芻議中國(guó)水權(quán)制度的變遷

付躍超

摘要：中國(guó)水權(quán)制度是伴隨著歷史的變遷逐步建立和發(fā)展起來(lái)的，因受到經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)因素的影響，中國(guó)古代水權(quán)制度只是體現(xiàn)在“諸法合一”中的一部分法規(guī)和條款當(dāng)中，但通過(guò)對(duì)中國(guó)水權(quán)制度變遷的研究，我們?nèi)钥梢詮闹械玫皆S多有益的啟示，其中最重要的啟示是中國(guó)現(xiàn)代水權(quán)制度改革創(chuàng)新的主要方向是探討水資源產(chǎn)權(quán)界定問(wèn)題，建立完善水權(quán)交易市場(chǎng)，提高水資源的配置效率和可持續(xù)利用效能。

關(guān)鍵詞：水權(quán)制度；可交易；變遷

一、中國(guó)水權(quán)制度的變遷

中華民族有著五千年的文明史，從一定意義也可以說(shuō)是一部燦爛輝煌的農(nóng)耕史，農(nóng)耕技術(shù)、農(nóng)業(yè)進(jìn)步和農(nóng)業(yè)文明是與先進(jìn)的灌溉技術(shù)和水權(quán)制度緊密相聯(lián)的。從我國(guó)歷史發(fā)展的進(jìn)程和水權(quán)制度的特點(diǎn)來(lái)看，水權(quán)制度的變遷大致可以分為五個(gè)階段：

1.第一階段是從舜帝、先秦至漢朝

這一時(shí)期是我國(guó)原始社會(huì)到奴隸社會(huì)解體，封建社會(huì)開(kāi)始建立、初步發(fā)展的時(shí)期，這一時(shí)期國(guó)家開(kāi)始制定正式的水權(quán)法律制度，但大多是比較零碎的法律條文，并沒(méi)有形成體系。以血緣關(guān)系為紐帶的氏族公社是原始社會(huì)的基本單位，那時(shí)沒(méi)有國(guó)家和法律，氏族成員以世代相傳的習(xí)慣作為生產(chǎn)和生活的行為準(zhǔn)則，如果出現(xiàn)違背傳統(tǒng)習(xí)慣的言行就要受到大家的譴責(zé)和懲罰，在氏族成員使用水時(shí)也是如此。早在舜帝時(shí)候，就任命禹?yè)?dān)任司空，專門負(fù)責(zé)水利事務(wù)，“大禹治水”的歷史故事就謳歌了大禹“三過(guò)家門而不入”的公而忘私精神和正確使用“疏”的技術(shù)方法取得了治水患的成功。夏王朝制定的《禹刑》，其中就包含有水事的內(nèi)容條款，當(dāng)時(shí)是按水系劃分行政區(qū)域，所以有大禹“平治水土，定千人百圖”的歷史記載，說(shuō)明統(tǒng)治階級(jí)通過(guò)治水達(dá)到權(quán)力集中的政治目的，水與國(guó)家政權(quán)是密不可分的。先秦時(shí)期，開(kāi)始出現(xiàn)零散的關(guān)于水事的法律、法規(guī)，中國(guó)歷史上第一個(gè)統(tǒng)一的多民族封建制國(guó)家一秦朝，推崇法家學(xué)說(shuō)，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法律手段來(lái)治理國(guó)家，特別是商鞅變法重視農(nóng)業(yè)，故而秦朝的法律中注重對(duì)農(nóng)田水利的興修和水害災(zāi)難防治的條款的頒布和實(shí)施。如在已出土的秦墓竹簡(jiǎn)《秦律十八神》中的“四律”規(guī)定：“春二月，毋敢伐材木山及壅堤水。”這說(shuō)明當(dāng)時(shí)人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性。西漢時(shí)期運(yùn)用“水門”技術(shù)進(jìn)行農(nóng)田灌溉和農(nóng)用水分配，制定了我國(guó)歷史上最早的農(nóng)田灌溉用水制度，據(jù)《漢書.倪寬傳》記載，漢武帝時(shí)倪寬為加強(qiáng)對(duì)六輔渠灌溉的管理，首次制定了我國(guó)歷史上灌溉用水制度，“定水令，以廣溉田”，這標(biāo)志著水權(quán)的有關(guān)規(guī)定從習(xí)慣準(zhǔn)則變?yōu)榉ㄒ?guī)。

2.第二階段是唐、宋、元時(shí)期

這一時(shí)期是我國(guó)封建社會(huì)發(fā)展的鼎盛時(shí)期，以國(guó)家法律為主導(dǎo)的正式制度，包括水權(quán)法律制度已形成較為完善的體系。北魏時(shí)，刁雍通過(guò)借鑒學(xué)習(xí)西漢以來(lái)的灌水、用水經(jīng)驗(yàn)，在河套地區(qū)制定了“一句之間則水一遍，水凡四灌，谷得成實(shí)”新的灌水制度，這種灌水制度是依據(jù)作物的生長(zhǎng)規(guī)律和農(nóng)田的灌水計(jì)劃而制定的，借助于制度的力量來(lái)達(dá)到用水的目的。西晉時(shí)，杜預(yù)修治召信臣舊渠時(shí)，制定了“分疆刊石，使有定分”的用水制度，通過(guò)規(guī)章來(lái)促使人們節(jié)約用水，大幅度提高了農(nóng)用水的管理水平。隋統(tǒng)一全國(guó)后，伴隨著中央集權(quán)的加強(qiáng)，全方位地考量了歷代的水資源管理體制，在中央國(guó)家機(jī)構(gòu)中設(shè)水部侍郎，隸屬土部領(lǐng)導(dǎo)，后改為水部郎，統(tǒng)管全國(guó)水利事務(wù)。唐代水利事業(yè)蓬勃發(fā)展，在漢代的基礎(chǔ)上進(jìn)一步制定詳細(xì)的用水管理辦法，在協(xié)調(diào)不同的用水部門和用水次序上，在《水部式》的殘卷中有詳細(xì)的介紹，《水部式》規(guī)定的用水次序?yàn)楹竭\(yùn)一灌溉一碾皚，這鮮明反映了水權(quán)中優(yōu)先權(quán)的理念。宋朝政府高度重視水利建設(shè)，公元1699年頒布的《農(nóng)田水利約束》，制訂了“灌溉之利，家事大本”的原則，將興辦水利作為政府官員考核的重要依據(jù)，因而形成了“自是四方爭(zhēng)言農(nóng)田水利”的局面，政府還規(guī)定了灌溉工程用水的管理辦法和水利工程的歲修制度，元朝的戰(zhàn)亂致使“民無(wú)遺類，地盡拋荒”，為恢復(fù)被嚴(yán)重破壞的水利事業(yè)，元朝政府在《農(nóng)桑摘要》、《農(nóng)桑之制》中詳盡、明確地規(guī)定了有利于農(nóng)田、水利發(fā)展的政策法規(guī)，規(guī)定百姓可通過(guò)自行引河取水、鑿井取水和鑿地蓄水，根據(jù)用水戶的收成確定稅收，這是重視水的經(jīng)濟(jì)價(jià)值思想的萌芽。

3.第三階段是明、清時(shí)期

這是我國(guó)封建社會(huì)衰落和資本主義開(kāi)始萌芽時(shí)期，這一時(shí)期水權(quán)制度的特點(diǎn)是以鄉(xiāng)規(guī)民約為主的非正式制度占主導(dǎo)地位。明代注重水利的綜合利用，有“太祖詔所在有司，民以水利條上者，即陳奏”，在《明史.職官志》中載有“碾碓者不得與灌田者爭(zhēng)利，灌田者不得與轉(zhuǎn)漕爭(zhēng)利”。清朝《清會(huì)典》一百卷，《清會(huì)典事例》中關(guān)于水利的有三十一卷，條文詳盡細(xì)致，政府十分重視水利工程、堤防的維修和管理，但因人口規(guī)模的迅速膨脹，地權(quán)的日益分散，鄉(xiāng)村地區(qū)家族宗族勢(shì)力權(quán)勢(shì)的擴(kuò)大，低成本的鄉(xiāng)規(guī)民約應(yīng)運(yùn)而生，并成為水權(quán)制度的主要部分。

4.第四階段是中華民國(guó)時(shí)期

受西方水利法規(guī)的規(guī)章制度的影響，制訂了發(fā)展水利事業(yè)和解決水事糾紛的政策、辦法，為現(xiàn)代水權(quán)制度的發(fā)展打下了基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)具有強(qiáng)烈民族感的知識(shí)分子和有識(shí)之士的努力，1942年頒布了《水利法》，規(guī)定用水順序?yàn)椋杭矣眉肮灿盟?、農(nóng)田用水、工業(yè)用水、水運(yùn)、其他用途，這種規(guī)定，既節(jié)約了用水，又減少了用水中的糾紛。

5.第五階段是中華人民共和國(guó)時(shí)期

中國(guó)現(xiàn)行的水權(quán)制度是以《中華人民共和國(guó)水法》為基礎(chǔ)，各流域以“水量分配方案”為分配依據(jù)，主要包括水資源所有權(quán)和取水權(quán)制度。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低和人口增長(zhǎng)壓力相對(duì)較小，水資源相對(duì)不稀缺，因而水資源近似一種“開(kāi)放可獲取資源”。改革開(kāi)放之后的很長(zhǎng)一段時(shí)間水資源的排他性很弱，經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展導(dǎo)致用水呈粗放增長(zhǎng)，水資源開(kāi)始成為稀缺性經(jīng)濟(jì)資源，區(qū)域間水事糾紛也增多。為解決水資源稀缺和水事糾紛，20世紀(jì)80年代后期開(kāi)始實(shí)施水資源的長(zhǎng)期供求計(jì)劃制度、水資源的宏觀調(diào)配制度、取水許可證制度、水資源有償使用制度、水事糾紛協(xié)調(diào)制度。中國(guó)《水法》（2002）第三條明確規(guī)定：“水資源屬于國(guó)家所有，水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫(kù)中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用?！眹?guó)家對(duì)水資源依法實(shí)行取水許可制度和有償使用制度，對(duì)開(kāi)發(fā)利用水資源所涉及的各方利益以及由此而產(chǎn)生的矛盾，大多是通過(guò)政府采取行政手段來(lái)解決。

二、中國(guó)水權(quán)制度的歷史特點(diǎn)

從中國(guó)歷史的開(kāi)篇舜帝時(shí)起，就開(kāi)始設(shè)置了專門掌管水利的官職，并配備專門人員負(fù)責(zé)水資源的管理；特別是從秦朝建立第一個(gè)統(tǒng)一的中央集權(quán)制國(guó)家開(kāi)始，就創(chuàng)設(shè)了較為系統(tǒng)的水資源管理體制，中國(guó)水權(quán)的歷史變遷呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：

1.國(guó)家是水資源的所有者

在中國(guó)歷史上，水權(quán)制度雖然經(jīng)過(guò)了歷代的變遷，但水資源的所有權(quán)大體上歸國(guó)家所有。舜帝時(shí)由佰禹任司空，《周禮》記載了川衡、澤虞作為水利官的職能，《管子.度地篇》詳細(xì)記載了當(dāng)時(shí)水官的職責(zé)、施工的組織形式和分工，春秋時(shí)楚國(guó)修建的“芍陂”，吳國(guó)主持修建的邗溝，秦漢時(shí)期中央國(guó)家機(jī)構(gòu)中設(shè)有都水長(zhǎng)丞，隋朝設(shè)水部侍郎，唐朝制定了用水的詳細(xì)辦法，規(guī)定了用水次序，宋朝有水利工程歲修制度，元朝規(guī)定農(nóng)戶有用水和獲取收益的權(quán)利，明代提出綜合利用水利的原則，清朝注重水利工程的維修和管理，民國(guó)頒布了中國(guó)近代第一部《水利法》，中華人民共和國(guó)實(shí)施了現(xiàn)代新《水法》，規(guī)范了取水、用水、節(jié)水的行為。由上可見(jiàn)，在我國(guó)歷史上，基本上都是通過(guò)中央國(guó)家機(jī)構(gòu)對(duì)水資源進(jìn)行統(tǒng)一的管理，實(shí)行水資源的國(guó)家所有權(quán)。

2.以一定的法律體系保障水權(quán)屬于國(guó)家所有

歷史上從西周開(kāi)始，運(yùn)用國(guó)家機(jī)器，通過(guò)《伐崇令》明令禁止填水井，以保護(hù)居民飲用水資源；秦相李斯主持制訂《田律》來(lái)保護(hù)水和利用資源；西漢的《行令》，首次規(guī)定了灌溉用水制度，據(jù)《漢書.召信臣》記載，漢代在水的所有、分配、使用、管理與水事糾紛方面均有較全面的制度規(guī)定；唐代制定了調(diào)整各種水事社會(huì)關(guān)系的法律《唐律疏儀》和《唐六典》，特別是由唐代中央政府正式頒布，我國(guó)歷史上較為系統(tǒng)的水行政管理的法典一《水部式》，內(nèi)容涉及到農(nóng)田水利的管理、水事糾紛的協(xié)調(diào)和獎(jiǎng)懲、水碾的設(shè)置及用水量的規(guī)定、運(yùn)河、渠道、船閘的維護(hù)和管理；在宋代基本法典《宋刑統(tǒng)》中規(guī)定了水利管理的有關(guān)內(nèi)容，頒布了全國(guó)性的法規(guī)《農(nóng)田水利約束》；明代基本法典《大明律》，清代《大清律例》對(duì)維修堤防、修建橋梁道路進(jìn)行了立法。總之，國(guó)家為保障水資源的國(guó)家所有權(quán)，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)水資源的統(tǒng)一管理，較多地頒布實(shí)施了水行政管理的法律法規(guī)，但對(duì)用水者的民事權(quán)利維護(hù)不夠。

3.有較為明晰的水權(quán)基本制度

中國(guó)歷史上的水權(quán)制度大致由以下三個(gè)方面構(gòu)成：

（1）“均平用水”制度。據(jù)《漢書.召信臣傳》記載，南陽(yáng)太守石信臣幾年內(nèi)建設(shè)數(shù)十處引水渠，灌溉面積達(dá)二百多萬(wàn)畝，并制定了“均水約束”的灌溉用水制度；唐代《水部式》中規(guī)定：“諸灌溉，大渠有水地下地高者，不得當(dāng)渠造堰，聽(tīng)于上流勢(shì)高之處。為斗門引取，其斗門皆須州、縣官司檢行安置，不得私造?！币?guī)定州、縣官府官員的主要工作是對(duì)灌區(qū)農(nóng)田的水量進(jìn)行分配，并將管理實(shí)績(jī)作為考核晉升的重要依據(jù)。

（2）水權(quán)分配制度。在中國(guó)歷史上，一般根據(jù)農(nóng)田面積或者從事農(nóng)業(yè)的人口來(lái)確定用水區(qū)域和用水權(quán)份額。唐代李泌主持開(kāi)鑿并由白居易修復(fù)的杭州六井，在《錢塘湖石記》中規(guī)定：“先須選公勤軍吏二人，一人立于田次，一人立于湖次，與本所由佃戶據(jù)頃田、定時(shí)日、量尺寸，節(jié)限而放之；在《長(zhǎng)安志圖》中規(guī)定，以渠道每日輸水量為計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，確定各縣放水時(shí)長(zhǎng)，各縣再將之分配給各用戶。

（3）有償使用制度。在中國(guó)歷史上，用水在不同的歷史時(shí)期，有各自的有償支付形式?！豆茏?度地篇》記載，“常以秋歲末之時(shí)閱其民，案家人，比地，定什伍口數(shù)，別男女大小”，即由農(nóng)戶輪流服役完成水利工程的維修，這就是以力役的形式支付用水費(fèi)用；元代吉當(dāng)普主持大修都江堰時(shí)，規(guī)定“不役者，日三緡”，即當(dāng)時(shí)一個(gè)勞動(dòng)力的在一個(gè)工作日的價(jià)值是三緡，這時(shí)水費(fèi)以貨幣的形式表現(xiàn)出來(lái)。

三、中國(guó)水權(quán)制度變遷的啟示

通過(guò)研究中國(guó)水資源的開(kāi)發(fā)、利用史和中國(guó)水權(quán)制度的歷史變遷，體會(huì)到處處都閃耀著中華民族的智慧和勤勞，這對(duì)我國(guó)當(dāng)前的水事立法和水權(quán)制度創(chuàng)新提供了借鑒和有益的啟示。

1.依據(jù)國(guó)情構(gòu)建系統(tǒng)完整的水資源國(guó)家所有權(quán)的水權(quán)制度

實(shí)行水資源的國(guó)家所有，便于對(duì)水資源實(shí)行統(tǒng)一有序的管理，有利于統(tǒng)籌安排全國(guó)的人力、物力、財(cái)力集中力量進(jìn)行大規(guī)模的水利工程建設(shè)。新《水法》明確規(guī)定水資源屬于國(guó)家所有和集體所有，確保國(guó)家水權(quán)對(duì)水資源進(jìn)行科學(xué)、合理的初始配置。但單純確立國(guó)家對(duì)水資源的所有權(quán)是不夠的，尤其是在我國(guó)水資源嚴(yán)重缺乏的地區(qū)，單一的國(guó)家水行政管理和配置模式，使流域的上下游、左右岸的用水為爭(zhēng)奪水源的糾紛不斷出現(xiàn)。科學(xué)、完整的水權(quán)制度應(yīng)將水資源的所有權(quán)與使用權(quán)分離，在初始水權(quán)分配的前提下，讓水資源的使用權(quán)進(jìn)入水市場(chǎng)進(jìn)行自由交易，提高水資源的利用率。水資源的配置方案必須因地制宜，適應(yīng)當(dāng)?shù)氐乃Y源狀況和用水狀況。

2.完善新《水法》中對(duì)水權(quán)的排他性和讓與性制度的創(chuàng)新設(shè)計(jì)

中國(guó)歷代政府對(duì)水行政管理的法律、法規(guī)很重視，強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)水資源的所有權(quán)的統(tǒng)一管理，忽視了對(duì)用水戶權(quán)益的有效保護(hù)，新《水法》對(duì)政府引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，提供水資源的經(jīng)營(yíng)效能方面還做得有所欠缺，對(duì)水權(quán)單一主體的安排，不利于形成競(jìng)爭(zhēng)有序的水市場(chǎng)。政府應(yīng)逐步推進(jìn)我國(guó)水市場(chǎng)的建立和完善，不斷優(yōu)化水資源的配置。

總之，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，水緊張、水危機(jī)問(wèn)題日益凸現(xiàn)，水資源的稀缺性突出，這要求政府進(jìn)一步界定水權(quán)，建立完善的水權(quán)交易市場(chǎng)，構(gòu)建一套水資源高效、可持續(xù)利用的水權(quán)制度。