淺談反壟斷法經(jīng)營(yíng)者承諾制度的完善

張凱淞

大連財(cái)經(jīng)學(xué)院，遼寧 大連 116000

一、經(jīng)營(yíng)者承諾制度概述

(一)經(jīng)營(yíng)者承諾制度的概念

《反壟斷法》第四十五條規(guī)定：“對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)査的涉嫌壟斷行為，被調(diào)查的經(jīng)營(yíng)者承諾在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)可的期限內(nèi)采取具體措施消除該行為后果的。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以決定中止調(diào)查。中止調(diào)查的決定應(yīng)當(dāng)載明被調(diào)查的經(jīng)營(yíng)者承諾的具體內(nèi)容。

(二)經(jīng)營(yíng)者承諾制度的價(jià)值

法的價(jià)值是行為主體與法律之間的特定關(guān)系，標(biāo)志著法律所追求的目標(biāo)。經(jīng)營(yíng)者承諾制度的價(jià)值就在于追求效率、自由和公平[1]。

1.效率

經(jīng)營(yíng)者承諾制度的制定目的在于其能夠節(jié)約執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法資源，提高執(zhí)法人員的工作效率。所以，效率自然就是經(jīng)營(yíng)者承諾制度的核心價(jià)值。在反壟斷法經(jīng)營(yíng)者承諾制度中，短期日時(shí)效主義、事實(shí)和證據(jù)的確認(rèn)機(jī)制、承諾決定的執(zhí)行機(jī)制等內(nèi)容都充分得體現(xiàn)了其效率價(jià)值。在執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)涉嫌壟斷行為的經(jīng)營(yíng)者開(kāi)展調(diào)查之前，被調(diào)查者有權(quán)與執(zhí)法人員進(jìn)行溝通，并做出承諾，在約定期限內(nèi)停止違法的壟斷行為，保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。執(zhí)法人員就可以終止調(diào)查，從而提高了執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政效率。

2.自由

自由是法治社會(huì)的核心價(jià)值，是法律發(fā)展的指導(dǎo)精神和衡量標(biāo)準(zhǔn)。執(zhí)法機(jī)關(guān)在處理壟斷案件時(shí)，執(zhí)法人員和被調(diào)查者依據(jù)承諾制度的規(guī)定，簽訂承諾契約并最終達(dá)成和解的執(zhí)法方式就體現(xiàn)了法的自由價(jià)值。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)決定中止調(diào)查，監(jiān)督經(jīng)營(yíng)者在承諾期限內(nèi)停止壟斷行為、消除壟斷嫌疑、切實(shí)履行承諾后，可終止對(duì)該案的調(diào)查。期間，被調(diào)查者仍可以繼續(xù)自己的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)反壟斷執(zhí)法程序帶來(lái)的負(fù)面效果。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也可以提高效率，處理更多的案件。

3.公平

反壟斷法的設(shè)立宗旨并不僅僅在于對(duì)實(shí)行壟斷行為的經(jīng)營(yíng)者作出懲罰而是為了制止壟斷行為的發(fā)生，保護(hù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。經(jīng)營(yíng)者承諾制度中賦予了被調(diào)查者與執(zhí)法機(jī)構(gòu)就爭(zhēng)議問(wèn)題進(jìn)行平等協(xié)商、并做出承諾的權(quán)利。既實(shí)現(xiàn)了兩者之間的公平，也防止了出現(xiàn)執(zhí)法人員權(quán)力濫用的情況，為執(zhí)法機(jī)構(gòu)處理壟斷問(wèn)題提供了一個(gè)更加完善的途徑。

二、我國(guó)現(xiàn)階段的經(jīng)營(yíng)者承諾制度的分析

(一)經(jīng)營(yíng)者承諾制度的立法現(xiàn)狀

我國(guó)國(guó)務(wù)院法制局于1987年成立反壟斷法起草小組，到2008年正式頒布反壟斷法，經(jīng)歷了一個(gè)十分艱辛的過(guò)程。反壟斷法的頒布體現(xiàn)了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的巨大進(jìn)步，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的里程碑。但是，所有制度的從建立到完善，都是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，舊制度的缺點(diǎn)會(huì)慢慢暴露出來(lái)，而在彌補(bǔ)這些缺點(diǎn)的過(guò)程中，新制度應(yīng)運(yùn)而生。反壟斷法也不例外，經(jīng)營(yíng)者承諾制度就是為了彌補(bǔ)我國(guó)反壟斷法執(zhí)法制度的不足之處而設(shè)立的。

(二)經(jīng)營(yíng)者承諾制度存在的問(wèn)題

1.反壟斷法經(jīng)營(yíng)者承諾制度適用范圍及條件存在不確定性[3]

(1)適用條件不明

在反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌壟斷行為的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行調(diào)查時(shí)，被調(diào)查者在所承諾的合理期限內(nèi)停止壟斷行為、消除壟斷行為的負(fù)面影響，執(zhí)法機(jī)關(guān)就可以終止調(diào)查。但該規(guī)定貌似是說(shuō)明只要開(kāi)展反壟斷案件的調(diào)查就可以啟動(dòng)承諾程序和啟動(dòng)后的結(jié)果，但是對(duì)于執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)查進(jìn)行到何種程度沒(méi)有明確的規(guī)定。這樣就會(huì)加大執(zhí)法人員的執(zhí)法難度，所以應(yīng)該明確適用條件，保障執(zhí)法效率。

(2)適用范圍不清

并不是所有反壟斷案件都適合用經(jīng)營(yíng)者承諾制度來(lái)解決，很多國(guó)家都對(duì)承諾制度的適用范圍進(jìn)行了明確的限制。而我國(guó)《反壟斷法》第45條僅僅說(shuō)明了經(jīng)營(yíng)者承諾制度的概念內(nèi)容及執(zhí)法程序，沒(méi)有明確指出適用范圍，導(dǎo)致反壟斷承諾制度適用范圍過(guò)模糊不清，好像所有的壟斷行為都可以使用承諾制度。在這種情況下容易導(dǎo)致某些涉嫌壟斷行為的經(jīng)營(yíng)者為逃避法律責(zé)任而利用法律的漏洞，推卸責(zé)任、抗拒執(zhí)法，所以應(yīng)該明確經(jīng)營(yíng)者承諾制度的適用范圍。

2.反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)監(jiān)督不力

《反壟斷法》對(duì)被調(diào)查者作出承諾的履行進(jìn)度及結(jié)果，只進(jìn)行了簡(jiǎn)單的規(guī)定，沒(méi)有進(jìn)行細(xì)化分責(zé)，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中執(zhí)法監(jiān)督的實(shí)際效率很低。目前反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督面臨如下困難和問(wèn)題。一、執(zhí)法人員對(duì)工作重視不夠，監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)；二、被調(diào)查者的信息反饋渠道不暢，執(zhí)法機(jī)構(gòu)不能及時(shí)了解承諾的履行情況并作出評(píng)定，所以設(shè)置一個(gè)專門的監(jiān)督機(jī)制勢(shì)在必行。

3.未對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)進(jìn)行限制

自由裁量權(quán)的“自由”是考慮到實(shí)際執(zhí)法工作中，執(zhí)法環(huán)境和違法行為常常很復(fù)雜，為方便執(zhí)法人員執(zhí)法而設(shè)立的制度，但如果不對(duì)其進(jìn)行限制，就很容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用。我國(guó)《反壟斷法》賦予了執(zhí)法人員決定案件是否適用承諾制度及規(guī)定承諾期限長(zhǎng)短的自由權(quán)利，但是并沒(méi)有規(guī)定出具體標(biāo)準(zhǔn)。所以執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出的決定很有可能是因?yàn)獒咚角槎鵀E用自由裁量權(quán)或者在行使自由裁量權(quán)的過(guò)程中沒(méi)有很好地實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義，導(dǎo)致對(duì)壟斷案件處理的分歧化。

三、經(jīng)營(yíng)者承諾制度的完善

(一)規(guī)范反壟斷法經(jīng)營(yíng)者承諾制度的適用條件和范圍

1.明確承諾制度的適用條件

(1)目的性條件：經(jīng)營(yíng)者承諾制度的設(shè)立為解決反壟斷行為提供了一種新的途徑，但如果承諾制度不能提供有效的救濟(jì)，就與其和解的目的相背離，而強(qiáng)行和解只會(huì)損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和公共利益。所啟動(dòng)承諾程序后，應(yīng)求被調(diào)查者停止被指控的壟斷行為、恢復(fù)至合法的公平競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，不能再犯。從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)者承諾制度制止違法壟斷行為，消除對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系產(chǎn)生負(fù)面影響的作用。

(2)經(jīng)濟(jì)條件：執(zhí)法機(jī)構(gòu)要以低成本、高效率為原則去處理案件。適用承諾制度后，在執(zhí)法過(guò)程中，執(zhí)法人員要舍棄剛性執(zhí)法手段，采用柔和的和解手段，符合效率性的要求，從而達(dá)到節(jié)約執(zhí)法的目的。因此，執(zhí)法機(jī)構(gòu)選擇承諾程序的經(jīng)濟(jì)性條件就是承諾程序的成本要低于傳統(tǒng)剛性執(zhí)法程序的成本，而收益則高于剛性執(zhí)法程序的收益。

2.確定承諾制度的適用范圍

根據(jù)反壟斷法規(guī)定，我國(guó)所有的反壟斷案例都可以適用承諾制度。但是這種做法并不符合承諾制度設(shè)立的目的，也不利于發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)作用，同時(shí)會(huì)混淆執(zhí)法和解程序與傳統(tǒng)的執(zhí)法程序之間的關(guān)系。所以必須明確承諾制度適用的范圍才能夠更加科學(xué)有效的處理壟斷案件。[4]我國(guó)的反壟斷法正處在一步步完善的過(guò)程中，所以通過(guò)借鑒其他國(guó)家對(duì)經(jīng)營(yíng)者承諾制度適用范圍的規(guī)定，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況發(fā)現(xiàn)，由于涉嫌承諾協(xié)議不易執(zhí)行的壟斷行為、嚴(yán)重違法的壟斷行為和行政壟斷行為的特殊之處，經(jīng)營(yíng)者承諾制度適用后難以達(dá)到消除不利影響、停止壟斷行為的目的。所以只有除了以上幾種情形之外的壟斷行為才可以適用該制度。

(二)建立健全履行監(jiān)督機(jī)制，確保執(zhí)行有力

雖然《反壟斷法》及《程序規(guī)定》中對(duì)涉案經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督作出了規(guī)定，但卻不完善。由于被調(diào)查者可能通過(guò)提供不實(shí)信息或隱瞞事實(shí)的非法手段，騙取執(zhí)法機(jī)關(guān)作出錯(cuò)誤的承諾決定，而經(jīng)營(yíng)者承諾制度就變成了幫助他們逃避法律制裁的工具。所以執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)通過(guò)宣傳、學(xué)習(xí)等活動(dòng)增強(qiáng)執(zhí)法人員監(jiān)督的主動(dòng)性，改進(jìn)工作方法，建立完備的承諾履行監(jiān)督制度，對(duì)經(jīng)營(yíng)者的履行情況及結(jié)果進(jìn)行定期檢查和評(píng)估，達(dá)到執(zhí)法機(jī)關(guān)能及時(shí)準(zhǔn)確得了解經(jīng)營(yíng)者的履諾情況，防止案件惡性發(fā)展的目的，同時(shí)也遏制了經(jīng)營(yíng)者偽造、變?cè)煨畔?，欺瞞執(zhí)法機(jī)構(gòu)，違背承諾的趨勢(shì)。

(三)對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的完善

在反壟斷執(zhí)法過(guò)程中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)為方便執(zhí)法通常會(huì)選擇不利于保護(hù)被調(diào)查者利益的承諾方式，濫用自由裁量權(quán)。為防止這種情況的發(fā)生，就必須要明確執(zhí)法人員的權(quán)力與職責(zé)，加強(qiáng)執(zhí)法人員的專業(yè)素質(zhì)教育，開(kāi)展培訓(xùn)活動(dòng)，以提高執(zhí)法人員的專業(yè)技能，從而對(duì)復(fù)雜案件作出更準(zhǔn)確的判斷。并且執(zhí)法機(jī)構(gòu)在行使權(quán)力的過(guò)程中必須遵循公共利益原則，接受社會(huì)公眾監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)反壟斷執(zhí)法環(huán)境真正的公平，以此達(dá)到完善自由裁量權(quán)的目的。

四、結(jié)語(yǔ)

雖然在過(guò)去十年來(lái)的執(zhí)法實(shí)踐中，中國(guó)《反壟斷法》已經(jīng)取得了很快的發(fā)展，但相較于美國(guó)這類已有百年反壟斷執(zhí)法歷史的國(guó)家，我國(guó)的《反壟斷法》尚有許多不足，而關(guān)于經(jīng)營(yíng)者承諾制度的研究更是少之又少。因此要完善我國(guó)的反壟斷法經(jīng)營(yíng)者承諾制度，自然就離不開(kāi)反壟斷法學(xué)者的努力推動(dòng)和反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)工作人員的辛勤工作。隨著中國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程的加快，公眾法律意識(shí)的不斷增強(qiáng)，我們應(yīng)積極學(xué)習(xí)和借鑒外國(guó)在該領(lǐng)域的成熟經(jīng)驗(yàn)，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合我國(guó)國(guó)情開(kāi)展該制度的研究工作。在現(xiàn)實(shí)生活中執(zhí)法機(jī)關(guān)要保證有法必依、嚴(yán)格執(zhí)法、違法必究，維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，從而全方面的推動(dòng)經(jīng)營(yíng)者承諾制度的完善工作。營(yíng)造出公平、和諧、透明的社會(huì)主義市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，讓經(jīng)營(yíng)者承諾制度發(fā)揮其真正的作用。