比較法視角下中國(guó)移民法的發(fā)展完善

王麥依

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430073

一、美國(guó)移民法的發(fā)展歷史

美國(guó)移民法大致可以分為鼓勵(lì)移民階段、限制移民階段、選擇移民階段、安全移民階段這四個(gè)發(fā)展階段，每一個(gè)發(fā)展階段的移民政策都是非常具有時(shí)代特征的。

(一)鼓勵(lì)移民階段

鼓勵(lì)移民階段始于1776年美國(guó)獨(dú)立，終于19世紀(jì)80年代。在這段時(shí)期，美國(guó)大力支持國(guó)內(nèi)外移民。這一時(shí)期，美國(guó)的西進(jìn)運(yùn)動(dòng)變得更加積極和有計(jì)劃，國(guó)家需要大量的勞動(dòng)力來(lái)開(kāi)墾西部的土地，再加上這一時(shí)期美國(guó)也卷入了工業(yè)革命浪潮，對(duì)勞動(dòng)力需求也逐漸增加。而從美國(guó)自身的人口數(shù)量來(lái)看，美國(guó)國(guó)土面積大于我國(guó)，當(dāng)時(shí)的人口卻只有我國(guó)人口的四分之一。據(jù)1790年美國(guó)人口普查統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)美國(guó)的人口總數(shù)為393萬(wàn)，平均每平方公里僅有0.6人。①而1790年的我國(guó)處于乾隆帝時(shí)期，人口總數(shù)已經(jīng)超過(guò)3個(gè)億。不僅此時(shí)美國(guó)人口數(shù)量少，這階段美國(guó)還爆發(fā)了南北戰(zhàn)爭(zhēng)，這場(chǎng)內(nèi)戰(zhàn)使本就人數(shù)稀少的美國(guó)更加稀少。

因此，這一時(shí)期美國(guó)移民政策主要是鼓勵(lì)外來(lái)移民。比如1862年林肯頒布的《宅地法》，規(guī)定每個(gè)公民只要交納10美元，就可以獲得西部160畝土地，只要連續(xù)耕種5年就可以獲得這塊土地，這一政策是旨在無(wú)償分配美國(guó)西部國(guó)有土地給廣大移民；再比如1868年簽訂美國(guó)與我國(guó)簽訂了《蒲安臣條約》，這個(gè)條約可以說(shuō)是我國(guó)現(xiàn)代上第一個(gè)平等條約，它允許甚至鼓勵(lì)中國(guó)人到美國(guó)定居以及經(jīng)商，但是這個(gè)條約的背后并不是平等外交的建立，而是源于美國(guó)這一時(shí)期缺乏大量勞動(dòng)力的現(xiàn)實(shí)情況，它需要大量的中國(guó)人補(bǔ)充美國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)。勤勞的中國(guó)人來(lái)到美國(guó)干著一個(gè)又一個(gè)艱苦的工作，他們?yōu)槊绹?guó)修建鐵路，開(kāi)采鐵礦，為美國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。在這一階段，大量的移民解決了美國(guó)勞動(dòng)力緊缺的問(wèn)題，對(duì)美國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。

(二)限制移民階段

這一階段從19世紀(jì)80年代到20世紀(jì)中期。由于前期鼓勵(lì)移民的政策吸引了大量的人口，解決了美國(guó)勞動(dòng)力緊缺的問(wèn)題。然而，大量的外來(lái)移民也帶來(lái)了很多社會(huì)問(wèn)題。由于外來(lái)勞動(dòng)力相對(duì)于本國(guó)勞動(dòng)力價(jià)格更低，很多工作在招人時(shí)都會(huì)選擇聘用外來(lái)移民，美國(guó)人民在勞動(dòng)力市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)降低，這就引發(fā)了美國(guó)本土居民的普遍不滿(mǎn)，他們認(rèn)為外來(lái)移民占據(jù)了他們的社會(huì)資源，搶走了他們的工作，社會(huì)矛盾加劇。在這種情況下，美國(guó)開(kāi)始干預(yù)移民的涌入，通過(guò)頒布各種法令來(lái)限制移民。在1882年，美國(guó)與中國(guó)簽署的《蒲安臣條約》正式終結(jié)，在華工為美國(guó)修建了大量鐵路，為美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出重大貢獻(xiàn)后，美國(guó)頒布《禁止輸入中國(guó)勞工法》，禁止中國(guó)工人進(jìn)入美國(guó)，華工在美國(guó)干著最辛苦的工作，最后卻被美國(guó)拒之門(mén)外。在1891年，美國(guó)再次頒布移民法，對(duì)被允許進(jìn)入美國(guó)的人通過(guò)經(jīng)濟(jì)階層進(jìn)行界定，規(guī)定可能成為社會(huì)負(fù)擔(dān)的人不允許進(jìn)入美國(guó)。在1924年頒布的美國(guó)《種族法案》就將“配額制”正式確立下來(lái)。配額制首先對(duì)年度移民總數(shù)做了具體的限制，其次對(duì)各個(gè)種族每年移民來(lái)美國(guó)的名額做出了限制。從美國(guó)的移民名額分配中，可以看出美國(guó)在選擇外來(lái)移民的時(shí)候帶著強(qiáng)烈的種族歧視的思想，對(duì)亞非拉等發(fā)展中國(guó)家的人數(shù)進(jìn)行了大力的限制。但是不能否認(rèn)的是，雖然帶著種族歧視的色彩，這個(gè)政策在一定程度上確實(shí)達(dá)到了緩解種族矛盾，控制移民數(shù)量的效果。

值得我們注意的是，早在1895年美國(guó)就成立了自己的移民局，單獨(dú)管理各項(xiàng)移民事務(wù)，在美國(guó)的移民管理中發(fā)揮著巨大的作用。然而，反觀我國(guó)，一直到今天，我國(guó)都沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一管理移民的國(guó)家機(jī)構(gòu)，在外來(lái)移民不斷增加的今天，我國(guó)是否也應(yīng)該考慮借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，成立一個(gè)中國(guó)移民局呢？

(三)選擇移民階段

這一階段從20世紀(jì)中期至20世紀(jì)末。這一時(shí)期正是世界大戰(zhàn)結(jié)束，各國(guó)百?gòu)U待興，因此各國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加重視。這一階段各國(guó)主要是通過(guò)發(fā)展科學(xué)技術(shù)來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。也就是說(shuō)，誰(shuí)掌握了科學(xué)技術(shù)，誰(shuí)就掌握著國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。因此，各國(guó)對(duì)高端人才的需求空前高漲，國(guó)家對(duì)勞動(dòng)力的需求從普通的勞動(dòng)型轉(zhuǎn)變?yōu)楦叨思夹g(shù)型人才。在美國(guó)，這一時(shí)期的移民政策大力往技術(shù)移民傾斜，先后制定了多部法律來(lái)吸引全國(guó)各地的人才。

1.1952年，美國(guó)頒布《移民與國(guó)籍法》，這個(gè)法案規(guī)定，將美國(guó)每年的全部移民總額的一半用于世界各地的高端技術(shù)人才，這一法令的頒布，掀起了美國(guó)技術(shù)移民的浪潮，但是，該法案仍然帶有種族歧視的色彩，它規(guī)定來(lái)自歐洲的移民不受限制。

2.1965年，美國(guó)對(duì)《移民與國(guó)籍法》進(jìn)行修訂，這次修訂去除了種族歧視的色彩，實(shí)行先到先得的政策。這個(gè)法案頒布后，來(lái)自亞非拉等第三世界國(guó)家的移民人數(shù)驟增，占到移民總數(shù)的70%，而歐洲等發(fā)達(dá)國(guó)家的移民總數(shù)驟減，跌到移民占移民總數(shù)得20%?？梢哉f(shuō)1965年的移民法重新為來(lái)自不同國(guó)家的移民打開(kāi)了大門(mén)。

3.美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《美國(guó)新移民法案》后，大量的高科技人才被吸引到了美國(guó)，特別是中國(guó)和印度高科技人才。從數(shù)據(jù)可以看出，法令頒布后，國(guó)內(nèi)頂級(jí)大學(xué)的高科技工科人才有80%被吸引到了美國(guó)，成為了美國(guó)公民，而在美國(guó)留學(xué)的85%的工科中國(guó)留學(xué)生被留在了美國(guó)。美國(guó)在這一階段通過(guò)頒布和修訂移民法吸引了大量高科技人才進(jìn)入美國(guó)，這些人才為美國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。②

(四)安全移民階段

安全移民階段是從911事件后為起點(diǎn)，一直至今。為了維護(hù)國(guó)家安全，嚴(yán)防恐怖力量，在這一時(shí)期美國(guó)大力縮緊簽證的簽發(fā)，降低了外國(guó)移民甚至是高科技人才赴美的名額。由于美國(guó)移民政策的調(diào)整，亞非拉等第三世界國(guó)家公民簽證之路受到了很大的影響。第三世界國(guó)家，特別是中國(guó)的簽證拒簽率遠(yuǎn)高于其他國(guó)家。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)學(xué)生的簽證拒簽率達(dá)73.4%，接近于韓國(guó)學(xué)生拒簽率的三倍，德國(guó)學(xué)生拒簽率的四倍，印度學(xué)生的十四倍，而中國(guó)的學(xué)者簽證拒簽率達(dá)68.9%，是韓國(guó)學(xué)者的六倍，德國(guó)學(xué)者的十七倍，印度學(xué)者的二十二倍！這種不公平的待遇引起了中國(guó)人民的強(qiáng)烈譴責(zé)，然而在美國(guó)霸權(quán)主義之下，這種抗議顯然是物理的。

二、我國(guó)構(gòu)建移民法的方法

美國(guó)作為一個(gè)老牌移民國(guó)家，他的移民法律是非常先進(jìn)的，也一直在隨著政治經(jīng)濟(jì)的變化而不斷發(fā)展完善，對(duì)于我國(guó)目前仍待改進(jìn)的《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》來(lái)說(shuō)，仍是有許多能借鑒的地方。我認(rèn)為我國(guó)移民法應(yīng)從以下幾個(gè)方面來(lái)完善：

(一)充分借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)移民體系

從我國(guó)目前的移民法規(guī)《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》來(lái)看，這部法規(guī)主要還是對(duì)我國(guó)之前一些移民法規(guī)的一個(gè)匯總，并沒(méi)有將之前的移民法規(guī)加以創(chuàng)新。有些法律規(guī)定難以滿(mǎn)足我國(guó)目前移民的需要。比如在我國(guó)關(guān)于技術(shù)移民的規(guī)定中，我國(guó)移民法規(guī)只規(guī)定了技術(shù)工作簽證，而對(duì)技術(shù)移民簽證要求過(guò)于嚴(yán)苛，對(duì)外國(guó)人想通過(guò)技術(shù)移民我國(guó)設(shè)置了職位限制，這一限制對(duì)我國(guó)人才引進(jìn)造成了很多不利的影響。現(xiàn)今世界各國(guó)對(duì)人才的爭(zhēng)搶越來(lái)越嚴(yán)重，很多國(guó)家為了最大限度的吸引人才制定了很多非常完善的人才引進(jìn)政策，比如說(shuō)美國(guó)，美國(guó)不僅優(yōu)先考慮技術(shù)移民，還將技術(shù)移民的優(yōu)先權(quán)分成了5個(gè)具體的類(lèi)別，美國(guó)借這一移民政策招攬了世界上大量的高端人才。因此我國(guó)也需要重視起我國(guó)移民政策，特別是人才引進(jìn)政策，我們可以充分學(xué)習(xí)美國(guó)的移民立法的先進(jìn)理念和經(jīng)驗(yàn)，取其精華，去其糟粕，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，構(gòu)建中國(guó)特色的移民法律。

(二)重視難民的管理和保護(hù)

雖然我國(guó)并沒(méi)有發(fā)生嚴(yán)重的難民問(wèn)題，但不可否認(rèn)的是，難民對(duì)我國(guó)的社會(huì)各方面造成了一定的壓力，更令人擔(dān)憂的是潛在的難民壓力。因此對(duì)于難民和非法移民，我們不能一昧的用強(qiáng)制手段去解決，而是可以通過(guò)其他方式對(duì)難民進(jìn)行有效的管理，這其中我們必須以法律的手段通過(guò)明確立法，使其既不會(huì)擾亂我國(guó)的社會(huì)秩序，也節(jié)省了我國(guó)的管理的物力、財(cái)力。其中，我們可以適當(dāng)?shù)慕o予難民一些人權(quán)保護(hù)，保護(hù)他們的人身尊嚴(yán)，例如我們可以適當(dāng)賦予難民一些教育權(quán)、醫(yī)療權(quán)、居留權(quán)等基本的生存權(quán)利，使其在中國(guó)可以正常生活。這不僅有助于我國(guó)加強(qiáng)對(duì)移民的管控，也可以為我國(guó)樹(shù)立一個(gè)良好的國(guó)際形象。

(三)建立一個(gè)統(tǒng)一的中國(guó)移民管理局

我國(guó)目前移民管理工作由多部門(mén)分別負(fù)責(zé)，管理機(jī)構(gòu)眾多，事物分工較為分散，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，將會(huì)對(duì)移民工作造成很多不利的影響。根據(jù)中國(guó)社科院發(fā)布的《全球政治與安全》報(bào)告顯示，我國(guó)已成為世界上最大的移民輸出國(guó)。中國(guó)海外僑胞的數(shù)量已超過(guò)4500萬(wàn)，絕對(duì)數(shù)量穩(wěn)居世界第一。③然而，移民人口輸入?yún)s不到移民人口輸出的三分之一，導(dǎo)致我國(guó)移民人口赤字越來(lái)越嚴(yán)重。越來(lái)越多的相關(guān)學(xué)者意識(shí)到，我們應(yīng)該盡快建立中國(guó)移民局，來(lái)縮小這巨大的人口赤字。

[ 注 釋 ]

①宋亞容，崔彩賢.美國(guó)移民法演變對(duì)中國(guó)移民法構(gòu)建的啟示[J].山西省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2017，30(04)：24-27.

②陳俊梅.試析美國(guó)移民法及移民政策的實(shí)用主義[J].貴州警官職業(yè)學(xué)院報(bào)，2008，20(06)：115-118.

③國(guó)際形勢(shì)黃皮書(shū)全球政治與安全報(bào)告(2017)[J].歐洲研究，2016，34(05)：155.