依法治災(zāi)之東南亞國家法治考察*

張 虹

溫州醫(yī)科大學(xué)，浙江 溫州 325000

一、域外災(zāi)害防治法考察的意義

全球范圍內(nèi)的氣候異?，F(xiàn)象，諸如全球變暖、極端天氣發(fā)生頻率增加等眾多異常天氣現(xiàn)象頻頻發(fā)生。2013年我國遭遇了持續(xù)時間最久、范圍最廣的高溫天氣，多地高溫天氣記錄被突破。據(jù)科學(xué)家預(yù)計，氣候變暖將逐漸嚴(yán)重，中國南旱北澇的氣象格局或?qū)⒊蔀槌B(tài)，這是一個非常危險的信號。

當(dāng)前，我國正處于全面建成小康社會和全面推進(jìn)依法治國的關(guān)鍵時期，防災(zāi)減災(zāi)直接關(guān)系到人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會和諧穩(wěn)定，面對日趨嚴(yán)峻的災(zāi)害風(fēng)險形勢，必須進(jìn)一步加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)各項工作。圍繞“科學(xué)減災(zāi)依法應(yīng)對”這一主題，科學(xué)分析和研究防災(zāi)減災(zāi)，充分發(fā)揮法治對防災(zāi)減災(zāi)的重要理論支撐作用。

中國是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的少數(shù)幾個國家之一。中國的自然災(zāi)害種類多，發(fā)生頻率高，災(zāi)情嚴(yán)重。中國自然災(zāi)害的形成深受自然環(huán)境與人類活動的影響，有明顯的南北不同和東西分異。自然災(zāi)害頻繁，災(zāi)害的破壞性導(dǎo)致災(zāi)民的廣泛出現(xiàn)和需要國家救助的必要性?！稇椃ā芬?guī)定公民有獲得物質(zhì)幫助的公民基本權(quán)利，這也是實現(xiàn)公民生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的必然要求。災(zāi)害防治保障了災(zāi)民的基本人權(quán)，解決了其因為自然災(zāi)害造成的生存問題。目前災(zāi)害防治的法學(xué)研究內(nèi)容雜亂，觀點模糊和體系不完整，尚未成為一個獨立學(xué)科。如果對其進(jìn)行深入理論研究，并能結(jié)合實際情況推進(jìn)，必能對其內(nèi)涵的豐富提供有力的理論支持，為國家的災(zāi)害防治法律體系的構(gòu)建做出積極的貢獻(xiàn)。

災(zāi)害全球化的趨勢，使現(xiàn)有的傳統(tǒng)的單一型的災(zāi)害防治工作面臨更多的挑戰(zhàn)，中國的災(zāi)害防治救助法律體系必然要符合社會變化的需要，成為全球型、合作型、計劃型的災(zāi)害防治法律體系，以減少災(zāi)害對人類的損害，實現(xiàn)其災(zāi)害防治的社會意義?？箵魹?zāi)害，拯救生命，不僅是中國政府需要研究的重要課題，就全球范圍而言，也是每個國家需要解決的主要任務(wù)。

二、馬來西亞的災(zāi)害防治救助法律法規(guī)內(nèi)容

馬來西亞地處太平洋地震帶之外，地震、海嘯、火山爆發(fā)等特大自然災(zāi)害侵襲較少。但是雨季山體塌方、洪水爆發(fā)、濃霧等災(zāi)害常有發(fā)生，2014年由于嚴(yán)重洪水馬拉西亞疏散超過14萬人；1999年2月2日，薩巴山打跟山崩造成17人死亡，4家住房被毀。1997年森林大火引起濃霧給國家生命財產(chǎn)造成巨大損失；1996年12月熱帶風(fēng)暴光顧薩巴克寧奧，有238人喪生。

(一)馬來西亞災(zāi)害防治救助管理機(jī)構(gòu)

根據(jù)馬來西亞安全理事會發(fā)布的第20號命令和國家安全局第19號文件，馬來西亞災(zāi)害防治相關(guān)機(jī)構(gòu)是馬來西亞國家安全司、災(zāi)害管理和救災(zāi)委員會、現(xiàn)場控制指揮所、特別救災(zāi)營救隊(SMARI)、氣象局和排水、灌溉局等。

馬來西亞國家安全司由總理辦公室負(fù)責(zé)，它管理，并協(xié)調(diào)各有關(guān)機(jī)構(gòu)形成統(tǒng)一的防治管理系統(tǒng)，確保有關(guān)災(zāi)害防治機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)一致，決定和調(diào)配警察、消防、衛(wèi)生醫(yī)療及有關(guān)配合單位部門的應(yīng)急服務(wù)。災(zāi)害管理和救災(zāi)委員會具體履行國家安全司所有有關(guān)救災(zāi)活動的義務(wù)，對聯(lián)邦、州和縣實行三級管理，負(fù)責(zé)備災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)和災(zāi)后重建?，F(xiàn)場控制指揮所主要任務(wù)是對災(zāi)害的初期情況做評估，報告災(zāi)情，協(xié)調(diào)各機(jī)構(gòu)的的災(zāi)害防治和營救工作，同時確定災(zāi)害防治需要的設(shè)備和后勤器材?，F(xiàn)場控制指揮所開設(shè)在災(zāi)害現(xiàn)場，該指揮所的指揮由主管內(nèi)部安全和公共秩序的皇家警察部隊的總監(jiān)指揮，也可以由縣警察局長指揮。

特別救災(zāi)營救隊(SMARI)建于1995年，負(fù)責(zé)災(zāi)害的防治營救工作。該營救隊配備有災(zāi)害防治營救特殊裝備，成員來自消防營救部門的工作和皇家馬來西亞警察和武裝部隊的軍官。其人員會到新加坡等國外接受自然災(zāi)害營救的專業(yè)訓(xùn)練。氣象局在災(zāi)害防治營救工作中負(fù)責(zé)氣象預(yù)報和信息提供工作，并成立了氣象總站，密切關(guān)注暴雨、熱帶風(fēng)暴相關(guān)的氣候動態(tài)。排水、灌溉局則是負(fù)責(zé)洪水災(zāi)害的防治工作。

(二)災(zāi)害防治救助法治措施

1.制定災(zāi)害防治救助計劃

馬來西亞災(zāi)害防治相關(guān)機(jī)構(gòu)依法制定災(zāi)害防治救助計劃，包括長期計劃和短期計劃。重點制定特定的自然災(zāi)害的防備救助措施，如抗山崩措施、滅火驅(qū)霧行動計劃。

長期規(guī)劃是指，提供財政援助、給予災(zāi)民贈款、補(bǔ)貼災(zāi)害造成的莊稼和牲畜的損失；短期計劃僅是為災(zāi)民提供食品和臨時住所等直接暫時性措施。抗山崩措施是指，對于山體容易崩塌地區(qū)實施普查，指定設(shè)計和建筑代碼，確保山體的穩(wěn)定性；同時修改國內(nèi)法律，包括修改土地保持法和環(huán)境影響評估規(guī)定等。

2.提高民眾抗災(zāi)防災(zāi)意識

為提高民眾抗災(zāi)防災(zāi)意識，做好公眾隨時抗災(zāi)的準(zhǔn)備工作，馬來西亞政府的民防部門和紅十字會積極進(jìn)行抗災(zāi)防災(zāi)教育，通過電臺廣播在內(nèi)的各種媒體，對民眾進(jìn)行安全警示教育，讓民眾認(rèn)清自然災(zāi)害的危害，并教授民眾在自然災(zāi)害中保護(hù)自己的生命財產(chǎn)的方法。

3.開展國際合作

在災(zāi)害防治救助中，馬來西亞注意與國際合作，增加本國的災(zāi)害防治救助能力。為和印度尼西亞合作共同撲滅森林火災(zāi)，1997年11月11日，馬來西亞和印度尼西亞簽訂了《救災(zāi)合作救援諒解備忘錄》。

在森林火災(zāi)災(zāi)害防治救助方面，馬來西亞和印度尼西亞共同合作撲滅森林火災(zāi)，雙方簽訂了《救災(zāi)合作救援諒解備忘錄》，《備忘錄》指出：兩國政府互相交流防災(zāi)、減災(zāi)、災(zāi)后重建等的專門知識和信息；培訓(xùn)應(yīng)急管理人才；交流陸上和海上搜索的經(jīng)驗；通過研討會或者出版物交流災(zāi)害管理經(jīng)驗；對防治特定災(zāi)害影響的公共衛(wèi)星進(jìn)行合作研究。

馬來西亞政府和法國政府簽訂協(xié)議，就災(zāi)害防治救助和管理、公共安全等方面開展合作。雙方共享公共衛(wèi)生經(jīng)驗，特別是針對化學(xué)的、工業(yè)的和環(huán)境災(zāi)害的經(jīng)驗，交流災(zāi)害防治救助相關(guān)的法律法規(guī)，互派專家等。

三、泰國的災(zāi)害防治救助管理法律法規(guī)內(nèi)容

泰國位于中南半島東南部，與柬埔寨、老撾、緬甸、馬來西亞接壤，面積513，115平方公里，海岸線長2600公里。屬熱帶季風(fēng)氣候，年平均氣溫24-30℃。泰國是個自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，地震、山體滑坡、洪災(zāi)、旱災(zāi)、熱帶風(fēng)暴和森林火災(zāi)經(jīng)常會來襲。由于泰國的農(nóng)村比較貧困，自然災(zāi)害的防治救助能力有限，因此頻發(fā)的災(zāi)害經(jīng)常會造成重大的生命和財產(chǎn)損失。

(一)泰國災(zāi)害防治救助管理機(jī)構(gòu)

泰國與減災(zāi)相關(guān)的法律有《民防法》、《消防控制法》、《建筑控制法》等。根據(jù)以上災(zāi)害防治救助管理法律法規(guī)，負(fù)責(zé)災(zāi)害防治救助管理機(jī)構(gòu)分為戰(zhàn)略機(jī)構(gòu)和職能機(jī)構(gòu)兩大類。

災(zāi)害防治救助的戰(zhàn)略機(jī)構(gòu)是國防委員會，負(fù)責(zé)制定災(zāi)害防治救助的政策措施。國防委員會由國防部、農(nóng)業(yè)合作部、眾共衛(wèi)生部、國家警察局、內(nèi)閣指定專家等有關(guān)部的代表組成，共計17名成員。

災(zāi)害防治救助的職能機(jī)構(gòu)分成國家級、地方級、內(nèi)務(wù)部地方行政局(民防局)三類機(jī)構(gòu)。國家民防中心隸屬泰國政府內(nèi)務(wù)部指揮，負(fù)責(zé)處理經(jīng)常發(fā)生的嚴(yán)重災(zāi)害。

(二)災(zāi)害防治救助法治措施

1.政策制定層面

泰國國家安全委員會(NSCT)、國家民防委員會(NCDC)、國家安全理事會(NSC)要從不同角度授權(quán)制定防治救助管理政策措施。該些政策的制定要遵循政府有關(guān)突發(fā)事故、自然災(zāi)害和人為災(zāi)害以及國家安全的有關(guān)政策法規(guī)。具體分工是，泰國國家安全委員會(NSCT)負(fù)責(zé)制定突發(fā)事故的政策措施；國家民防委員會(NCDC)負(fù)責(zé)制定公共災(zāi)害的政策措施；國家安全理事會(NSC)負(fù)責(zé)制定國家緊急狀態(tài)的政策措施。

2.政策執(zhí)行層面

民防秘書處負(fù)責(zé)災(zāi)害防治救助管理的政策與措施的執(zhí)行，制定國家民防規(guī)劃。該規(guī)劃包括各職能機(jī)關(guān)災(zāi)害防治救助的指導(dǎo)原則。此外，民防秘書處還負(fù)責(zé)提供救災(zāi)器材、工具和技術(shù)援助并負(fù)責(zé)訓(xùn)練地方機(jī)構(gòu)救災(zāi)人員。

3.運作層面

根據(jù)泰國民防計劃災(zāi)害防治救助管理分災(zāi)前、受災(zāi)、災(zāi)后三個階段。(1)災(zāi)前階段各職能部門的任務(wù)是負(fù)責(zé)減災(zāi)、備災(zāi)的措施，力求災(zāi)害發(fā)生時把損失減少到最低程度。減災(zāi)措施為許多政府機(jī)構(gòu)采取的為達(dá)到減災(zāi)目的的結(jié)構(gòu)性措施與非結(jié)構(gòu)性措施，比如氣象局的天氣警報項目、皇家灌溉局修水庫和水壩等行為；備災(zāi)措施主要目標(biāo)是要把災(zāi)害降低到最小的程度，一旦出現(xiàn)災(zāi)害，能夠及時搶救，備災(zāi)比減災(zāi)措施更接近預(yù)防災(zāi)害的影響。(2)受災(zāi)階段由內(nèi)務(wù)部地方行政局民防秘書處辦公室負(fù)責(zé)提供緊急援助，協(xié)調(diào)武裝部隊、志愿人員和后援機(jī)構(gòu)的援助工作，減少可能兩次損失。(3)災(zāi)后階段由民防秘書處和其他機(jī)構(gòu)一起負(fù)責(zé)災(zāi)害安置重建活動，提供財政援助、技術(shù)信息、恢復(fù)重建等。

(三)國際合作及災(zāi)害教育

1.泰國與亞洲國家在減災(zāi)上的合作

亞洲國家的自然災(zāi)害類型相似，且災(zāi)害常跨國橫行，開展國際合作，共享經(jīng)驗與災(zāi)害信息非常重要。泰國政府認(rèn)識到與亞洲各國開展區(qū)域性合作的重要性，頻頻派出代表團(tuán)出席各類國際性會議，尋求國際間的合作與發(fā)展。

2.泰國的減災(zāi)教育

泰國因為地形地緣等，不像孟加拉和菲律賓那樣多災(zāi)多難，毀滅性災(zāi)害不常見，因此泰國人民往往忽視防災(zāi)和備災(zāi)。為此，民防秘書處致力于對政府官員和民防人員的教育，許多災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)開設(shè)了與災(zāi)害有關(guān)的課程。比如為城市和衛(wèi)生區(qū)政府官員開設(shè)基本高級消防常識課程；為學(xué)生、青年和民防志愿人員開設(shè)的基本營救常識課程；為市消防人員、衛(wèi)生區(qū)官員開設(shè)《防火指導(dǎo)課程》等。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]應(yīng)松年，林鴻潮.談?wù)劮罏?zāi)減災(zāi)中的“科學(xué)”和“法治”[J].中國減災(zāi)，2015(5).

[2]韓大元，莫于川主編.應(yīng)急法制論——突發(fā)事件應(yīng)對機(jī)制法律問題研究[M].北京：法律出版社，2005.

[3]Starfield Barbara.Primary Care：Concept，Evaluation，and Policy[M].USA：Oxford University Press，1992.