垂直管理改革后地方環(huán)境監(jiān)測(cè)能力組建模式與建議

周俊+黃文婷+徐圃青

摘要 本文分析了地方環(huán)境監(jiān)測(cè)的職能定位和組建模式，提出了對(duì)策，即地方環(huán)境監(jiān)測(cè)能力發(fā)展應(yīng)強(qiáng)化執(zhí)法、應(yīng)急、預(yù)警等方面的技術(shù)能力，以?xún)?yōu)化地方環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)架，有效支撐地方政府對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)負(fù)責(zé)的履職要求。

關(guān)鍵詞 垂直管理；地方；環(huán)境監(jiān)測(cè)；能力建設(shè)；模式；建議

中圖分類(lèi)號(hào) X84 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 C 文章編號(hào) 1007-5739（2017）24-0171-01

Model and Suggestion of Establishment of Local Environmental Monitoring Capability After Vertical Management Reform

ZHOU Jun HUANG Wen-ting XU Pu-qing

（Changzhou Environmental Monitoring Center of Jiangsu Province，Changzhou Jiangsu 213001）

Abstract In this paper，the function orientation and formation model of local environmental monitoring after the implementation of vertical management reform were discussed and some suggestions were put forward，such as strengthening the technical ability of law enforcement，emergency response，early warning and other aspects，in order to optimize network framework of local environmental monitoring and support local governments responsibility for the performance of the ecological environment protection requirements.

Key words vertical management；local；environmental monitoring；capacity building；model；suggestion

2016年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），對(duì)垂直管理試點(diǎn)提出了規(guī)范性要求，明確了改革的目標(biāo)、方式以及時(shí)間節(jié)點(diǎn)[1]?！兑庖?jiàn)》對(duì)調(diào)整環(huán)境監(jiān)測(cè)管理體制做出了規(guī)定，明確了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、調(diào)查評(píng)價(jià)和考核由省級(jí)環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)，而現(xiàn)有縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主要職能調(diào)整為執(zhí)法監(jiān)測(cè)。此后，河北省、重慶市、江蘇省等試點(diǎn)省市相繼出臺(tái)了環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革的實(shí)施方案，在上收市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站的同時(shí)，對(duì)省（市）環(huán)境監(jiān)測(cè)和地方（區(qū)縣）環(huán)境監(jiān)測(cè)職能的界定都遵循了這一定位。隨著垂直管理改革的實(shí)施，地方（區(qū)縣）環(huán)境監(jiān)測(cè)站在監(jiān)測(cè)裝備、業(yè)務(wù)水平、服務(wù)決策管理等方面都面臨著巨大的挑戰(zhàn)[2]，如何穩(wěn)妥地重組地方環(huán)境監(jiān)測(cè)能力，將成為決定地方監(jiān)測(cè)事權(quán)能否平穩(wěn)落地的重大問(wèn)題。

1 地方環(huán)境監(jiān)測(cè)職能定位

《意見(jiàn)》指出，垂直管理制度改革要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向的原則，有利于新老環(huán)境保護(hù)管理體制的平穩(wěn)過(guò)渡。為確保地方監(jiān)測(cè)能力與將要落地的事權(quán)相匹配，厘清地方環(huán)境監(jiān)測(cè)職能是基礎(chǔ)。

1.1 彌補(bǔ)市級(jí)站上收后的職能空缺

2015年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》中明確指出，各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)需要承擔(dān)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、重點(diǎn)污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測(cè)、環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測(cè)與預(yù)報(bào)預(yù)警等職能。當(dāng)前，市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站正是承擔(dān)這五大職能的主力軍，為環(huán)境管理決策提供了及時(shí)有效的技術(shù)支撐。隨著市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站的垂直上收，帶走的職能僅為生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測(cè)、調(diào)查評(píng)價(jià)和考核。雖然明確下沉到地方環(huán)境監(jiān)測(cè)的職能主要為執(zhí)法監(jiān)測(cè)，但實(shí)質(zhì)上與執(zhí)法監(jiān)測(cè)緊密關(guān)聯(lián)的污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)、環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)預(yù)警等職能也隨之轉(zhuǎn)移。

1.2 服務(wù)地方環(huán)境決策及管理考核

垂直管理將考核地方黨委和政府的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)事權(quán)上收，但與地方民生相關(guān)的、涉及區(qū)縣環(huán)境質(zhì)量管理的一部分事權(quán)，如城鎮(zhèn)集中式生活飲用水水源地水質(zhì)監(jiān)測(cè)、噪聲監(jiān)測(cè)等[3]事權(quán)仍在地方。此外，地方環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)還需具備當(dāng)發(fā)生區(qū)域污染事件時(shí)，進(jìn)行污染溯源及擴(kuò)散趨勢(shì)跟蹤的能力；當(dāng)省對(duì)地方的環(huán)境質(zhì)量考核后，明確環(huán)境質(zhì)量?jī)?yōu)劣與區(qū)域污染源排放關(guān)系的調(diào)查能力，為地方環(huán)境監(jiān)測(cè)即將面臨的新挑戰(zhàn)。

2 地方環(huán)境監(jiān)測(cè)能力組建模式

當(dāng)前正值環(huán)境問(wèn)題凸顯期，地方環(huán)境監(jiān)測(cè)作為地方環(huán)保部門(mén)銜接具體環(huán)境狀況和環(huán)境管理的技術(shù)支撐，起著不可或缺的作用。然而各區(qū)縣環(huán)境監(jiān)測(cè)站在現(xiàn)有能力上，仍存在技術(shù)水平較低、業(yè)務(wù)素質(zhì)不強(qiáng)、監(jiān)測(cè)效能不高、服務(wù)能力有限[4-7]等問(wèn)題，不能確保監(jiān)測(cè)能力與將要承擔(dān)的地方事權(quán)相適宜。因此，充分結(jié)合本地監(jiān)測(cè)系統(tǒng)現(xiàn)狀及環(huán)境管理的需求，優(yōu)化整合地方監(jiān)測(cè)能力，統(tǒng)一布局和規(guī)劃地方監(jiān)測(cè)體系，形成具有特色的能力組建方案，是地方亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

2.1 市級(jí)能力整合重構(gòu)模式

在市域范圍總體不大且區(qū)縣站能力普遍較弱的地方，可以考慮重構(gòu)市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)能力滿(mǎn)足環(huán)境監(jiān)測(cè)的履職需要，其行政序列可理解為大型跨區(qū)縣監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)。市級(jí)環(huán)境保護(hù)局成立下屬監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，通過(guò)劃轉(zhuǎn)保留部分原市監(jiān)測(cè)站技術(shù)人員、抽調(diào)區(qū)縣站監(jiān)測(cè)骨干、向市編辦爭(zhēng)取增核編制等多種途徑，整合做強(qiáng)市級(jí)監(jiān)測(cè)技術(shù)實(shí)力，同時(shí)根據(jù)地方需求納入與監(jiān)測(cè)相關(guān)聯(lián)的職能，成立市級(jí)監(jiān)控（環(huán)境預(yù)警）中心。市級(jí)監(jiān)控（環(huán)境預(yù)警）中心除負(fù)責(zé)市域內(nèi)執(zhí)法監(jiān)測(cè)、應(yīng)急監(jiān)測(cè)、預(yù)警及信息發(fā)布外，還可以考慮整合環(huán)境調(diào)查、污染源監(jiān)控、環(huán)境信息建設(shè)、區(qū)縣站技術(shù)業(yè)務(wù)指導(dǎo)等職能。這種構(gòu)架下，區(qū)縣站只需重點(diǎn)發(fā)展與環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)采樣和應(yīng)急監(jiān)測(cè)相適應(yīng)的技術(shù)能力，作為市級(jí)監(jiān)控（環(huán)境預(yù)警）中心現(xiàn)場(chǎng)能力的有力補(bǔ)充。endprint

（下轉(zhuǎn)第180頁(yè)）

（上接第171頁(yè)）

集中力量做強(qiáng)市級(jí)監(jiān)控（環(huán)境預(yù)警）中心的模式，有利于做大做精監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)，培養(yǎng)綜合能力骨干，整合有限的監(jiān)測(cè)力量為區(qū)域環(huán)境管理做好技術(shù)服務(wù)，同時(shí)有利于界定區(qū)縣間的污染責(zé)任。但這種構(gòu)建模式在市域范圍較大的地區(qū)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)及時(shí)有效的環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)管，同時(shí)區(qū)縣監(jiān)測(cè)能力不強(qiáng)，容易造成區(qū)縣站對(duì)第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)的過(guò)度依賴(lài)。

2.2 區(qū)縣能力錯(cuò)位發(fā)展模式

在市域范圍較大或區(qū)縣站能力相對(duì)獨(dú)立完整的地方，可以考慮采取凸顯各區(qū)縣站特色能力、錯(cuò)位發(fā)展的模式，建立與區(qū)縣環(huán)境管理職能有效匹配的監(jiān)測(cè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)，從下至上滿(mǎn)足全市環(huán)境監(jiān)管的需求。通過(guò)向區(qū)編辦爭(zhēng)取增核編制數(shù)、整合小范圍跨區(qū)縣監(jiān)測(cè)資源等方法來(lái)擴(kuò)充區(qū)縣監(jiān)測(cè)能力。在平衡發(fā)展現(xiàn)有監(jiān)測(cè)能力的基礎(chǔ)上，建設(shè)形成功能齊全、相對(duì)完整的標(biāo)準(zhǔn)化區(qū)縣監(jiān)測(cè)能力，除重點(diǎn)建設(shè)與污染源執(zhí)法、應(yīng)急監(jiān)測(cè)相匹配的監(jiān)測(cè)能力外，還應(yīng)同時(shí)根據(jù)區(qū)域環(huán)境特征，做強(qiáng)空氣預(yù)警、水環(huán)境預(yù)警、污染應(yīng)急等各具特色的監(jiān)測(cè)能力。對(duì)于少數(shù)基礎(chǔ)能力較弱而又因區(qū)縣范圍大無(wú)法優(yōu)化整合的區(qū)縣站，可以通過(guò)主要依托社會(huì)化監(jiān)測(cè)資源開(kāi)展監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)工作。這種構(gòu)架下，區(qū)縣站能力得到了快速加強(qiáng)，形成了各有側(cè)重、互為補(bǔ)充、兼具特色的全市多點(diǎn)覆蓋監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。

做強(qiáng)區(qū)縣站監(jiān)測(cè)能力并實(shí)現(xiàn)技術(shù)實(shí)力錯(cuò)位發(fā)展的模式有利于將環(huán)境監(jiān)測(cè)和環(huán)境管理的事權(quán)責(zé)任進(jìn)一步分解傳遞到區(qū)縣環(huán)境管理部門(mén)。但不易于認(rèn)定區(qū)縣間的環(huán)境污染責(zé)任，且監(jiān)測(cè)能力相對(duì)分散的構(gòu)架不利于全市監(jiān)測(cè)技術(shù)整體水平和綜合實(shí)力的提升。

3 地方環(huán)境監(jiān)測(cè)能力建設(shè)的建議

地方環(huán)境監(jiān)測(cè)應(yīng)該充分重視發(fā)展以下能力，并應(yīng)充分利用社會(huì)化檢測(cè)資源彌補(bǔ)日常監(jiān)測(cè)資源的不足。

3.1 強(qiáng)化執(zhí)法聯(lián)動(dòng)能力

隨著污染源監(jiān)管監(jiān)測(cè)事權(quán)的下沉，地方需要承擔(dān)的執(zhí)法監(jiān)測(cè)任務(wù)明顯增多，執(zhí)法大練兵、環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格化、“雙隨機(jī)”抽查等執(zhí)法工作呈現(xiàn)新常態(tài)。為提高執(zhí)法監(jiān)管效能，地方環(huán)境監(jiān)測(cè)需要提高與行政執(zhí)法協(xié)同配合的聯(lián)動(dòng)能力，培養(yǎng)監(jiān)測(cè)人員與監(jiān)察執(zhí)法人員在部分基礎(chǔ)現(xiàn)場(chǎng)能力上實(shí)現(xiàn)互通，或通過(guò)制訂有效的聯(lián)動(dòng)保障機(jī)制，真正做到測(cè)管協(xié)同。

3.2 提升應(yīng)急預(yù)警能力

通過(guò)加快環(huán)保大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量到污染溯源的數(shù)據(jù)通暢，及時(shí)根據(jù)?。ㄊ校┍O(jiān)測(cè)中心發(fā)布的環(huán)境預(yù)警信息、區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量或污染源監(jiān)控系統(tǒng)報(bào)警，及時(shí)組織實(shí)施預(yù)警監(jiān)測(cè)。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源數(shù)據(jù)信息庫(kù)建設(shè)，重點(diǎn)強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)快速應(yīng)急響應(yīng)能力，及時(shí)有效應(yīng)對(duì)區(qū)域內(nèi)一般環(huán)境事件的應(yīng)急監(jiān)測(cè)。

3.3 建設(shè)環(huán)境調(diào)查能力

建設(shè)環(huán)境調(diào)查能力，在重大應(yīng)急和配合執(zhí)法等任務(wù)中，說(shuō)清環(huán)境質(zhì)量?jī)?yōu)劣與污染源排放的關(guān)系，理清企業(yè)責(zé)任，為地方環(huán)境監(jiān)管提供檢測(cè)、分析、建議的一站式方案服務(wù)。通過(guò)優(yōu)化人員配置和一段時(shí)間的人才定向引導(dǎo)培養(yǎng)，建立一支了解污染源情況，能科學(xué)布點(diǎn)監(jiān)測(cè)、診斷分析“病因”、識(shí)別環(huán)境問(wèn)題并根據(jù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)支持給出系統(tǒng)解決方案的專(zhuān)業(yè)環(huán)境調(diào)查隊(duì)伍，為地方環(huán)境管理提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

4 結(jié)語(yǔ)

垂直管理改革對(duì)地方（區(qū)縣）環(huán)境監(jiān)測(cè)能力重組和發(fā)展帶來(lái)深遠(yuǎn)影響，是地方環(huán)境監(jiān)測(cè)能力整合優(yōu)化的契機(jī)。各地應(yīng)該結(jié)合地方實(shí)際需求和情況，在明確地方監(jiān)測(cè)事權(quán)、做好新職能定位的基礎(chǔ)上，重新搭建好地方環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)架，強(qiáng)化執(zhí)法、應(yīng)急、預(yù)警等方面的監(jiān)測(cè)技術(shù)能力，有效支撐地方政府對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的履職需求，提升服務(wù)環(huán)境管理決策的水平。

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