“三權(quán)分置”下經(jīng)營(yíng)權(quán)的困境與出路

孫 越 郭嘉明

河南大學(xué)，河南 開封 475000

一、三權(quán)分置概述

“三權(quán)分置”是2014年在經(jīng)濟(jì)學(xué)界和管理學(xué)界的主導(dǎo)下制定和出臺(tái)的以形成所有權(quán)，承包權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)格局的政策，其核心賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)有的法律地位和權(quán)能。但實(shí)際情況可能并不簡(jiǎn)單。實(shí)際上，三權(quán)分置作為一個(gè)學(xué)術(shù)問(wèn)題在上世紀(jì)九十年代初期就進(jìn)入學(xué)者的研究視野之中。[1]在同一時(shí)期，不少地方政府相繼出臺(tái)了有關(guān)三權(quán)分置的政策。[2]當(dāng)時(shí)，無(wú)論是三權(quán)分置的地方實(shí)踐還是政策出臺(tái)，都是在沒(méi)有學(xué)界指導(dǎo)下自發(fā)形成的。

二、地方政策與演變

三權(quán)分置在上世紀(jì)九十年代初自發(fā)且在不同領(lǐng)域同時(shí)興起進(jìn)入到了學(xué)者研究視野中。這在一定程度上表明了“兩權(quán)分離”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度無(wú)法很好地滿足實(shí)踐中不斷出現(xiàn)的新需要，從而發(fā)生了制度創(chuàng)新。但由于種種原因，三權(quán)分離的地方創(chuàng)新并沒(méi)有引起中央的高度重視，因而一度中斷。然而，2008年左右各地紛紛出臺(tái)了關(guān)于三權(quán)分置的政策文件，其土地流轉(zhuǎn)方式大致如下：出租、轉(zhuǎn)包、入股、互換或依法轉(zhuǎn)讓等方式。在依法推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的同時(shí)，不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的商業(yè)用途，受讓方必須具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，流轉(zhuǎn)也不得超過(guò)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的剩余期限。確權(quán)確地或者確權(quán)確股不確地，以多種形式來(lái)推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，使得土地物盡其用，解決勞動(dòng)力和土地資源的有效配置。

在2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中，中央政策指向土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但是，農(nóng)地流轉(zhuǎn)流入方得到的只有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而非土地承包權(quán)，土地承包權(quán)不能在市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)。[3]實(shí)踐與理論關(guān)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)的爭(zhēng)執(zhí)，流轉(zhuǎn)邊界的劃分從而使農(nóng)民清楚的認(rèn)識(shí)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的區(qū)別，三權(quán)分置在此基礎(chǔ)上應(yīng)運(yùn)而生。

從現(xiàn)行三權(quán)分置格局下不難看出，農(nóng)民對(duì)三權(quán)認(rèn)識(shí)不清且大部分農(nóng)民能夠認(rèn)知土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的客體是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身，在“兩權(quán)分離”下承包地流轉(zhuǎn)更加普遍化、常態(tài)化。

三、經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)與定位

三權(quán)分置是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，同時(shí)推行三權(quán)分置是順應(yīng)土地關(guān)系變革的現(xiàn)實(shí)需要。三權(quán)分置之后，土地承包權(quán)主要包括以下權(quán)能：土地占有權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)分離對(duì)價(jià)請(qǐng)求權(quán)以及土地征收補(bǔ)償獲取權(quán)。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)因接受土地流轉(zhuǎn)者行使的權(quán)利不同，其性質(zhì)可能出現(xiàn)多種可能。中央文件關(guān)于經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)計(jì)政策的描述不符合一物一權(quán)和物權(quán)法定原則，在基于法學(xué)界關(guān)于物權(quán)與債權(quán)的區(qū)分理論上隨著社會(huì)的不斷發(fā)展可能出現(xiàn)一項(xiàng)權(quán)利可以有兩項(xiàng)不同的性質(zhì)。在此基礎(chǔ)上，對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)進(jìn)行分別討論。

土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)是接受土地流轉(zhuǎn)者從承包者手中拿到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，土地由經(jīng)營(yíng)者占有，在原則上保證其不得長(zhǎng)期閑置物盡其用的前提下由其決定如何進(jìn)行生產(chǎn)，不受承包人的干涉，在此基礎(chǔ)上的權(quán)利是一種純粹的用益物權(quán)。但在政策中有描述“允許抵押、擔(dān)保、入股的是土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，包括由農(nóng)戶自己經(jīng)營(yíng)的承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)”。由此可見(jiàn)，政策中表述的經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種物權(quán)。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包、出租的權(quán)利是當(dāng)事人簽訂轉(zhuǎn)包或者出租合同設(shè)立的是債的關(guān)系。但大多數(shù)學(xué)者由于與現(xiàn)有物權(quán)理論相沖突而提出三權(quán)分置論不符合法學(xué)理論從而反對(duì)。在物權(quán)理論中，一物一權(quán)原則深入人心，因此不能接受分置出的經(jīng)營(yíng)權(quán)既是物權(quán)又是債權(quán)的情況。但一項(xiàng)權(quán)利在不同情況下可能是物權(quán)也可能是債權(quán)。因此，債權(quán)與物權(quán)區(qū)分理論可以解決三權(quán)分置關(guān)于經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的困境，但需要對(duì)現(xiàn)有物權(quán)理論進(jìn)行創(chuàng)新。

因此，三權(quán)分置之后，應(yīng)當(dāng)對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)做出區(qū)分，從土地經(jīng)營(yíng)權(quán)收益、入股、抵押的角度來(lái)看，經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該被界定為用益物權(quán)。從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包和出租的角度，經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)界定為債權(quán)，之后應(yīng)當(dāng)進(jìn)行登記。在以前，可能因?yàn)榈怯洺杀靖叩仍驘o(wú)法進(jìn)行，但是在現(xiàn)有條件下，實(shí)現(xiàn)這一制度設(shè)計(jì)是完全可能的，這也可以解決目前三權(quán)分置政策與當(dāng)前法學(xué)理論沖突的問(wèn)題。

四、結(jié)語(yǔ)

關(guān)于三權(quán)分置這一當(dāng)下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變革中的重要議題，經(jīng)濟(jì)學(xué)界和管理學(xué)界與法學(xué)界在關(guān)鍵之處存有重大理論分歧，導(dǎo)致三權(quán)分置在從國(guó)家政策轉(zhuǎn)向法律制度的過(guò)程中面臨重重困難。

但無(wú)論如何，三權(quán)分置的核心在于經(jīng)營(yíng)權(quán)的最大效益化，因此只有從實(shí)際出發(fā)，統(tǒng)籌各方面利益，才能更大發(fā)揮經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)土地的利用，從而保障各方利益。