基層社會(huì)治理中需建構(gòu)“內(nèi)生型”法律秩序
——基于上海奉賢區(qū)新型治理模式的思考

李珊珊

中共中央黨校，北京 100000

基層社會(huì)治理是整個(gè)國家和社會(huì)有效運(yùn)行的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，是衡量一個(gè)國家治理能力的重要指標(biāo)?；鶎由鐣?huì)治理是通過明確社區(qū)中各個(gè)主體之間的關(guān)系，培育社區(qū)獨(dú)立個(gè)體的自主性、參與性和責(zé)任性，使人民群眾自覺投入到公共生活管理中來，實(shí)現(xiàn)政府管理與民眾自治的有機(jī)統(tǒng)一，達(dá)到社區(qū)公共利益最大化的目標(biāo)，促進(jìn)基層社會(huì)的和諧發(fā)展。

一、上海市奉賢區(qū)基層治理調(diào)研情況

通過對上海奉賢區(qū)的社區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，奉城鎮(zhèn)、南橋鎮(zhèn)等在政府的倡導(dǎo)下，以“增強(qiáng)群眾獲得感與滿意度”為落腳點(diǎn)，創(chuàng)新基層社會(huì)治理工作，通過圍繞加強(qiáng)黨的建設(shè)使群眾切身感覺到政府關(guān)懷的“溫度”，實(shí)現(xiàn)基層治理和基層黨建的有效結(jié)合，提升了社區(qū)群眾對政府的信任度。

(一)“行政掌門人”制度

近年來，在部分社區(qū)試行一種新的基層黨建組織形式——“微家掌門人”，例如上海奉城鎮(zhèn)推行“行政掌門人”做法，即地方政府或社區(qū)提供經(jīng)費(fèi)，利用居民閑置房屋，建立“黨員微家”，有群眾基礎(chǔ)的老黨員成為“微家掌門人”，打造學(xué)習(xí)、活動(dòng)、服務(wù)、調(diào)解、議事等功能為一體的有形陣地，服務(wù)社區(qū)黨員群眾。政府賦予微家掌門人以市容、環(huán)衛(wèi)的行政職權(quán)，以老黨員在群眾中的威望限制他們?yōu)E用職權(quán)。掌門人身上既有愛的體現(xiàn)，又有政府的強(qiáng)制力，所以可以“軟硬”結(jié)合，綜合治理，既提高行政權(quán)力的效能，又部分實(shí)現(xiàn)了社會(huì)自治。

(二)政府和居民“無縫對接”

在奉賢區(qū)正陽二居委會(huì)治理中，社區(qū)基層工作者為迅速高效處理居民糾紛，努力實(shí)現(xiàn)政府和居民的無縫對接，提出“三項(xiàng)制度”：即建立區(qū)域化黨建聯(lián)席會(huì)議制度；健全定期聯(lián)系“代表委員”走訪制度；依托在職黨員雙報(bào)道雙報(bào)告制度。做好“三個(gè)對接”：對接區(qū)域特點(diǎn)，利用互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)“社會(huì)自治”；對接居民群眾的需求；對接社區(qū)的治理難題。政府和居民的“無縫對接”，使基層管理者下基層，與百姓溝通，深入百姓中間、了解百姓需求。有效的實(shí)現(xiàn)了管理者到服務(wù)者的角色轉(zhuǎn)變，以此提升居民對政府的滿意度。

二、新基層治理模式下存在的隱患

在創(chuàng)新基層治理模式下，基層工作者通過和居民互動(dòng)、溝通，使居民感覺溫暖，辦事便利，解決問題有門路，增強(qiáng)了居民獲得感與滿意度，提高了政府公信力和執(zhí)行力，可是在這種新模式下仍存在不少隱患和問題：

第一，“掌門人”治理模式實(shí)際上是中國傳統(tǒng)熟人社會(huì)的治理方式的體現(xiàn)，基層政府通過“掌門人”的資歷和威望來調(diào)節(jié)矛盾糾紛，其優(yōu)勢是解決糾紛速度快、效果好。但這種模式也存在隱患，一方面，糾紛的調(diào)節(jié)與裁決受“掌門人”自身生活環(huán)境中形成的道德、倫理準(zhǔn)則支配，不同的掌門人生活環(huán)境、接受教育程度、道德水平不同，社會(huì)的治理存在較大的偶然性和不穩(wěn)定性，難以持續(xù)發(fā)展。

另一方面，隨著中國經(jīng)濟(jì)體量的激增，勞動(dòng)力開始在全社會(huì)范圍內(nèi)流動(dòng)，當(dāng)代社會(huì)已經(jīng)由傳統(tǒng)的封閉式社會(huì)逐步轉(zhuǎn)化為開放式社會(huì)，社區(qū)人口流動(dòng)性之高前所未有，同時(shí)也帶來社會(huì)的管理服務(wù)的高需求。社區(qū)本地人口與政府、掌門人之間有近乎同樣的思維習(xí)慣和倫理道德，存在很多非正式的處理問題的途徑和方法。而伴隨著外來人口的進(jìn)入，他們?nèi)狈@種本地區(qū)的思維道德習(xí)慣的紐帶，相互之間缺乏信任度，從而很容易使這種“鄉(xiāng)村民約”、“掌門人”治理模式失效。

第二，政府和居民“無縫對接”模式下的隱患。在大部分人的印象中，有問題找政府，然而在基層社會(huì)治理中法律和政策的制定常常滯后于問題的出現(xiàn)，若不能得到及時(shí)解決則會(huì)造成群眾對政府的信任度的下滑。此外，隨著自媒體的迅速發(fā)展，群眾可以通過互聯(lián)網(wǎng)完成各種形式的政治參與，政府言行舉止受到群眾前所未有的監(jiān)督和拷問，一旦事情發(fā)展沒有達(dá)到群眾心中的滿意度，最終將導(dǎo)致群眾不信任政府。在“無縫對接”模式下，基層管理者“權(quán)責(zé)不對等”，群眾過于依賴政府，很難實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治，一旦政府公信力下降，容易導(dǎo)致基層管理者角色迷失，陷入管理困境。

三、實(shí)現(xiàn)“內(nèi)生型”法律秩序

(一)基層社會(huì)治理中需要法律秩序的建構(gòu)

我國現(xiàn)階段處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“單純社會(huì)”向市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“復(fù)雜社會(huì)”轉(zhuǎn)型的時(shí)期，社會(huì)已經(jīng)呈現(xiàn)出高流動(dòng)、高分化和高媒介的多維面目①。在基層社會(huì)治理中亟需建立法律秩序，這樣既可以解決不同階層利益主體的公平問題，也可以解決人的自由和秩序的沖突。

昂格爾認(rèn)為，就國家層面來說，法治最具有特色的地方，在于它的普遍性和自治性②。法治，即一個(gè)共同體的成員因信仰法律而自覺遵從法律秩序內(nèi)在的世界觀和行為方式，實(shí)際上，法律秩序因其普遍性從而可以成為一種社會(huì)所有成員共同遵循的“范式”。同時(shí)，因社會(huì)中多個(gè)利益集團(tuán)的存在和競爭需要利益平衡，為了能夠客觀、中立地體現(xiàn)它們之間的利益，并公正、理性地解決他們之間的糾紛，就需要“法治”作為一種獨(dú)立的權(quán)威，實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治。

法律秩序的有效形成需要民眾主觀對法律的感知和對法律文化的自覺遵循。就社會(huì)個(gè)體層面來說，在人口高度流動(dòng)的社會(huì)中，遵循法律秩序能夠有效保障預(yù)期利益的實(shí)現(xiàn)，正如龐正所言，社會(huì)中的個(gè)人之所以愿意遵循某些規(guī)則，是因?yàn)楫?dāng)這些規(guī)則被普遍遵守的時(shí)候，他們的行動(dòng)所賴以成功的整體秩序才會(huì)產(chǎn)生。③。哈耶克進(jìn)一步指出，“所謂社會(huì)的秩序，在本質(zhì)上便意味著個(gè)人的行動(dòng)是由成功的預(yù)見所指導(dǎo)的，這亦即是說人們不僅可以有效地運(yùn)用他們的知識，而且還能夠極有信心地預(yù)見到他們能從其他人那里所獲得的合作”④。這種有預(yù)見性的成功，就是法律秩序在基層社會(huì)治理中所公認(rèn)的價(jià)值作用。

(二)法律秩序的“內(nèi)生性”

法律秩序應(yīng)由政府外在強(qiáng)制性推行內(nèi)化為人們在日常生活中應(yīng)自覺遵循的行為習(xí)慣。吉登斯在《社會(huì)的構(gòu)成》中認(rèn)為，人與人之間在社會(huì)的互動(dòng)中受到特定的時(shí)間和空間的制約。而人們的生活需要一定的安全感和信任感，這種感受的獲得即來自于人們?nèi)粘Ｉ钪辛?xí)以為常且可預(yù)見其結(jié)果的“慣例”。所以，人必須針對這個(gè)特定的“區(qū)域”創(chuàng)造性地促發(fā)日常生活的慣例。這種慣例通過人們在意識中重復(fù)的促發(fā)一種指導(dǎo)日常行為舉止的“實(shí)踐意識”，這種意識不需要外在的強(qiáng)制干預(yù)，是內(nèi)在滋生的、潛移默化的對人的行為起到指導(dǎo)或者制約的作用。通過將法律秩序“內(nèi)化其心，外化其行”，可以有效減少基層社會(huì)治理的成本，提高治理的效益。

四、建構(gòu)“內(nèi)生型”法律秩序的條件

在一個(gè)國家制度的建構(gòu)層面，考慮到基層社會(huì)的高流動(dòng)的人口、存在各個(gè)階層的利益共同體等現(xiàn)象，法律秩序的建構(gòu)尤為重要。哈耶克將人類的秩序分為“自生秩序”和“建構(gòu)秩序”，在新中國成立以來，由于社會(huì)歷史不斷地改革，表現(xiàn)為自生秩序的儒家禮教已經(jīng)出現(xiàn)斷層。在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑轉(zhuǎn)型發(fā)展的階段，建構(gòu)基層社會(huì)治理中的法律秩序雖有諸多困境，可對社會(huì)的發(fā)展來講尤為重要。建構(gòu)法律秩序需要充分關(guān)注社會(huì)現(xiàn)實(shí)，增進(jìn)法律法規(guī)與社會(huì)各階層不同需求、不同利益的融合度，通過對自生秩序的重視、包容、重建，提高法律秩序的效益。

(一)對法律知識的普及和對教育的要求

首先，社會(huì)基層管理工作者應(yīng)加大普法教育宣傳力度，通過各種渠道使社區(qū)成員了解日常生活中遇到各種矛盾糾紛應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行處理。其次，提高社會(huì)成員的科學(xué)理性，增強(qiáng)對糾紛事務(wù)的辨別力，對待社會(huì)群體性糾紛時(shí)要理性分析問題，解決問題，進(jìn)而促進(jìn)社區(qū)公共利益最大化。最后，通過政府指導(dǎo)和志愿服務(wù)相結(jié)合的方式，提高弱勢群體的政治素質(zhì)、文化水平和法律意識，進(jìn)一步提高弱勢群體參與社會(huì)公共服務(wù)的意識和能力。

(二)對提高公民的社會(huì)信任度的要求

法律秩序的建立需要一種高信任度的社會(huì)環(huán)境，且需要各個(gè)社會(huì)主體有信任度的合作，因此，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)社會(huì)成員的社會(huì)信任度。一方面，完善全社會(huì)范圍內(nèi)的信用體系，讓堅(jiān)持誠信者有回報(bào)，加大對不誠信者的懲罰力度，使社會(huì)機(jī)構(gòu)和社會(huì)成員無事不信、無時(shí)不信。另一方面，在基層社會(huì)治理“小政府、大社會(huì)”環(huán)境下，政府及社會(huì)團(tuán)體應(yīng)該著力培養(yǎng)社區(qū)居民的合作精神，提高合作能力，鼓勵(lì)居民積極廣泛地參與社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域，建立政府、社會(huì)自治組織和社區(qū)居民共同參與的社區(qū)治理體系，實(shí)現(xiàn)基層社區(qū)安定有序、和諧發(fā)展。

(三)對法律和制度方面的要求

若想使法律文化內(nèi)化于心，外化于行，在日常生活中自覺實(shí)踐，一方面，應(yīng)根據(jù)社會(huì)分層中各個(gè)階級的不同價(jià)值觀和利益訴求，完善法律法規(guī)體系，推進(jìn)政府整體性規(guī)劃，力求制度精細(xì)化，執(zhí)法程序法治化。另一方面，應(yīng)在基層社會(huì)治理中拓展協(xié)商對話、信訪、投訴舉報(bào)、社會(huì)輿論監(jiān)督和民意調(diào)查等利益表達(dá)渠道，促進(jìn)政府和社區(qū)居民間的平等對話和民主協(xié)商，使人民群眾能夠在法律范圍內(nèi)自由表達(dá)意愿。

[ 注 釋 ]

①葉敏，王陽.城市基層治理生態(tài)：惡化機(jī)理與修復(fù)路徑——基于國家與社會(huì)雙向共時(shí)性轉(zhuǎn)型的思考.地方治理研究，2017(1)：52-63.

②[美]昂格爾，吳玉章，周漢華譯.現(xiàn)代社會(huì)中的法律[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1994：59-68.

③龐正.法治秩序的社會(huì)之維[J].法律科學(xué)，2016(1)：3.

④[德]弗里德利希·馮·哈耶克，鄧正來譯.自由秩序原理(上)[M].北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2003：200.

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]托馬斯·庫恩，金吾倫，胡新和譯.科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2003.

[2]昂格爾.現(xiàn)代社會(huì)中的法律[M].江蘇：譯林出版社，2001.4.

[3][英]安東尼·吉登斯，李康，李猛譯.社會(huì)的構(gòu)成[M].北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1998-5-1.

[4]薄貴利.論提高政府的公信力與執(zhí)行力[J].武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2010(5).

[5]趙巖，孫濤.國內(nèi)社區(qū)治理研究知識圖譜分析[J].中國行政管理.2016(5)：32-37.

[6]梁平，馮兆蕙.基層治理的法治秩序與生成路徑[J].河北法學(xué)，2017(6)：123-131.

[7]郎友興，汪錦軍，徐東濤.社會(huì)治理創(chuàng)新研究論綱[J].浙江社會(huì)科學(xué)，2011(4).

[8]葉敏，王陽.城市基層治理生態(tài)：惡化機(jī)理與修復(fù)路徑——基于國家與社會(huì)雙向共時(shí)性轉(zhuǎn)型的思考.地方治理研究，2017(1)：52-63.

[9][美]昂格爾，吳玉章，周漢華，譯.現(xiàn)代社會(huì)中的法律[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1994：59-68.

[10]龐正.法治秩序的社會(huì)之維[J].法律科學(xué)，2016(1)：3.

[11][德]弗里德利希·馮·哈耶克，鄧正來，譯.自由秩序原理(上)[M].北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2003：200.