建設(shè)遼寧省法治化營(yíng)商環(huán)境研究及建議

劉 莉

遼寧省政府法制研究中心，遼寧 沈陽(yáng) 110032

習(xí)近平總書記敏銳把握遼寧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要矛盾，做出了要建設(shè)好投資、營(yíng)商等軟環(huán)境的重要批示，為遼寧全面振興指明了正確方向和根本遵循。近年來，遼寧省認(rèn)真落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于建設(shè)好投資、營(yíng)商等軟環(huán)境的重要批示，成立了由李希書記、陳求發(fā)省長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)的省軟環(huán)境建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境為重要抓手，以《遼寧省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)為法治保障，以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)年為重要號(hào)角，大力營(yíng)造良好的營(yíng)商輿論氛圍，全省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境初見明顯成效。

一、營(yíng)商環(huán)境與法治環(huán)境概念研究

營(yíng)商環(huán)境是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然產(chǎn)物，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的管理規(guī)則是法治。黨的十八屆四中全會(huì)指出：社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)。黨的十八屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要“完善法治化、國(guó)際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境”?，F(xiàn)期營(yíng)商環(huán)境發(fā)展過程中存在一些突出問題，需要營(yíng)造優(yōu)良穩(wěn)定的法治環(huán)境。

法治具有權(quán)威性高、強(qiáng)制力大、穩(wěn)定性長(zhǎng)等顯著特點(diǎn)，它對(duì)市場(chǎng)主體的收益獲得、產(chǎn)權(quán)保障、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益保護(hù)等具有不可替代的特殊作用，也必然對(duì)營(yíng)商環(huán)境產(chǎn)生巨大而深遠(yuǎn)的影響。實(shí)踐中要落實(shí)好優(yōu)化營(yíng)商法治環(huán)境工作，清晰掌握營(yíng)商環(huán)境概念、法治環(huán)境定義非常重要。

營(yíng)商環(huán)境的基本概念，迄今并沒有法定的定義，我省《遼寧省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)也沒有做定義。目前，比較普遍采用的是世界銀行對(duì)營(yíng)商環(huán)境的定義：“指企業(yè)在開設(shè)、經(jīng)營(yíng)、貿(mào)易活動(dòng)、納稅、執(zhí)行合約、關(guān)閉等，遵循政策法規(guī)所需要的時(shí)間和成本等條件”①。世界銀行在這個(gè)定義基礎(chǔ)上，確定了可比較、可量化的十項(xiàng)重要評(píng)價(jià)指標(biāo)，包括開辦企業(yè)、施工許可、獲得電力、登記財(cái)產(chǎn)、獲得信貸、投資者保護(hù)、納稅、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)等十項(xiàng)重要評(píng)價(jià)指標(biāo)，是以市場(chǎng)主體經(jīng)歷的“誕生、成長(zhǎng)、消亡”各個(gè)階段來評(píng)價(jià)營(yíng)商環(huán)境。各個(gè)區(qū)域市場(chǎng)主體與社會(huì)管理主體都是在依法的前提下，努力營(yíng)造遵循政策法規(guī)或法制的時(shí)間比較優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)成本比較優(yōu)勢(shì)，充分表明了法治在營(yíng)商環(huán)境中的極端重要地位。

法治環(huán)境的基本概念：指全社會(huì)主張法律主治、依法而治所形成的特定意義上的社會(huì)環(huán)境。它對(duì)生產(chǎn)力的發(fā)展起著維護(hù)、保障、促進(jìn)、規(guī)范和鞏固的作用，是生產(chǎn)力重要組成部分。落實(shí)依法治國(guó)基本方略，必須堅(jiān)定不移地走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持人民主體地位、堅(jiān)持法律面前人人平等的有機(jī)融合。

營(yíng)商法治環(huán)境，目前也沒有權(quán)威的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。通過學(xué)習(xí)習(xí)總書記系列重要講話，學(xué)習(xí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神，學(xué)習(xí)營(yíng)商環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)，可以理解體會(huì)其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：一是法治理念深入人心，并在黨的領(lǐng)導(dǎo)下全面落實(shí)到營(yíng)商環(huán)境之中。司法質(zhì)量、司法效率、司法公信力不斷提升。二是落實(shí)發(fā)展新理念，以良性創(chuàng)新和加強(qiáng)協(xié)調(diào)性的思維，及時(shí)修改完善、研究制定出臺(tái)急需彌補(bǔ)的缺位、錯(cuò)位和不協(xié)調(diào)的法律法規(guī)及其法律釋義等，提高法律的指導(dǎo)性、針對(duì)性和可操作性。三是政府權(quán)力受到憲法和法律的制約，“法治政府”不斷優(yōu)化，加強(qiáng)落實(shí)保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約、統(tǒng)一市場(chǎng)、平等交換、公平競(jìng)爭(zhēng)、有效監(jiān)管②的法律法規(guī)，并科學(xué)細(xì)化制定相關(guān)法規(guī)及其配套細(xì)則。四是黨的政法機(jī)關(guān)對(duì)司法工作的制度化監(jiān)督應(yīng)列入司法體制改革的重要內(nèi)容，黨的紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、人大常委會(huì)對(duì)執(zhí)法的監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督、政府司法專業(yè)部門的監(jiān)督、政府法制部門的監(jiān)督、政府營(yíng)商監(jiān)督部門的專業(yè)監(jiān)督、司法部門內(nèi)部的監(jiān)督、市場(chǎng)主體的民主評(píng)議等，都需要進(jìn)一步精準(zhǔn)高效和落到實(shí)處。

二、《遼寧省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》貫徹實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)的問題及現(xiàn)象

《遼寧省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》是我國(guó)首部?jī)?yōu)化營(yíng)商環(huán)境的省級(jí)地方法規(guī)，體現(xiàn)了省委、省政府先進(jìn)的施政理念，從省級(jí)立法的戰(zhàn)略性高度，突顯我省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的堅(jiān)定決心。

(一)《遼寧省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》的特點(diǎn)

一是平等，不得限制外來企業(yè)、外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)；二是服務(wù)，水、電等特定行業(yè)不得強(qiáng)迫企業(yè)接受不合理?xiàng)l件；三是信用，建立信用信息檔案，提供免費(fèi)查詢服務(wù)；四是審批，企業(yè)設(shè)立登記、變更登記、名稱核準(zhǔn)均有具體辦結(jié)時(shí)間，還規(guī)定了一些簡(jiǎn)易程序；五是檢查，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得開展檢查；六是收費(fèi)，清單之外無收費(fèi)，罰繳分離。

《條例》對(duì)政府工作人員在構(gòu)建公平公正營(yíng)商環(huán)境中的行為進(jìn)行了約束，“限時(shí)辦結(jié)”、“權(quán)力清單”、“簡(jiǎn)政放權(quán)”、“上門服務(wù)”等方面的條款，不僅能為企業(yè)“減負(fù)”，還能幫企業(yè)“增效”。對(duì)政府部門和政府工作人員違反本條例、損害營(yíng)商環(huán)境的行為明確追責(zé)制，保障企業(yè)的合法權(quán)益。

(二)《條例》實(shí)施中發(fā)現(xiàn)的典型問題

一是簡(jiǎn)單機(jī)械執(zhí)行規(guī)定問題。對(duì)于一些制度沒有規(guī)定的，在事實(shí)上合情合理的，對(duì)企業(yè)生存發(fā)展至關(guān)重要的，直接服務(wù)于企業(yè)的，某些部門卻事無巨細(xì)、處處都“依法依規(guī)”。

二是執(zhí)行規(guī)定“走上限”問題。我省的政策環(huán)境中還存在“向下”傾向現(xiàn)象，當(dāng)面臨政策選擇和政策創(chuàng)新的問題時(shí)，習(xí)慣于或偏向于選擇那個(gè)政策風(fēng)險(xiǎn)最小、政策創(chuàng)新最少、政策福利最少的方案。在涉及到審批、處罰等一些具有自由裁量權(quán)的行政事項(xiàng)時(shí)，個(gè)別部門和工作人員，往往就高不就低，目的是給自己一個(gè)寬松的時(shí)限和免責(zé)的前置，不考慮企業(yè)的真正需求和利益，嚴(yán)重抑制了市場(chǎng)的活力，限制了企業(yè)的發(fā)展。

三是存在打擊報(bào)復(fù)現(xiàn)象問題。在企業(yè)投訴過程中，打擊、報(bào)復(fù)、威脅投訴人、舉報(bào)人、辦案人、證人及其他相關(guān)人員的情況時(shí)有發(fā)生，影響極其惡劣。在反映問題時(shí)，企業(yè)普遍不敢維護(hù)自己的合法合理利益，甚至不敢透露自己的真實(shí)身份，嚴(yán)重阻礙營(yíng)商環(huán)境建設(shè)發(fā)展。

三、優(yōu)化遼寧營(yíng)商法治環(huán)境建設(shè)對(duì)策建議

(一)進(jìn)一步解放思想，加快政府自身機(jī)制建設(shè)

1.建設(shè)遼寧省政府清單網(wǎng)，專門公示省、市、縣(市、區(qū))政府權(quán)力清單、責(zé)任清單、收費(fèi)清單以及各級(jí)行政部門重點(diǎn)領(lǐng)域政務(wù)公開清單等，通過提供咨詢、查詢、反饋、投訴等服務(wù)，對(duì)政府部門的行政行為進(jìn)行約束，真正做到“清單之外無權(quán)力”、“清單之外無收費(fèi)”，明確清單網(wǎng)之外的權(quán)力、收費(fèi)，企業(yè)、群眾有權(quán)拒絕。

2.積極拓寬投訴渠道，打造全方位營(yíng)商環(huán)境投訴體系。建立省、市、縣三級(jí)營(yíng)商環(huán)境投訴體系，明確投訴電話、投訴網(wǎng)站和投訴郵箱，在電視、報(bào)紙、網(wǎng)站等主流媒體進(jìn)行長(zhǎng)期滾動(dòng)公開，做到應(yīng)知盡知。積極拓展微博、微信等新媒體投訴渠道。發(fā)揮好人大依法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督和新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境監(jiān)督員認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)，積極采納“民心網(wǎng)遼寧軟環(huán)境在線”平臺(tái)群眾反映突出的典型案例。

3.創(chuàng)新監(jiān)管方式。營(yíng)商環(huán)境建設(shè)工作是一項(xiàng)具有開拓性、探索性的新任務(wù)，如在推進(jìn)“零收費(fèi)”、“綜合執(zhí)法”等改革和體制機(jī)制創(chuàng)新中，因沒有先例、缺乏經(jīng)驗(yàn)，可以視情節(jié)給予干部適度的“試錯(cuò)權(quán)”。各級(jí)干部管理部門應(yīng)制定相應(yīng)的營(yíng)商環(huán)境工作容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，激勵(lì)干部大膽改革創(chuàng)新，勇于擔(dān)當(dāng)作為，推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)工作取得新突破。

(二)建立長(zhǎng)效機(jī)制，深入貫徹落實(shí)《條例》

1.專項(xiàng)巡查常態(tài)化，保持持續(xù)性

專項(xiàng)巡查工作，可以通過督促檢查發(fā)現(xiàn)各級(jí)政府、各相關(guān)部門在營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中存在的突出問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提供工作遵循。將專項(xiàng)巡查工作制度化、常態(tài)化，制定切實(shí)有效的巡查方案，各地區(qū)每半年應(yīng)對(duì)下級(jí)開展一次《條例》貫徹落實(shí)專項(xiàng)巡查，各部門每年應(yīng)對(duì)本系統(tǒng)開展一次專項(xiàng)巡查。

2.深入開展專項(xiàng)整治，建立臺(tái)賬管理制度

把專項(xiàng)整治作為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要突破口，建立典型案例臺(tái)賬，各級(jí)政府均要建立本級(jí)臺(tái)賬，下級(jí)臺(tái)賬納入上級(jí)臺(tái)賬管理。做好典型案例辦理，既要清理問題存量，又要控制增量，對(duì)需要解決的主要問題制定詳細(xì)的工作計(jì)劃和整改方案，確定責(zé)任人和整改時(shí)限，已解決的典型案例經(jīng)反映問題的企業(yè)或群眾簽字確認(rèn)后方可銷號(hào)。

3.加大公開曝光力度，強(qiáng)化追責(zé)問責(zé)

我省已曝光一批破壞營(yíng)商環(huán)境典型案例，不僅給了各級(jí)政府和相關(guān)部門施加了壓力，督促政府部門主動(dòng)作為、迅速整改，也表達(dá)出我省敢于直面問題的態(tài)度和決心，提振了企業(yè)家信心。下一步，各級(jí)政府要建立曝光處理機(jī)制，加大典型案例曝光力度，建立曝光案例的跟蹤、反饋、處置、問責(zé)和移交制度等。

發(fā)揮追責(zé)問責(zé)警示教育作用。一是嚴(yán)格執(zhí)行行政首長(zhǎng)問責(zé)制、行政責(zé)任過錯(cuò)追究制，切實(shí)解決執(zhí)行能力遞減的問題，確保政令暢通；二是對(duì)于本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)出現(xiàn)的營(yíng)商環(huán)境問題視而不見、整治不力的，要對(duì)主要負(fù)責(zé)人、分管負(fù)責(zé)人及相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行約談和問責(zé)；三是對(duì)群眾反映強(qiáng)烈、問題嚴(yán)重、整改不力的單位和個(gè)人，及時(shí)做出處理；四是對(duì)拒不整改、消極對(duì)抗、影響惡劣的，省營(yíng)商環(huán)境監(jiān)督部門要會(huì)同紀(jì)委、監(jiān)察、檢法等部門聯(lián)合辦理；五是對(duì)打擊報(bào)復(fù)企業(yè)的，不管是誰，不管有沒有后果，只要證據(jù)確鑿，包括言語威脅，都要依法依紀(jì)嚴(yán)肅處理。

(三)進(jìn)一步完善營(yíng)商環(huán)境規(guī)制體系建設(shè)，健全司法制度

進(jìn)一步完善涉及營(yíng)商環(huán)境的規(guī)制體系，尤其要加強(qiáng)程序性規(guī)制建設(shè)，全面及時(shí)清理不合時(shí)宜甚至阻礙法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的法規(guī)規(guī)章。在進(jìn)行社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)、市場(chǎng)秩序建設(shè)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系、依法行政效能提升等方面的立法時(shí)，要充分考慮服務(wù)建設(shè)營(yíng)商環(huán)境，保障規(guī)則公平、機(jī)會(huì)公平和權(quán)利公平。

針對(duì)法院判決關(guān)聯(lián)跨區(qū)域協(xié)助執(zhí)行人的法院執(zhí)行裁定書執(zhí)行難問題，研究在更高的省以上層面進(jìn)行裁決，或由國(guó)家最高法院提出指導(dǎo)意見，由第三方法院裁決，以避免各區(qū)域內(nèi)因素的影響；研究制定法院罰款受益人為私人的情況，以受益人的新意愿作為類似于民事主體撤訴的決定性法律制度。法院一審判決與上訴判決賠償額差別巨大導(dǎo)致執(zhí)行難時(shí)，研究探索上級(jí)法院再裁決，或?qū)嵭泄_公示等。

在遼寧全面振興正面臨著爬坡過坎、滾石上山的關(guān)鍵時(shí)期，遼寧改革、發(fā)展與穩(wěn)定大局，迫切強(qiáng)烈呼喚優(yōu)化全省營(yíng)商環(huán)境及其法治環(huán)境建設(shè)，以保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約、統(tǒng)一市場(chǎng)、平等交換、公平競(jìng)爭(zhēng)、有效監(jiān)管為基本導(dǎo)向，以推進(jìn)司法體系改革為動(dòng)力，不斷增強(qiáng)營(yíng)商法制環(huán)境思維，優(yōu)化遼寧營(yíng)商法治環(huán)境。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]世界銀行.2017年?duì)I商環(huán)境報(bào)告：人人機(jī)會(huì)平等，(2016-10-24).

[2]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》“二、(四)加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法”，2014年10月23日經(jīng)中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議審議通過.