用土地制度改革撬動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

黃曉芳

2015年，中央印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，并開(kāi)始在全國(guó)33個(gè)地區(qū)實(shí)行為期兩年的試點(diǎn)。2017年底，試點(diǎn)延期一年至今年底結(jié)束。這項(xiàng)改革進(jìn)展如何？有何成效？近日，筆者走進(jìn)試點(diǎn)地區(qū)之一的四川省成都市郫都區(qū)，看當(dāng)?shù)厝绾瓮ㄟ^(guò)土地制度改革撬動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

誰(shuí)來(lái)主導(dǎo)土地入市

在成都市郫都區(qū)唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村，有一條獨(dú)具川西風(fēng)格的旅游商業(yè)街，名為“第五季香境”。美麗的街道上，出售各種川味小吃、精美飾品。

這里，原是村集體辦的復(fù)合肥廠、預(yù)制廠和村委會(huì)老辦公樓。村辦廠在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮中效益很差，幾近破產(chǎn)。

2015年9月，這塊面積為13.447畝的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地掛牌拍賣，以每畝52.5萬(wàn)元的價(jià)格出讓給四川邁高旅游公司。這是全國(guó)第一個(gè)以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市為依托的田園綜合體項(xiàng)目，也是四川第一宗、全國(guó)第二宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市項(xiàng)目。

“這個(gè)項(xiàng)目的一大特點(diǎn)是規(guī)劃先行。”四川省成都市郫都區(qū)土地儲(chǔ)備中心副主任杜鎖平說(shuō)，農(nóng)村的一個(gè)突出問(wèn)題是缺乏規(guī)劃，造成村容村貌很不美觀，同時(shí)也造成很大浪費(fèi)。

所以，成都市郫都區(qū)在試點(diǎn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市時(shí)，把規(guī)劃做在了前面。他們提出，要打破行政界線，實(shí)行多村連片規(guī)劃。以戰(zhàn)旗村牽頭，專門編制了《郫都區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)旗示范片區(qū)村級(jí)土地利用規(guī)劃》，科學(xué)布局農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，為人才、資金、產(chǎn)業(yè)、文化進(jìn)入鄉(xiāng)村提供空間載體。

在這個(gè)規(guī)劃里，郫都區(qū)打破傳統(tǒng)的行政區(qū)劃，堅(jiān)持以多規(guī)合一為統(tǒng)領(lǐng)，打破行政界線，實(shí)行5個(gè)村連片規(guī)劃，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活和生態(tài)用地空間布局，預(yù)留產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃空間，提升鄉(xiāng)村土地利用價(jià)值。

成都市國(guó)土資源局副局長(zhǎng)尹宏表示，要解決農(nóng)村用地布局分散、利用低效等問(wèn)題，必須以“城鄉(xiāng)融合、多規(guī)合一、集約節(jié)約”的思路，編制鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施建設(shè)總體規(guī)劃，優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工與功能布局，重構(gòu)鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)地理。

規(guī)劃有了，誰(shuí)來(lái)入市呢？戰(zhàn)旗村的方法是以2011年4月20日為準(zhǔn)，按照“生不增死不減”的原則，共鎖定1704人為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，并將村集體資產(chǎn)均分持股。隨后，經(jīng)村民代表大會(huì)同意，成立戰(zhàn)旗村資產(chǎn)管理經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)組織，注冊(cè)成立了“郫縣唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗資產(chǎn)管理有限公司”，村集體將資產(chǎn)注入該公司，并授權(quán)公司管理和經(jīng)營(yíng)。

戰(zhàn)旗村黨支部書記高德敏是村民眼里公認(rèn)的能人。他說(shuō)，“要想村民有積極性，必須讓村民有自主性”。

為此，他們實(shí)施了民主討論、民主協(xié)商、民主決策的“三個(gè)民主”，即村重大事務(wù)由村民代表大會(huì)民主討論，土地入市方式、途徑、底價(jià)由村民代表民主協(xié)商，入市后土地收益分配由集體經(jīng)濟(jì)組織成員或成員代表大會(huì)民主決策，村民的自主性和積極性大大提高。

如何實(shí)現(xiàn)多方共贏

集體建設(shè)用地入市獲得一筆難得的收入，要讓農(nóng)民有獲得感，是不是加大分紅一分了之呢？

幾經(jīng)斟酌，戰(zhàn)旗村不想把這做成一錘子買賣。高德敏介紹，入市所得收入分為三部分，20%用作貨幣分紅，30%作為公益金，另外50%用作基礎(chǔ)設(shè)施配套和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目再投入。

“這樣，避免分光吃光，可以保障村民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)?！备叩旅粽f(shuō)，土地也一樣，確權(quán)登記后，村集體建設(shè)用地還有200多畝，這次僅出讓了13.4畝，剩下的暫時(shí)不想出讓，“手有余糧，心里才不慌”。

他們準(zhǔn)備學(xué)習(xí)在已經(jīng)出讓13.4畝土地上長(zhǎng)出的“第五季香境”，自主開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目。

在戰(zhàn)旗村十八坊，一條嶄新的、充滿鄉(xiāng)村風(fēng)情的街道已經(jīng)建成，有賣醬豆腐的、現(xiàn)場(chǎng)包粽子的，生意紅紅火火。

高德敏介紹，這條街剛開(kāi)張，是用收集的老房子建材翻新的，“成本并不高，這么整，村集體的資產(chǎn)就能越滾越大”。

據(jù)介紹，現(xiàn)在戰(zhàn)旗村集體資產(chǎn)有4600萬(wàn)元，2015年以來(lái)集體經(jīng)濟(jì)收入達(dá)462萬(wàn)元，村民人均可支配收入達(dá)26053元，人均年收入增加800元左右。

外出的村民也開(kāi)始返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。在戰(zhàn)旗村農(nóng)產(chǎn)品交易中心，25歲的于靜忙著向游客推銷郫縣豆瓣醬。她說(shuō)，之前她在城里打工，現(xiàn)在村里的就業(yè)機(jī)會(huì)多了，就回來(lái)當(dāng)上了售貨員。

這次改革，同樣激發(fā)了資本活力和資本下鄉(xiāng)的積極性。據(jù)介紹，入市改革前，戰(zhàn)旗村也曾探索建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)股份合作社，用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入股，與城市資本合作投資旅游項(xiàng)目，但因無(wú)法取得土地使用證、不能融資，沒(méi)有企業(yè)參與。

為此，郫都區(qū)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)納入?yún)^(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金保障范圍，由市、區(qū)兩級(jí)風(fēng)險(xiǎn)基金按4∶6比例分擔(dān)收購(gòu)處置的凈損失。此外，對(duì)實(shí)施集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款的金融機(jī)構(gòu)，給予專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)等。戰(zhàn)旗村出讓的13.4畝用地，作為首宗入市地塊成功融資410萬(wàn)元。

四川省國(guó)土資源廳政策法規(guī)處副處長(zhǎng)劉晉宜表示，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市獲得了疊加效應(yīng)，不僅顯化了集體土地的價(jià)值，使村集體收入和農(nóng)民收益明顯增加，也為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)以及新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)提供了用地保障，促進(jìn)了農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合。該改革還盤活了農(nóng)村存量建設(shè)用地，規(guī)范了農(nóng)村土地管理秩序，夯實(shí)了集體所有權(quán)。

系統(tǒng)思考農(nóng)村問(wèn)題

四川省國(guó)土資源廳副廳長(zhǎng)王平認(rèn)為，農(nóng)村問(wèn)題必須系統(tǒng)考慮，改革措施如果不系統(tǒng)化，很難對(duì)農(nóng)村發(fā)展有實(shí)質(zhì)性推動(dòng)。

為此，2015年2月，成都市郫都區(qū)被列為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）之一。2016年9月，他們承擔(dān)了農(nóng)村土地征收制度改革和建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)任務(wù)，2017年底又增加了宅基地制度改革試點(diǎn)任務(wù)。

王平表示，需要增強(qiáng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、農(nóng)村土地征收、宅基地制度改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，強(qiáng)化和凸顯土地制度改革在農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革中的基礎(chǔ)性和樞紐性作用。下一步，四川將在這方面繼續(xù)探索，統(tǒng)籌平衡征地與入市的關(guān)系，統(tǒng)籌農(nóng)村宅基地整理、有償騰退與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的關(guān)系。

為此，今年初，四川省深化三項(xiàng)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)了《關(guān)于深化統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作的通知》，對(duì)延期階段深化統(tǒng)籌三項(xiàng)制度改革提出了明確要求。

系統(tǒng)性同時(shí)體現(xiàn)在加強(qiáng)服務(wù)配套上。為此，成都市郫都區(qū)培育農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易公司作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、農(nóng)房和宅基地使用權(quán)交易中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、用地企業(yè)提供“一站式”服務(wù)。

同時(shí)，需要力促產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以培育可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力。據(jù)介紹，改革試點(diǎn)以來(lái)，成都市郫都區(qū)已引進(jìn)特色田園綜合體20余個(gè)，培育創(chuàng)意農(nóng)業(yè)基地、農(nóng)耕體驗(yàn)園等50余家，新增合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等市場(chǎng)主體近1000家，打造了中國(guó)最有魅力休閑鄉(xiāng)村、中國(guó)十大最美鄉(xiāng)村等一批鄉(xiāng)村旅游示范村。

此外，農(nóng)村各項(xiàng)改革也需要系統(tǒng)思考，需要站在全局的思路系統(tǒng)思考城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展，把各項(xiàng)改革措施整合協(xié)調(diào)起來(lái)。在這方面，仍有大量的工作需要做。