淺談行政處罰中一事不再罰原則的具體內(nèi)涵

金鑫妮

杭州師范大學(xué)，浙江 杭州 310000

一、“一事不再罰”的概述

行政處罰是指特定的行政機(jī)關(guān)或法定授權(quán)組織、行政委托依法對(duì)違反行政管理秩序尚未構(gòu)成犯罪的個(gè)人或組織予以制裁的行政行為。其目的是以懲罰為手段遏制違法者不犯或者少犯違法行為，從而維護(hù)社會(huì)秩序和保障公眾權(quán)益。行政處罰的形式是多種多樣的，比如說(shuō)人身的處罰—拘留；財(cái)產(chǎn)的處罰—罰款；名譽(yù)的處罰—通報(bào)批評(píng)；其他形式的處罰—責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證等等。中國(guó)行政處罰領(lǐng)域存在一事不再罰原則，其含義即除法律的例外規(guī)定，行政主體只能對(duì)符合一個(gè)行政違法構(gòu)成要件的行為給予一次處罰。這一方面可以遏制行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力對(duì)行政相對(duì)人或相關(guān)行為人進(jìn)行多次處罰以謀取不當(dāng)利益，另一方面也可以確保被管理的行政相對(duì)人的合法權(quán)益不受侵犯。然而，我國(guó)對(duì)“一事”和“不再罰”的定義并沒(méi)有明確規(guī)定，因此筆者如下淺談“一事”、“不再罰”的具體內(nèi)涵。

二、“一事”和“再罰”的具體內(nèi)涵分析

(一)何為一事

理論界主流觀點(diǎn)是以行政違法構(gòu)成要件為判斷標(biāo)準(zhǔn)的。對(duì)于一個(gè)行政違法行為，不論行為的實(shí)施者是一人還是數(shù)人，數(shù)人是同居一地還是分居數(shù)地，不論行為和行為的結(jié)果是及于一地還是數(shù)地，不論該行為的主管機(jī)關(guān)是一個(gè)還是數(shù)個(gè)，都只能對(duì)應(yīng)處罰一次。例，甲地區(qū)處罰了，乙地區(qū)就不應(yīng)在對(duì)之進(jìn)行處罰；甲主管機(jī)關(guān)處罰了，乙主管執(zhí)法機(jī)關(guān)就不應(yīng)對(duì)之進(jìn)行處罰。相應(yīng)行政違法行為是屬于幾個(gè)主管執(zhí)法機(jī)關(guān)共管的，也可由幾個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)聯(lián)合處罰，但原則上只處罰一次，而不能由幾個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)輪番對(duì)之處罰數(shù)次[1]。“一事”的基本點(diǎn)在于同一個(gè)事實(shí)和理由。在《文昌冠南漁業(yè)專業(yè)合作社與海南省文昌市工商行政管理局行政處罰案》①中，冠南合作社認(rèn)為其行為已被公安海警處罰，而后又再次被文昌市工商局處罰，違反了“一事不再罰”原則，但實(shí)際上兩個(gè)部門所做的行政處罰針對(duì)的是不同的違法事項(xiàng)，基于不同的事實(shí)和理由，因此，不構(gòu)成“一事”的范疇。同理，在《吳善平與大連市旅順口區(qū)城市管理行政執(zhí)法局限制拆除決定案》②中，林業(yè)局以未經(jīng)許可改變林地用途，違反森林法的有關(guān)規(guī)定為由給予其處罰；執(zhí)法局以其未經(jīng)規(guī)劃許可，違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定為由給與其限期拆除的行政處罰，兩個(gè)部門是基于不同的事實(shí)和理由，根據(jù)不同的法律法規(guī)做出行政決定的，因此并不違反“一事不再罰”原則。

(二)何為再罰

《行政處罰法》第二十四條規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”。也就是說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行法中“罰”的范疇僅僅指罰款，不論行政相對(duì)人的同一個(gè)行政行為是基于幾個(gè)法律法規(guī)的規(guī)定，還是受到幾個(gè)部門的管轄，都可以被給予兩次以上的行政處罰，但唯獨(dú)不能對(duì)其進(jìn)行兩次以上罰款的行政決定。比如說(shuō)一個(gè)工廠因同一個(gè)違法行為被責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、且予以罰款，這是被允許的，但如果同一個(gè)部門對(duì)其進(jìn)行多次罰款或不同部門對(duì)其進(jìn)行多頭罰款，這就不被行政處罰法所允許。在《岑溪縣康佳藥店不服岑溪縣衛(wèi)生局無(wú)證批發(fā)藥品處罰案》③中，行為人認(rèn)為衛(wèi)生局做出了予以罰款的決定后，不能再吊銷其營(yíng)業(yè)執(zhí)照，理由是行政法規(guī)定對(duì)于一個(gè)行政行為不能予以多次處罰，顯然，衛(wèi)生局并沒(méi)有給予多次罰款，也就并沒(méi)有違反一事不再罰原則。同理，在《邱友容訴黑龍江省農(nóng)墾總局勞動(dòng)教養(yǎng)決定及黑龍江省人民政府行政復(fù)議決定案》④中，邱友容認(rèn)為其在2004—2005年因多次非正常上訪已經(jīng)被公安局行政拘留，因此其在2009年的兩次非正常上訪就不得被勞教委行政處罰。這顯然是對(duì)一事不再罰原則的重大誤解。事實(shí)上，在司法實(shí)踐中，行政相對(duì)人被行政處罰后再次實(shí)施同一種類的違法行為依舊可以受到行政追究，這可以遏制相對(duì)人以曾受過(guò)行政處罰為由再次甚至多次實(shí)施該違法行為。

有學(xué)者認(rèn)為將“不再罰”的范圍僅限定在罰款這一種形式上，會(huì)存在很多多頭處罰、重復(fù)處罰的情形，加重了行為相對(duì)人的負(fù)擔(dān)以及降低人民群眾對(duì)政府機(jī)關(guān)的信賴感。但筆者認(rèn)為，事物的發(fā)展是循序漸進(jìn)的，不要操之過(guò)急，先把多頭罰款、重復(fù)罰款的問(wèn)題解決好，方能擴(kuò)展到行政處罰的其他類型。

值得一提的是，“一事不再罰”僅指行政主體對(duì)相對(duì)人的行政處罰，并非含括其他一切的法律責(zé)任，例如刑事責(zé)任。事實(shí)上，在司法實(shí)踐中，對(duì)于同一種類的處罰，如果行為人犯罪情節(jié)較輕，其可以免受刑事責(zé)任而承擔(dān)行政處罰；但是如果是不同種類的處罰，行為人不但要承擔(dān)刑事責(zé)任，還要承擔(dān)行政責(zé)任。例如一些非法經(jīng)營(yíng)行為，除由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任外，工商局還會(huì)給予吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的行政處罰。

[ 注 釋 ]

①案號(hào)：(2015)瓊行終字第79號(hào).

②案號(hào)：(2016)遼02行終335號(hào).

③案號(hào)：(1995)梧地行終字第7號(hào).

④案號(hào)：(2016)最高法行申4096號(hào).

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]張靜.論一事不再罰原則適用中的缺失與彌補(bǔ)[D].揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院，2013.