非訴行政執(zhí)行裁定制度的現(xiàn)狀與完善

樊立柯

寧波大學，浙江 寧波 315211

一、淺析非訴行政執(zhí)行裁定

非訴行政執(zhí)行裁定是指在相對人拒不履行義務(wù)，又怠于行使救濟權(quán)利的情形下，行政機關(guān)為實現(xiàn)職能而申請法院強制執(zhí)行，由法院裁定執(zhí)行或不予執(zhí)行的制度。作為一項重要的司法審查制度，它既是督促行政機關(guān)依法行政，維護相對人權(quán)益的重要屏障，又是許多行政行為得到落實的必經(jīng)程序，直接關(guān)乎行政機關(guān)與相對人的利益權(quán)衡，而當前卻因立法的不統(tǒng)一與模糊規(guī)定弊病叢生。

二、非訴執(zhí)行裁定制度的現(xiàn)狀

(一)非訴行政案件高位運行，法院積案重

近年來，層出不窮的行政糾紛以訴訟與非訴的形式涌向法院，其中非訴案件的數(shù)量增長尤為突出。2013年，浙江省非訴行政執(zhí)行案件的收案數(shù)達到了訴訟案件的5.7倍，有限的司法資源愈加難以滿足現(xiàn)實需求，法院囿于積案壓力轉(zhuǎn)而追求效率，實踐中由于法院審理疏忽而引發(fā)的暴戾極端事件頻頻發(fā)生，嚴重損害了司法公信力。

(二)審查標準模糊，司法監(jiān)督難到位

《行政強制法》規(guī)定，只要行政行為不存在明顯缺乏事實根據(jù)，明顯缺乏法律依據(jù)以及其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的情形，法院便可裁定執(zhí)行。但三個明顯的界定標準過于抽象模糊，個案之間差異又甚大，如何在實踐中把握好認定尺度，明確區(qū)分明顯與瑕疵的界限？立法對于裁判尺度的模糊處理使法院審查過度依賴自由裁量，司法監(jiān)督難以落實。

(三)救濟渠道缺位，雙方權(quán)益難保障

制度本旨為是阻卻違法行政行為損害私人權(quán)益，但立法卻由于疏漏，既未明確規(guī)定相對人可否上訴，也未賦予其復議權(quán)。實踐中相對人往往不服裁定結(jié)果，甚至裁定存在明顯錯誤時，卻仍然救濟無門。公益救濟上，雖然行政機關(guān)可以申請復議，但從首次受理到裁定再復議歷時漫長，特別是相對人放棄救濟蓄意拖延時，行政效率早已大打折扣，最后的執(zhí)行更會面臨人去財空的困境。行政機關(guān)能否重新作出行政行為，再次落實其職能需要法律進一步厘清。

三、基于現(xiàn)狀的思考與完善建議

(一)區(qū)分案件類型，構(gòu)建多元審查標準

審查標準的困惑使法官審理不同類案件時面臨矛盾，現(xiàn)行標準顯然過于寬松，若以嚴格標準全面審核，卻又缺乏現(xiàn)實性與可行性。一方面，法院審查是以相對人放棄行政復議權(quán)和起訴權(quán)為前提，如果仍嚴以審查，無異于削弱行政訴訟和行政復議的制度價值。另一方面，在非訴行政案件高位運行的背景下，有限的司法資源決定法院難以用訴訟的標準來審查非訴案件。

因此，應當區(qū)分案件性質(zhì)，根據(jù)行政行為的類型、執(zhí)行標的大小，有取舍適用不同審查力度，如拆遷、征收案件就應納入嚴格審查。同時細化審查標準，分層次審查行政行為的違法程度，著重區(qū)分事實認定與法律適用問題。如事實認定可區(qū)分為事實明顯不存在、證據(jù)不充分與事實認定不清三層次；法律適用則應劃清適用法律錯誤、缺乏法律依據(jù)與理解不準確的界限，進而將前二者納入明顯違法，如行政機關(guān)超越職權(quán)、適用已失效的法律。而在程序上，應以是否剝奪相對人陳述、申辯權(quán)，存在暴力執(zhí)法等嚴重侵權(quán)情形作為明顯違法的判定指標，對于超出申請期限卻未損害相對人權(quán)益的程序瑕疵，可以裁定執(zhí)行，從而構(gòu)建以合法性為主，兼顧合理性的審查體系，避免對行政行為審查過與不足的雙重危害。

(二)賦予相對人復議權(quán)

制度啟動的前提是相對人超出起訴期限而喪失對行政行為的訴權(quán)，法院有權(quán)拒絕受理訴訟請求，實踐中無論相對人選擇起訴還是上訴都無功而返。對此可以參照先予執(zhí)行中的復議權(quán)，允許相對人不服裁定而向上級法院申請復議。復議是對已做決定的事做再一次的討論，符合非訴裁定特點；同時相較于訴訟程序更加靈活，能減少訴訟資源的浪費，也體現(xiàn)上級法院對下級進行監(jiān)督指導的原則。

(三)明確重新作出行政行為的條件

行政機關(guān)雖享有不服裁定的復議權(quán)，但如果復議后上級法院仍裁定不予，而相對人確實存在違法事實，此時行政爭議非但沒有解決，反而使雙方的法律關(guān)系陷入了不確定狀態(tài)，法理上也有違法的安定性。

因此，應允許行政機關(guān)重新作出行政行為，同時將重作啟動權(quán)交由法院，并厘清限制條件：一，原行政行為被裁定不予執(zhí)行而喪失執(zhí)行力，如果裁定不予受理則禁止重作；二，相對人確有違法事實，不及時處理會給受害人或公共利益造成嚴重損害；三，行政機關(guān)的重作存在現(xiàn)實可行性和法律可能性。如行政處罰因未當場告知權(quán)利而違反程序，但由于特定時空不能還原而無法重作；法律可能性是指行政機關(guān)因超越職權(quán)，缺乏法律依據(jù)而無權(quán)重作。只有明確了限制條件，才能拓寬公益救濟的渠道，又得以避免濫用職權(quán)違法重作。

[1]傅華，邢元振.關(guān)于我國非訴行政執(zhí)行制度的反思[J].天府新論，2009(2).

[2]楊紅.我國行政訴訟類型化審查標準的構(gòu)建[D].海峽法學，2001(4).