寬對(duì)基金的運(yùn)營限制，提高基金的管理及運(yùn)營權(quán)限，提倡將新方式投入運(yùn)營。同時(shí)，在提倡建設(shè)寬松、有效的操作環(huán)境下，政府方面加強(qiáng)對(duì)基金監(jiān)督，保證基金不受非法侵占或流失。

［1］2016年遼寧省老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告 遼寧省老齡辦.2016.

［2］沈殿. 養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌影響因素及發(fā)展對(duì)策—以遼寧為例. 地方財(cái)政研究.2016（11）.

［3］薛景怡，班曉娜.農(nóng)村老年居民機(jī)構(gòu)養(yǎng)老意愿、影響因素及對(duì)策—基于遼寧農(nóng)村部分地區(qū)的調(diào)查. 黨政干部學(xué)刊.2017（8）.

［4］穆懷中，沈毅. 中國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系框架與適度水平［M］.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015 年版.