我國公眾參與立法的途徑及其實(shí)效研究

高 琴

（100048 北京工商大學(xué)法學(xué)院 北京）

一、立法聽證會(huì)

立法聽證是指“立法主體在立法活動(dòng)中，進(jìn)行有關(guān)涉及公民、法人或其他組織的權(quán)益立法時(shí)，為給予利害關(guān)系人發(fā)表意見的機(jī)會(huì)而主持由政府官員、專家學(xué)者、當(dāng)事人、利害關(guān)系人以及其他人進(jìn)行陳述意見，從而為立法主體制定規(guī)范性文件提供依據(jù)和參考的一種程序制度?！?001年，我國《立法法》首次將聽證引入了立法程序中，立法聽證的制度化標(biāo)志著我國在立法民主化進(jìn)程中邁出了重要一步。立法機(jī)關(guān)可以在立法規(guī)劃、立法起草和立法審議等階段舉行聽證會(huì)，以聽取不同公民和組織的立法意見。另外，當(dāng)某一法律草案或立法決策涉及公民和相關(guān)組織的切身利益，并且不同主體間存在重大的意見分歧，這時(shí)可以通過舉行聽證會(huì)的形式?jīng)Q定該法律草案或立法決策的內(nèi)容是否合理可行。

立法聽證會(huì)的公開程度高、透明度高，有較強(qiáng)的客觀性，是保障公眾政治知情權(quán)的重要方式。聽證會(huì)組織者事先向社會(huì)公布聽證會(huì)的主要內(nèi)容，舉行時(shí)間和地點(diǎn)，參加聽證會(huì)也無主體資格的限制。對法律草案或立法決策持有不同意見的公眾都可以參加立法聽證會(huì)，立法機(jī)關(guān)獲取的信息更為全面和客觀。在聽證會(huì)的過程中，只有參加者可參與法律草案或立法決策討論、辯論，主持人只負(fù)責(zé)根據(jù)需要提問和聽取意見，這使得聽證會(huì)的結(jié)果較客觀。為了提高聽證會(huì)的效率，確保參與者能有發(fā)言的機(jī)會(huì)，聽證會(huì)一般都需要制定規(guī)則，從而保證聽證會(huì)的有序進(jìn)行。隨著《立法法》和相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，立法聽證的重要性已經(jīng)顯現(xiàn)，國家和許多地方立法機(jī)關(guān)會(huì)在立法過程中組織不同規(guī)模的聽證會(huì)，這對提高立法質(zhì)量具有重要意義。雖然我國的立法聽證會(huì)已經(jīng)從探索階段過渡到了制度化階段，但聽證會(huì)仍然存在成本大、過程長、效果差等諸多問題，許多內(nèi)容還需要不斷完善。

二、立法座談會(huì)

立法座談會(huì)是由法律法規(guī)的起草機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)召集，參會(huì)人員主要是與法律草案有利益關(guān)系的組織、個(gè)人或?qū)＜?，目的是對法律草案中的某些問題進(jìn)行交流或征詢意見。在我國，有立法提案權(quán)的國家機(jī)關(guān)會(huì)在規(guī)范性法律文件的起草階段召開立法座談會(huì)，征集有關(guān)組織和專家學(xué)者的意見，起草小組根據(jù)這些意見起草或修改法案的內(nèi)容。座談會(huì)廣泛應(yīng)用立法活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，是聽取公眾意見不可或缺的重要形式之一。

立法座談會(huì)相較立法聽證會(huì)而言，其更具有針對性強(qiáng)，且形式靈活。座談會(huì)一般對法律草案中意見分歧大、涉及面廣的事項(xiàng)進(jìn)行討論，聽取不同利益群體的意見。此外，有關(guān)機(jī)關(guān)和部門會(huì)為貫徹立法精神、加強(qiáng)立法工作的統(tǒng)一性而召開座談會(huì)，比如,全國地方立法座談會(huì)就旨在提高地方立法的科學(xué)性、可操作性和針對性，深入推進(jìn)各省設(shè)區(qū)的市行使好立法權(quán)。立法座談會(huì)的參加主體特定,人數(shù)有限。參加立法座談會(huì)的人員主要是該法律草案所涉及利益主體的代表、相關(guān)部門代表、以及科研院校專家等。例如，2017年10月，全國人大常委會(huì)法工委在井岡山召開了關(guān)于制定《英雄烈士保護(hù)法》的座談會(huì)，革命烈士遺屬代表、井岡山市有關(guān)部門及專家學(xué)者等30余人到會(huì)發(fā)表意見。座談會(huì)可根據(jù)需要隨時(shí)召開，不拘泥于特定的程序和時(shí)間。座談會(huì)一般不對外公開，參加者可暢所欲言，以便組織者征詢不同意見。

三、公布法律草案征求意見

公布法律草案征求意見是指法律草案的起草部門將擬列入或已經(jīng)列入立法審議議程的法律草案及有關(guān)文件通過報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒介向全社會(huì)公布，公眾在規(guī)定時(shí)間進(jìn)行討論并發(fā)表意見。以公布法律草案征求意見的形式引導(dǎo)公眾參與立法，相當(dāng)程度上賦予了立法的民意性。對于立法機(jī)關(guān)審議的法律草案、社會(huì)關(guān)注程度高的法律草案和關(guān)系公眾切身利益的重要法律草案原則上都要在向社會(huì)公布。但這一原則性的決定還需要構(gòu)建完善的法律草案公布制度，以實(shí)現(xiàn)其預(yù)設(shè)功能。

公布法律草案征求意見因其成本低、操作簡單、對象范圍廣，能夠避免不同利益主體之間獲取的立法信息不對稱，尤其對弱勢群體而言，可以使其低成本的參與立法，獲得同等的立法信息。同時(shí)，立法機(jī)關(guān)也能最大程度地收集并系統(tǒng)分析公眾意見，提高立法的科學(xué)性。公布法律草案征求意見能夠保證立法過程的公開透明、防止立法決策專斷和立法任意現(xiàn)象的發(fā)生，使公眾意識(shí)到法律是人民意志的體現(xiàn)，這對普及法律知識(shí)和增強(qiáng)法律實(shí)施的社會(huì)基礎(chǔ)具有重要影響。

四、立法論證會(huì)

立法論證會(huì)主要針對法律草案中需要進(jìn)行深層次理論分析和專業(yè)性技術(shù)分析的問題，邀請?jiān)擃I(lǐng)域的專家學(xué)者，分析論證法律草案的科學(xué)性和可行性。為保證論證會(huì)意見的客觀公正，組織者通常會(huì)邀請不同意見的專家代表參加，論證的結(jié)論會(huì)記錄在案，加以整理后提供給立法機(jī)關(guān)作出全面判斷，從而使立法決策更加更具科學(xué)性和合理性。

論證會(huì)科學(xué)化程度高，是提高立法質(zhì)量的重要途徑。立法本身是一門科學(xué)，成熟的立法技術(shù)在立法工作中尤為重，當(dāng)立法工作者尚不能獨(dú)自處理法律草案中技術(shù)性和專業(yè)性較強(qiáng)的問題時(shí)，具備專業(yè)技能和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專家對法律草案提供的建議和論證顯得尤為重要，他們的認(rèn)知更加理性和科學(xué)，也可彌補(bǔ)普通公眾立法知識(shí)不足的缺陷。此外，立法論證會(huì)具有利益中立性。從現(xiàn)有的法律草案的起草過程來看，大量的法律草案由有關(guān)職能部門負(fù)責(zé)起草，這可能導(dǎo)致部門利益向法律法規(guī)滲透，而參加論證會(huì)的專家學(xué)者屬于利益中立的第三方，沒有明顯的利益傾向，對于不同階層、不同利益群體的利益訴求，他們會(huì)以專業(yè)的眼光審視，作出理性的判斷，從而更好的實(shí)現(xiàn)立法利益的公平分配。

五、結(jié)語

通過分析我國公眾參與立法的途徑及其對立法活動(dòng)的促進(jìn)作用，可以看出我國公眾參與立法的基本制度已經(jīng)建立起來，并在實(shí)踐中有序推進(jìn)。雖然在政策和規(guī)范層面上，已有各種鼓勵(lì)和推進(jìn)公眾參與的規(guī)定和宣示，在行動(dòng)層面上，公眾參與實(shí)踐形式各種各樣。但從目前來看，我國立法公眾參與仍存在著制度不健全、公眾參與立法積極性弱以及參與效果有限等諸多問題，我國立法公眾參與需要從利益表達(dá)機(jī)制、信息傳遞機(jī)制和參與反饋機(jī)制等多個(gè)層面不斷完善，從而增強(qiáng)公眾參與立法有效性。