中國自貿區(qū)管理制度創(chuàng)新法制化建設*

李雪莉

黑龍江大學，黑龍江 哈爾濱 150080

中國自貿區(qū)承擔著推動中國新一輪經濟發(fā)展改革和政府職能轉型的重要使命，經歷了近5年的發(fā)展，中國自貿區(qū)各項管理體制已初具雛形，但是相較于美國、新加坡、中國香港等成熟自貿區(qū)的管理體制還存在較大程度差距，為了實現中國自貿區(qū)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，推動自貿區(qū)管理制度創(chuàng)新并促進其法制化便具有十分重要的意義。

一、自貿區(qū)管理制度創(chuàng)新

在自貿區(qū)管理體制建設方面，美國、新加坡、土耳其均采用雙層級自貿區(qū)行政管理模式，以美國對外貿易區(qū)為例，國家層面由美國商務部國際貿易局進口管理局下設的對外貿易區(qū)委員會對全國對外貿易區(qū)進行統籌管理，地方層面每個對外貿易區(qū)選擇一個專注于經濟貿易發(fā)展的公立機構或非營利組織作為“被授權者”對本轄區(qū)內日常事務進行自治管理。①這種高效便捷的管理體制適合自貿區(qū)自由開放的屬性，然而雙層級的自貿區(qū)管理體制是在自貿區(qū)發(fā)展成熟并且管理體制完備的基礎上，因此，中國自貿區(qū)應致力于積極完善區(qū)內運營管理制度。并且在自貿區(qū)管理制度方面，新加坡自由貿易區(qū)和中國香港自由貿易港作為“服務型政府”之典范，在促進貨物順利通關，鼓勵外商自由投資和提高區(qū)內外貨物貿易便利方面規(guī)定了一系列完備的管理制度。中國自貿區(qū)同樣在進行一系列的管理制度創(chuàng)新，但在轉變政府機構職能方面還具有一定的差距，為此新加坡自由貿易區(qū)和中國香港自由貿易港的做法值得中國學習和借鑒。

(一)通關制度便利化

香港自由貿易港內進出口貨物報關手續(xù)極為簡便，為了方便貨物進出港，商品入境或出境兩周內由承運人向海關呈報相關單據即可，是典型的“先入關，后報關”的便利海關管理模式。②近年來為了進一步簡化過境通關程序，還提出了“海易通計劃”該計劃是通過電子途徑提前遞交副提單數據，以此降低通關成本并節(jié)省通關時間。③我國自貿區(qū)也對貨物通關采取“先入區(qū)，后報關”的管理制度，即自貿區(qū)內企業(yè)可以憑借進境貨物艙單信息先向海關簡要申報，在辦理完畢進區(qū)手續(xù)后，在規(guī)定期限內再進行正式海關申報的模式。我國上海自貿區(qū)于2015年6月實施“商品易歸類服務”制度、搭建電子信息化平臺、建立商品及編碼大數據庫，但是其他自貿區(qū)至今還在繼續(xù)沿用紙質報關手段，并未建立起較為完善的貨物通關電子信息平臺。因此中國自貿區(qū)應吸取中國香港自由貿易港和新加坡自貿區(qū)的有益經驗，逐步建立起網上貨物分類、文件審核、通關備案等便利制度，在便利自貿區(qū)貨物通關的同時，進一步加強對通關貨物的監(jiān)管備案。

(二)放寬外資市場準入制度

新加坡自貿區(qū)內除國防等關系國家命脈的行業(yè)外，政府對外資市場準入幾乎不做任何特殊限制，商業(yè)、經貿、金融、教育、網絡、電信等行業(yè)領域全面對外開放，但出于金融市場風險考慮，外資進入金融、證券、保險等行業(yè)領域需作必要的登記備案手續(xù)。并且在新加坡自貿區(qū)內注冊公司僅需10萬新元即可設立，注冊資本實行認繳制。在新加坡自貿區(qū)內公司注冊手續(xù)也極為簡易和低廉。任何國籍的成年人士只需提供在新加坡境內的公司注冊地址、委任一名新加坡籍董事和一名當地秘書，并按要求提供以下4項文件：公司名稱(必須是英文)、公司章程與細則、申請人身份證明(護照及身份證復印件)、公司自貿區(qū)內注冊地址及日常辦公時間報表，即可在3個工作日內完成在新加坡自貿區(qū)內注冊公司的全部流程。

依據香港自由貿易港現行法律規(guī)范，港內市場的各個領域都允許外商進行投資，同時對外資股比沒有進行絕對限制，港內、港外投資者均可實現百分之百的公司控股。外資企業(yè)在香港自由貿易港內注冊登記步驟也極為簡便：首先，在網上查詢企業(yè)名稱是否可用；其次，以電子方式或以紙質方式遞交公司注冊所需的必要性文件及相關費用；最后，經官方機構核準備案頒發(fā)《公司注冊證書》及《商業(yè)登記》。④

與香港自由貿易港和新加坡自貿區(qū)相比，中國對于投資領域市場準入仍有繼續(xù)開放的空間，在外資持股比例方面，《自貿區(qū)負面清單》對區(qū)內的證券公司外資持股比例仍然進行了限制，證券公司外商持股比例不得超過49%，而香港和新加坡對此則沒有規(guī)定限制。因此，中國應繼續(xù)降低自貿區(qū)內證券公司外商持股比例限制。在外資市場準入方面，新加坡自貿區(qū)和香港自由貿易港除了對關系國家利益的行業(yè)進行限制外，對其他行業(yè)幾乎不作任何限制。中國香港自由貿易港和新加坡自由貿易區(qū)對于公司注冊登記制度進行了具體的規(guī)定，并且盡量簡化注冊手續(xù)和流程，提高透明度。與之相較，中國自貿區(qū)應盡快將出臺或完善相應法規(guī)將區(qū)內商事注冊登記制度，外資企業(yè)進入自貿區(qū)由審批、核準制向備案制進行轉變，并使備案流程通過網絡完成，提高外資企業(yè)進區(qū)經營的效率和透明度。

(三)便利對外貿易

為了便利對外貿易管理，新加坡自貿區(qū)內公司企業(yè)開展對外貿易或轉運業(yè)務僅需向新加坡會計及企業(yè)管理局進行注冊，并向關稅局申請注冊碼即可。憑借注冊碼，區(qū)內公司(企業(yè))便可通過新加坡貿易網從事進出口或轉運業(yè)務的申請，新加坡貿易網是新加坡貿易電子信息交換平臺，官方機構和私營企業(yè)均可在此平臺交換貿易電子數據和信息，極大簡化了業(yè)務經營申請和企業(yè)信息備案的手續(xù)流程，在網上提交申請并經官方部門審核備案后，自貿區(qū)內公司(企業(yè))便可從事進出口貿易或貨物轉運業(yè)務。

香港自由貿易港不僅具有較為完善的金融監(jiān)管制度和事權劃分明確的金融監(jiān)管機構，更是采用了符合國際慣例標準的會計結算準則，加之遍及全球的網絡銀行體系，資金匯兌和信息流通更為自由便捷，配以先進的交易、結算和交收設施，香港自由貿易港無疑能夠為國際投資者提供更加便利的投融資服務。

二、完善自貿區(qū)負面清單制度

負面清單制度遵循“法無禁止即可為”的基本法律實施原則，對待外商投資實行市場準入前國民待遇，但凡不在清單所列的投資項目均可與本國同類型企業(yè)適用相同的入市前審批或備案手續(xù)，享有同等的項目投資待遇，這極大提升了外資進入國內市場的效率，增強了本國對外商投資的吸引力。⑤2013年上海市人民政府公布的《中國(上海)自由貿易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施(負面清單)》中列明了190條外商在自貿區(qū)內不適用國民待遇原則并進行特別管理的措施，在經過了2014年和2015年的修改之后，最新2017年發(fā)布的特別管理措施則已經縮減至95條。負面清單制度對行政管理者職能轉變具有重要意義，其否定性的列舉減少了行政管理者的自由裁量權，避免行政腐敗，對其弱化事前審查，加強事后監(jiān)督提出了更高的要求。

(一)負面清單國際化

負面清單制度的目的是為吸引外商投資，為了讓更多國家和外商認可和接受我國的負面清單制度，就應該提高負面清單的國際化程度。首先，負面清單的分類應該國際化，當前國際通行的負面清單分類標準是按照聯合國產品總分類——CPC分類標準，WTO承諾減讓表就是依照聯合國產品總分類進行的設定。⑥而當前上海自貿區(qū)采取的是依據國民經濟行業(yè)分類標準，這種分類標準違背了國際通行準則；其次，負面清單內容應當國際化，現在國際上通行的負面清單制度分為市場準入前和市場準入后兩個方面，中國目前只有市場準入前的負面清單制度，為了提升對外資的事后監(jiān)管避免國民經濟遭受來自外資企業(yè)的沖擊，應該在現在負面清單的基礎上增加市場準入后相關監(jiān)管的內容；最后，外商投資爭端解決機制國際化，目前在發(fā)展中國家的外商投資爭端解決機制主要依靠《華盛頓條約》下的國際投資爭端解決中心(以下簡稱ICSID)，但是中國對于ICSID的爭端解決機制進行了保留，中國僅在外資進入后的“征收和清算階段”允許ICSID進行仲裁，沒有將ICSID爭端解決機制覆蓋到投資的整個過程，會增加外資來華的不確定性，因此中國應在自貿區(qū)內嘗試外商投資全過程接受來自ICSID的管轄。

(二)明確負面清單國內法法律性質

2013年上海市人民政府以規(guī)范性法律文件的形式公布了負面清單，其法律依據是全國人大常委會2013年通過的《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在中國(上海)自由貿易試驗區(qū)暫時調整有關法律規(guī)定的行政審批決定》，授權國務院在上海自貿區(qū)內暫時調整“外資三法”中關于行政審批的規(guī)定，另一個依據是2013年由國務院發(fā)布的《中國(上海)自由貿易試驗區(qū)總體方案》要求“研究制定試驗區(qū)外商投資與國民待遇等不符的負面清單”?，F行的《外商投資產業(yè)指導目錄》是由商務部和發(fā)改委共同制定，國務院批準的部門規(guī)章，在法律位階上高于上海市人民政府公布的負面清單，雖然2014年國務院決定暫停在自貿區(qū)內適用《外商投資產業(yè)指導目錄》，但是應盡快修訂《外商投資法》和《外商投資產業(yè)指導目錄》避免投資領域法律規(guī)定的沖突并減少自貿區(qū)負面清單在實施過程中遇到來自上位法的阻礙。

[ 注 釋 ]

①周陽.論美國對外貿易區(qū)的建立、發(fā)展與趨勢[J].北京：國際貿易，2013.12.

②徐偉.香港海關貨物通關詳解[J].北京：中國海關，2015.8.

③“海易通計劃”具體措施參見香港海關官網，見http ： / / www . customs . gov . hk，2017.12.

④香港注冊公司流程參見香港投資促進署官網，見http ： / / www . investhk . gov . hk / index . html，2017.12.

⑤Ven M.Meijia，The Modern Foreign Investment Laws of the Philippines，Temple International and Comparative Law Journal，2003(3)：484-485.

⑥[美]約翰·W.海德.國際商事經濟法律通則[M].趙秀文，譯.北京：中國人民大學出版社，2009.9.