行政首長(zhǎng)妥善應(yīng)對(duì)行政訴訟的方略

吳越萱 吳黎宏

1.華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430079；2.江西省人民政府辦公廳，江西 南昌 330036

近幾年來(lái)，隨著我國(guó)發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵期，改革進(jìn)入深水區(qū)，各種矛盾交織疊加，一些新的社會(huì)問(wèn)題不斷涌現(xiàn)；一些行政機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員在工作中未能堅(jiān)持依法行政、依法辦事，對(duì)人民群眾的訴求不作為或亂作為；人民群眾的法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，越來(lái)越多的公民與法人學(xué)會(huì)拿起法律武器來(lái)維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益，“民告官”已經(jīng)成為社會(huì)常態(tài)，致使我國(guó)各地行政訴訟案例呈高比例增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

如何妥善應(yīng)對(duì)和處理行政訴訟，是各級(jí)行政機(jī)關(guān)及行政首長(zhǎng)必須認(rèn)真面對(duì)的一個(gè)問(wèn)題。自新修訂的《行政訴訟法》施行以來(lái)，各級(jí)政府及其部門(mén)依法履行行政應(yīng)訴職責(zé)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴已經(jīng)從個(gè)別逐漸發(fā)展成為一種常態(tài)。但消極對(duì)待行政應(yīng)訴，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭率低，執(zhí)行法院生效裁判不到位、行政應(yīng)訴能力不強(qiáng)等問(wèn)題仍然存在。一些行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)害怕當(dāng)被告，不愿出庭應(yīng)訴，多是委托法律顧問(wèn)或工作人員處理涉訴案件，往往是“出庭的不管事、管事的不出庭”；有的即使出庭了，“也多半是走過(guò)場(chǎng)，只停留在宣讀書(shū)面的答辯狀、最后陳述的層面，在法庭調(diào)查、辯論等重要環(huán)節(jié)上發(fā)言的很少”，[1]“出庭不出聲”的現(xiàn)象較為普遍，沒(méi)有妥善處理好行政應(yīng)訴工作。

行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)不能妥善應(yīng)對(duì)行政訴訟，不利于及時(shí)化解行政爭(zhēng)議，不利于提高行政機(jī)關(guān)依法行政水平，不利于推進(jìn)法治政府建設(shè)。行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)不出庭應(yīng)訴，群眾“告官不見(jiàn)官”，不能與行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人之間正面交流溝通，訴求得不到正面回應(yīng)，訴訟案件就難以及時(shí)妥善處置。更為嚴(yán)重的是，行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)和其他負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴，群眾會(huì)理所當(dāng)然地認(rèn)為政府機(jī)關(guān)根本沒(méi)有誠(chéng)意來(lái)解決問(wèn)題，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和法院官官相護(hù)，政府的公信力勢(shì)必會(huì)受到影響。這樣一來(lái)，群眾怨恨情緒越積越多，矛盾也越來(lái)越深，最終轉(zhuǎn)變成上訪鬧訪，有時(shí)甚至引發(fā)群體性事件。

行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)未能積極主動(dòng)地做好行政應(yīng)訴工作，原因是多方面的：

一是認(rèn)識(shí)不到位，主觀上不重視。一些行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)對(duì)通過(guò)行政訴訟規(guī)范行政行為的認(rèn)識(shí)不夠，不重視行政訴訟。有的腦子里依然存在“官本位”思想和“權(quán)比法大”的觀念，認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)干部是管理者，群眾是管理對(duì)象，官貴民輕，思想上很難接受被推上被告席的現(xiàn)實(shí)；有的認(rèn)為勝訴與負(fù)責(zé)人是否出庭關(guān)系不大，關(guān)鍵在于證據(jù)和法律；有的認(rèn)為法院與行政機(jī)關(guān)之間不存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，法院無(wú)法在制度上對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行制約，不能從思想認(rèn)識(shí)上引起重視。

二是法律素養(yǎng)不夠，法治能力不強(qiáng)。行政訴訟的參加人要做到從容出庭應(yīng)訴，需要具有豐富的行政法律知識(shí)和一定的行政司法經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)。而大多數(shù)行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)卻不具備這樣的素質(zhì)，他們不熟悉繁雜的行政法律法規(guī)，未對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行深入了解，不熟悉庭審流程，到了法庭上容易出洋相。由于自身不具備出庭應(yīng)訴的基本能力，就從內(nèi)心深處產(chǎn)生了怕當(dāng)被告、怕出庭、怕應(yīng)訴的畏難情緒。

三是過(guò)于看重面子，思想上有顧慮。有的行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)怕當(dāng)被告，怕敗訴影響自己的政績(jī)，或認(rèn)為行政審判會(huì)影響政府的權(quán)威，對(duì)行政訴訟持抵觸情緒；或是覺(jué)得上法庭打官司不光彩，認(rèn)為當(dāng)被告尷尬難看，與老百姓對(duì)簿公堂失身份、丟面子；或是擔(dān)心庭審表現(xiàn)不佳，犯了錯(cuò)誤或鬧了笑話得不償失，不愿意坐被告席。正是由于這些面子問(wèn)題，嚴(yán)重影響了行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)的出庭應(yīng)訴率。

其實(shí)，辯證地看問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)的依法出庭應(yīng)訴的積極意義是多方面的：

一是有利于及時(shí)化解行政爭(zhēng)議。行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)參加應(yīng)訴，與原告平起平坐，引發(fā)行政相對(duì)人感覺(jué)受到應(yīng)有尊重，緩解行政相對(duì)人的對(duì)立情緒。層級(jí)審批制和首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是行政行為的突出特點(diǎn)。行政首長(zhǎng)比普通工作人員站位更高，對(duì)本機(jī)關(guān)行政行為各方面的情況更加熟悉，行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)參加應(yīng)訴，便于對(duì)被訴行政行為作出具體合理的說(shuō)明解釋，有利于行政機(jī)關(guān)提高舉證、質(zhì)證水平以及行政訴訟的質(zhì)量，提高應(yīng)訴的針對(duì)性；可以減少訴訟外的層層請(qǐng)示匯報(bào)，對(duì)糾紛做出實(shí)質(zhì)意義上的及時(shí)處理，避免延誤時(shí)間，提高訴訟效率。行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，因其對(duì)被訴行政行為比較清楚，更能配合法院查明事實(shí)，更能理解法院的判決，有利于行政案件的執(zhí)行。

二是有利于增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)依法行政意識(shí)。行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，就代表行政機(jī)關(guān)負(fù)起了應(yīng)該負(fù)的法律責(zé)任，可以在本部門(mén)起到踐行法治的示范表率效應(yīng)，進(jìn)而增強(qiáng)法治觀念，促使行政機(jī)關(guān)懂法守法，在法律的范圍內(nèi)行使權(quán)力；同時(shí)，行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)“當(dāng)庭傾聽(tīng)原告一方的訴請(qǐng)，便于行政機(jī)關(guān)檢視自身行政行為的合法性和正當(dāng)性，倒逼行政機(jī)關(guān)提高依法行政水平”[2]，尤其是對(duì)提高領(lǐng)導(dǎo)干部自覺(jué)運(yùn)用法治思維、法治方式認(rèn)識(shí)問(wèn)題、解決問(wèn)題的意識(shí)和能力具有直接推動(dòng)作用。

三是有利于提高群眾的法治信仰。行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，可以拉近行政機(jī)關(guān)與人民群眾的距離，彰顯訴權(quán)平等、程序公正的理念?！疤貏e是在一些涉及重大公共利益、社會(huì)高度關(guān)注或者可能引發(fā)群體性事件的案件中，行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)可以利用法庭這個(gè)莊嚴(yán)的場(chǎng)所，闡釋和說(shuō)明重大公共決策的法律依據(jù)和科學(xué)根據(jù)，便于行政相對(duì)人和社會(huì)公眾理解政府決策，更加自覺(jué)地支持和擁護(hù)政府依法行政”，[2]讓行政訴訟案件成為定紛止?fàn)幍闹匾?，成為一堂生?dòng)的普法教育課，對(duì)引導(dǎo)公民依法理性表達(dá)訴求，暢通公民權(quán)利保障機(jī)制，改進(jìn)社會(huì)治理起到重要引領(lǐng)作用。

黨的十八屆四中全會(huì)明確要求，黨政主要負(fù)責(zé)人要履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)。2014年11月修訂、2015年5月1日施行的《行政訴訟法》第三條規(guī)定：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。”行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)要切實(shí)強(qiáng)化法律意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)意識(shí)，妥善應(yīng)對(duì)和處理行政訴訟，不斷提升依法行政工作水平。

一是樹(shù)立法治思維，端正思想認(rèn)識(shí)。樹(shù)立法律面前人人平等的觀念，“民告官”或“官應(yīng)訴”，都是法律賦予的權(quán)利，每個(gè)行政官員都應(yīng)自覺(jué)而堅(jiān)定地遵守法律、維護(hù)法律，決不允許任何組織和個(gè)人凌駕于法律之上和超越法律之外。行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，是行政訴訟實(shí)踐中的一個(gè)重大突破，既是對(duì)法律的尊重，也是對(duì)人民群眾的尊重，是社會(huì)進(jìn)步的必然。對(duì)行政訴訟要端正認(rèn)識(shí)，改變思維定勢(shì)，把它當(dāng)作對(duì)行政管理工作合法性的一次檢驗(yàn)。勝訴了說(shuō)明本機(jī)關(guān)的行政管理工作經(jīng)得起檢驗(yàn)；敗訴了可以促使對(duì)自身存在問(wèn)題的反省，避免將來(lái)犯更大的錯(cuò)誤。要從內(nèi)心樹(shù)立法治理念，自覺(jué)履行法律規(guī)定，養(yǎng)成出庭應(yīng)訴意識(shí)，摒棄“怕當(dāng)被告、怕出庭、怕應(yīng)訴”的心理障礙，以積極的心態(tài)當(dāng)好被告，心平氣和地應(yīng)對(duì)行政訴訟。

二是把握主次統(tǒng)籌安排，適度選擇應(yīng)訴案件。行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)統(tǒng)管部門(mén)全面工作，政務(wù)繁忙，特別是勞動(dòng)和社會(huì)保障、土地、林業(yè)、公安、計(jì)劃生育、拆遷、房屋登記等執(zhí)法領(lǐng)域，涉及的行政訴訟案件數(shù)量比較大，其部門(mén)行政首長(zhǎng)不可能全部參加，也無(wú)必要。因此，如何確定參加庭審的行政訴訟案件應(yīng)訴者，自己參加哪一個(gè)或哪幾個(gè)案件，這需要行政首長(zhǎng)統(tǒng)籌考慮、合理安排?！靶姓C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人并非一定是行政機(jī)關(guān)的法定代表人，還包括副職負(fù)責(zé)人。特別是分管某項(xiàng)業(yè)務(wù)的副職負(fù)責(zé)人對(duì)案件可能更為熟悉?！缎姓V訟法》規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人‘應(yīng)當(dāng)’出庭應(yīng)訴，說(shuō)明出庭應(yīng)訴是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的法定義務(wù)。但法律對(duì)‘應(yīng)當(dāng)出庭’的情形沒(méi)有作出具體規(guī)定”。[3]一般來(lái)說(shuō)，對(duì)于社會(huì)影響重大復(fù)雜的案件、涉及本地區(qū)人民群眾生產(chǎn)、生活和社會(huì)穩(wěn)定的群體性案件、近年來(lái)多次發(fā)生的同類案件、法院建議行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的案件，應(yīng)由行政首長(zhǎng)親自出庭應(yīng)訴，不宜委托代理律師或工作人員出庭應(yīng)訴。

三是及時(shí)了解案件情況，認(rèn)真做好出庭準(zhǔn)備。只有慎重對(duì)待，準(zhǔn)備充分，案情熟悉，才能在出庭應(yīng)訴時(shí)從容應(yīng)對(duì)，對(duì)答如流。如果不作準(zhǔn)備，臨陣擦槍，甚至完全依賴具體執(zhí)法人員和代理律師，就會(huì)導(dǎo)致在庭審過(guò)程中對(duì)于法官的提問(wèn)，把握不準(zhǔn)關(guān)鍵，答不到點(diǎn)子上，就會(huì)出現(xiàn)慌亂和口誤，或者只有沉默不出聲。宜未雨而綢繆，毋臨渴而掘井。行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)要掌握行政訴訟相關(guān)知識(shí)，提前熟悉案情，深入分析產(chǎn)生爭(zhēng)議的原因，準(zhǔn)備若干套化解矛盾糾紛的方案，以備在庭審過(guò)程中根據(jù)行政相對(duì)人的請(qǐng)求作出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)，切實(shí)做好出庭應(yīng)訴的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。

四是自覺(jué)維護(hù)司法權(quán)威，配合法院做好開(kāi)庭審理工作。行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)自覺(jué)遵守法庭紀(jì)律，服從法庭指揮，規(guī)范應(yīng)訴行為，不能倚仗自己的級(jí)別和身份，做出不尊重法庭和法官的言行。應(yīng)訴過(guò)程中，要做到答辯形式規(guī)范、說(shuō)理透徹，提供證據(jù)全面、準(zhǔn)確、及時(shí)；要敢于答辯出聲，對(duì)于行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)要理直氣壯地予以維護(hù)；對(duì)于行政裁量權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，要敢于表態(tài)，敢于拍板，既注意維護(hù)好國(guó)家利益和行政管理秩序，也注意及時(shí)化解矛盾糾紛；要自覺(jué)配合法院的審理、調(diào)解和裁判，積極協(xié)助法院依法開(kāi)展調(diào)解工作，促進(jìn)案結(jié)事了；對(duì)于法院的生效判決和裁定，應(yīng)當(dāng)依法履行到位。

五是以典型訴訟案例為警示，切實(shí)推進(jìn)依法行政。行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)要注意選擇典型案件，組織部門(mén)工作人員參加旁聽(tīng)審理，現(xiàn)場(chǎng)觀摩庭審活動(dòng)，發(fā)揮法庭訴訟審理的警示作用。及時(shí)對(duì)出庭應(yīng)訴案件進(jìn)行綜合分析，舉一反三，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)本機(jī)關(guān)在依法行政中存在的問(wèn)題，從而有的放矢地采取改進(jìn)和補(bǔ)救措施，及時(shí)糾正失誤，加強(qiáng)法律知識(shí)培訓(xùn)，規(guī)范行政執(zhí)法行為，力爭(zhēng)每項(xiàng)行政管理工作做到依據(jù)充分、證據(jù)清楚、程序合法、處罰適度，從而扎實(shí)推進(jìn)依法行政，保護(hù)人民群眾的正當(dāng)利益，從根源上預(yù)防和減少行政訴訟的發(fā)生。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]艾楚涵.淺析被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度[EB/OL].http：//article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx?ArticleId=96828.

[2]賀小榮.行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴是堂法治課[N].人民日?qǐng)?bào)，2016-08-19.

[3]梁鳳云.行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴應(yīng)注意什么[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2015-07-09.