論京津冀環(huán)境協(xié)同治理中地方政府職能的界定與整合

祖 燕

天津工業(yè)大學(xué)，天津 300387

一、政府在京津冀環(huán)境協(xié)同治理中的職能

一個完善的政府環(huán)境職能體系是充分實現(xiàn)政府治理環(huán)境職能的基本前提，同時，一個完善的政府環(huán)境職能體系也必須具備完整的法律體系作為制度保障。

根據(jù)2014年我國新修改的《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱“環(huán)境法”)，將我國政府在環(huán)境治理過程中的主要職能大體總結(jié)為以下十一類①：制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，編制環(huán)境規(guī)劃、進行環(huán)境監(jiān)測與評估，建立環(huán)境預(yù)警機制、建立環(huán)境突發(fā)事件的應(yīng)急管理機制、指導(dǎo)廢棄物處理，鼓勵環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，對農(nóng)村環(huán)境進行綜合性整治、保護海洋、園林、風(fēng)景名勝以及生態(tài)物種的多樣性、建立、完善生態(tài)補償制度、針對污染企業(yè)的實施事先行政許可、控制污染物排放量，征收排污費、享有保護環(huán)境的行政強制措施、針對環(huán)境污染進行行政處罰。

同時，針對行政機關(guān)行使環(huán)境管理職權(quán)過程中的職責(zé)，新《環(huán)保法》的規(guī)定主要體現(xiàn)在以下四個方面：政府信息公開責(zé)任、對責(zé)任人員的行政處分、針對主管人員的引咎辭職制度、刑事責(zé)任。

二、京津冀環(huán)境協(xié)同治理中政府職能的整合

整合京津冀三地行政機關(guān)在環(huán)境治理中的職能重點在于在京、津、冀三地行政機關(guān)的職權(quán)范圍、管理方式、管理水平等現(xiàn)存差異的前提下，建立一個完整、穩(wěn)定、高效、且體現(xiàn)三地政府各自特色的環(huán)境治理區(qū)域法律聯(lián)動(或“協(xié)同”)機制。

第一，京津冀環(huán)境協(xié)同治理立法一體化。一個完整法律框架是保障京津冀環(huán)境治理一體化構(gòu)想順利實現(xiàn)的前提條件。離開了法制層面的保障，政府在一體化環(huán)境治理要面臨很多制度性的障礙。例如，在京津冀環(huán)境協(xié)同治理過程中，需要立法規(guī)制的除行政區(qū)劃的調(diào)整，還有治理過程中一些重大問題的決策與協(xié)商機制。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，可考慮先由國務(wù)院以行政法規(guī)的形式進行規(guī)范，待時機成熟時，可由全國人大常委會制定相關(guān)立法。此外，及時制定、修改、解釋配套法規(guī)、規(guī)章也將是京津冀環(huán)境協(xié)同治理的關(guān)鍵。

第二，建立環(huán)境治理綜合機關(guān)，統(tǒng)一環(huán)境行政職權(quán)。必須在一定程度上整合現(xiàn)有的環(huán)境行政管理職權(quán)，建立創(chuàng)新型的行政執(zhí)法手段，實現(xiàn)綜合治理，“聯(lián)防聯(lián)動”。本課題組認(rèn)為，在我國目前的行政管理模式之下，由三地行政機關(guān)聯(lián)合建立一個環(huán)境綜合治理機關(guān)統(tǒng)一管理區(qū)域環(huán)境問題的做法是最佳選擇。

第三，明確區(qū)域內(nèi)部環(huán)境行政管理職權(quán)分工。在三地環(huán)境協(xié)同治理模式下，不能忽視京、津、冀三地的環(huán)境問題在具體表現(xiàn)形式上的差異：北京最主要的污染是大氣污染；天津最主要的污染是工業(yè)污染；而河北省的污染則是大氣、水、工業(yè)等的綜合性污染。結(jié)合三地各自的污染特征，政府環(huán)境治理的模式與具體職權(quán)方式應(yīng)是各有側(cè)重、重點突出的。

第四，創(chuàng)立符合區(qū)域特征的新型環(huán)境行政管理方式。傳統(tǒng)的以罰為主的懲戒模式已被實踐證明難以取得預(yù)期效果。對于區(qū)域環(huán)境的治理，預(yù)防應(yīng)重于懲戒。政府應(yīng)當(dāng)在法制的框架下，積極采取更符合環(huán)境行政特征的創(chuàng)新型執(zhí)法方式(如：行政協(xié)議、行政獎勵、行政生態(tài)補償、行政指導(dǎo)等)，促進京津冀環(huán)保產(chǎn)業(yè)一體化。

第五，建立完整、高效的區(qū)域環(huán)境行政管理協(xié)調(diào)機制，改變當(dāng)前三地在環(huán)境治理過程中頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳的被動局面。本課題組認(rèn)為，一個完整、高效的區(qū)域環(huán)境行政管理協(xié)調(diào)機制在制度層面除應(yīng)包括一個綜合型的環(huán)境行政管理機關(guān)之外，還應(yīng)包括在具體管理方式、管理效果層面的協(xié)調(diào)。在建立上述協(xié)調(diào)機制上，應(yīng)通過立法建立一個制度化的三地合作平臺，實現(xiàn)信息共享。

三、京津冀環(huán)境協(xié)同治理中整合政府職能的困難與對策

京津冀地區(qū)憑借其優(yōu)越的地理位置、豐富的自然資源、穩(wěn)固的經(jīng)濟基礎(chǔ)、雄厚的科技實力等比較優(yōu)勢，己成為了北方經(jīng)濟發(fā)展的重心，被經(jīng)濟學(xué)家譽為中國經(jīng)濟第三個“增長極”。然而在經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，環(huán)境污染與破壞日益嚴(yán)重。“協(xié)同環(huán)境治理”的概念正是在上述背景下被提出的。在此模式下，強調(diào)的是三地行政機關(guān)之間的有效“聯(lián)動”，而非三地行政機關(guān)在治理環(huán)境過程中的簡單“協(xié)作”。相對于我國地方行政機關(guān)傳統(tǒng)的環(huán)境行政管理模式，京津冀環(huán)境協(xié)同治理對三地行政機關(guān)在行使環(huán)境管理宏觀模式與權(quán)力行使的具體方式方面都提出了更高的要求。②

例如，完善生態(tài)補償制度是政府在京津冀一體化環(huán)境治理的重要職能之一。政府應(yīng)當(dāng)鼓勵“開展橫向生態(tài)補償?shù)膶嵺`，對生態(tài)利益關(guān)系相對明確的區(qū)域，應(yīng)由生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)采取資金補助，技術(shù)、人才等定向生態(tài)經(jīng)濟援助，生態(tài)移民等多形式進行補償?！比欢┙蚣江h(huán)境協(xié)同治理中完善生態(tài)補償制度的最現(xiàn)實性的困難在于：生態(tài)補償金的來源問題。經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大的三地政府在生態(tài)補償金的支出、補償比例上如何具體分配？各地的稅收應(yīng)如何具體利用？這些都是有待今后進一步研究的關(guān)鍵問題。

本課題組認(rèn)為，從法律層面分析，結(jié)合國家制定的京津冀環(huán)境協(xié)同治理的總體規(guī)劃，今后應(yīng)主要做以下三方面的深入研究：

一是應(yīng)對區(qū)域規(guī)劃與現(xiàn)行規(guī)劃制度之間的矛盾?，F(xiàn)行的規(guī)劃是以一個城市為核心設(shè)計的?！斑@種以自我為中心進行地方立法的思維在充分發(fā)揮地方積極性的同時卻無法擺脫僅僅從本地特殊性考慮的負(fù)面影響，從而使法治的推進形成一種以地域為中心的分割現(xiàn)象。”在京津冀環(huán)境協(xié)同治理中，必須在制度層面解決以下問題，如：環(huán)境協(xié)同治理規(guī)劃本身擁有怎樣的法律效力？如何對各行政區(qū)域的城市規(guī)劃進行整合？這些問題今后都應(yīng)由國家通過組織法來做出明確規(guī)定。

二是具體分析京、津、冀三地行政機關(guān)在具體行政管理過程中的管理方式、程序、執(zhí)法水平等方面的差異，求同存異，建立一套完善的區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理機制。不可否認(rèn)，京、津、冀三地行政機關(guān)在上述實際環(huán)境行政管理方面的差異。這些現(xiàn)實存在的差異也為整合區(qū)域環(huán)境行政管理權(quán)，建立統(tǒng)籌發(fā)展的區(qū)域環(huán)境治理模式提出了新的挑戰(zhàn)。

三是在京津冀環(huán)境協(xié)同治理過程中，建立起有效的公眾參與機制，確保環(huán)境資源與環(huán)境治理信息公開、透明。2014年《環(huán)保法》用專章的形式規(guī)定了公眾在環(huán)境治理過程中的參與權(quán)，為公眾參與提供了直接法律依據(jù)。今后需要地方立法機關(guān)通過更具體、具有可操作性的下位立法、行政解釋確保行政相對人程序參與權(quán)的落實。

[ 注 釋 ]

①《環(huán)保法》作為由全國人大制定的法律位階的立法規(guī)范，主要是從國家的層面規(guī)范政府在環(huán)境治理方面的具體職權(quán)、職責(zé).在《環(huán)保法》的基礎(chǔ)上，其他國家機關(guān)亦制定出下位立法，細(xì)化規(guī)定政府的環(huán)境行政職能.如：2013年，由環(huán)境保護部、國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部以及國家能源局共同制定的《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細(xì)則》.

②本課題組認(rèn)為，京津冀環(huán)境協(xié)同治理可以借鑒三地政府在海事方面已經(jīng)建立的一體化機制。